基于新市民住房问题的住房公积金制度改革探索

许玉婷

(梧州学院 机械与材料工程学院,广西 梧州 543002)

“新市民”是指因工作及其他原因在城镇居住6个月以上的外市户籍或农村户籍人口，他们长期居住在城镇地区，参与和推动了城镇建设和发展，在城镇化发展中起到了重要作用。随着城镇化的快速发展，大量的新市民进入城市，其住房难问题引起社会关注。新市民住房问题是指新市民群体依靠自身力量难以解决在城市住房困难而产生的问题和矛盾，对城镇化发展带来不利的影响。新市民的群体特征决定了解决新市民住房问题具有重要的意义。本课组题结合梧州市相关部门对于新市民住房的调查数据进行研究，该项新市民调研项目由梧州市住房公积金管理中心牵头组织开展，选取梧州市市辖区为调研样本采集点，采用抽样调查的方法，深入到本市各大企事业单位、工业园区、大型商场、社区等，针对不同类型、层次的新市民，采用APP面访系统对受访者进行一对一交流，或通过新市民自填调查问卷后再录入APP系统等方式，共采集调研问卷396份，并形成大量详实的调查问卷数据。通过分析新市民调查数据，初步发现新市民住房问题及其建立住房公积金情况。

一、新市民住房问题产生的成因

(一)新市民购房能力有限

1．首付款支付的制约

新市民的居住环境对其生活舒适度和生活成本等方面都有着重要的影响。从本次抽样调查可见，梧州市新市民中拥有较稳定工作的人数所占比例约为93%，主要就职于教育系统(大部分为近年来的较高层次引进人才)和制造业、服务业、建筑业、批发及零售业等行业；新市民年龄构成呈年轻化特征，平均年龄为33.2岁，以男性青壮年为主，而相对年轻的新市民家庭对于改善自身的住房状况有着刚性需求。调查显示：新市民的留城意愿较强烈，50.6%的新市民表示计划在梧州定居5年以上时间；年轻的新市民家庭计划生二孩而面临住房不足的困境，希望能够购买100～150 m2的住房。但是，新市民的收入来源主要是工资性收入，而且年轻一族的积蓄不算太多，决定了其购买商品房的能力有限。近年来，梧州市的房价大约维持在4 000～6 000元/m2，购买1套住房约为40～90万元。根据新市民家庭收入的调查数据，平均每户家庭年均盈余3～5万元，也就是说如果全款购买1套住房，需要15年以上的家庭积累。据调查，大部分新市民都计划使用家庭的积蓄来支付首付款，占比72.20%，只有少部分新市民表示通过父母赠予或民间借贷来解决首付房款问题。梧州市住房首付比例约为20%～30%，也就是说房款首付约为10～25万元，加上其他的购房附加费用，实际购房的支出比首付款更高。如果用全部家庭盈余去购房，需要4～8年左右时间。首付房款的支付问题是新市民提到最多的购房限制因素。在调查的未购房新市民中，有133人认为首付是购房的最大问题，占比48.36%；有88人表示未来2年计划购房，但由于没有首付款而难以买房；有45人表示未来2年因首付款不足的问题并不计划买房。除此外，调查中还有40.9%的新市民目前仍为租赁住房，平均月租金为761.3元，每年租房总支出约9 000～10 000 元，平均约占家庭总收入的1/10、占家庭总支出的1/6。随着城市房价的上涨，新市民不仅购房压力大，现有的租房压力也很大，住房矛盾日益加剧。

2．房贷还款付息困难

对于很大部分“新市民”来说，选择购房贷款后的本息偿还是一个沉重的经济负担。据调查，在未来2年计划购买住房的家庭中有98.4%的新市民需要贷款，几乎所有新市民都需要贷款才能购房，因此选择贷款购房后的本息偿还问题也是制约新市民购房的重要因素之一。调查显示，新市民需要贷款30～50万元的占53.11%；需要贷款50～80万元的占26.55%；需要贷款30万元以下的占18.08%；需要贷款80万元以上的占2.26%。大部分的新市民购房需要贷款总额为30～50万元，假如还款期限为10年，则每年的还款额约为3～5万元，若加上利息在内的本息偿还数目就更大。这对于部分低收入的新市民群体来说，是一笔很大的消费支出。根据“个人住房消费信贷办法”，购买住房的信贷方式可使用商业贷款和公积金贷款2种方式，享受公积金低息贷款是缴存公积金的一个非常重要的福利。如果新市民能够使用公积金贷款，将减轻他们的贷款本息支付的负担。但现实中，有相当一部分的新市民并未缴纳住房公积金，当然也享受不到住房公积金的低贷福利。

(二)现行住房供应体系尚难满足新市民住房需求

1．房市供给结构性不足

从供给端考察，近年来全国房地产市场存在严重的供给过剩现象，梧州市的商品房库存量也呈上升趋势。2016年梧州市(市辖区)住宅待售面积为958 865 m2，同比增加51.72%，化解房地产库存量的压力较大。与此同时，大量的新市民住房不足或住房条件差，由于经济能力有限，较多的新市民选择比较便宜的地方租赁房屋居住。从经济水平角度看，较大部分新市民处在：下不够住房保障标准、上不够购买市场化商品住房的社会“夹心层”，面临着窘迫的住房困境。调查显示，约70%的新市民希望改善居住环境与条件。当前住房供应体系主要以普通商品住房为主，政策性住房供给严重不足。过去也曾尝试过经济适用房、限价商品房等低价商品住房形式，但由于管理机制不完善等原因，效果并不理想，未能有效扩大政策性福利的受益面；而共有产权住房作为政策性住房创新品种也正在一些城市试点探索之中，尚未普遍推广。总体上，当前住房市场供应体系难以有效满足新市民的需求，新市民买不起房，这也是当前产生房市库存过多的重要原因之一。梧州市为了鼓励高层次人才引进，出台了针对特定人才群体的购房优惠政策，旨在积极引进高层次人才，提高外来人才的留城意愿，但是这类购房优惠政策对新市民群体的覆盖面有限。因此，目前房地产市场供给过剩与新市民住房不足并存的供需失衡矛盾仍然较为突出。

2．住房租赁市场不完善

大部分新市民进入陌生城市时的购房能力有限，在选择居住方式时主要以租房为主作为过渡。调查显示，梧州市新市民租房者居多，占比40.9%；拥有自有住房的占比30.6%；其他方式居住者占比28.5%。由于新市民群体的存在，住房租赁市场有较大的需求空间。在租房者的群体中，部分新市民对目前住房表示不太满意，住房不仅拥挤、面积小，而且子女读书或工作上班不方便，外部配套设施不完善，治安较差。在对新市民进行访谈时发现，部分新市民表示环境条件较好的房子租金较高，难以承受过高的房租压力。目前市区中尚未见专门针对新市民的住房租赁机构，为了解决住房问题，新市民自身寻求租赁房源，房租是他们考虑的主要因素，降低房租消费支出是他们迫切的需求。由于住房租赁市场不完善，新市民在市区租房中还面临一系列的问题，如租赁关系不稳定，新市民处于弱势地位，缺少表达自身利益诉求的合理途径，其住房方面的权益也得不到较好的保护。

(三)新市民住房困难与住房保障不足的矛盾

户籍制度的作用本是实现人口登记和管理，但是现行的户籍却在某种程度上被附加上住房、就业、教育等社会福利功能。在一些大城市中，非本市户籍制度的限制并未彻底消除，由于户籍壁垒的存在，“新市民”往往遭遇一定程度的“福利屏蔽”，住房保障政策难以覆盖到这些人群，新市民无法与本地居民一样享受同等的住房保障权利。对于那些难以享受保障性住房供应政策和没有获得政策性住房信贷支持的新市民群体，单纯依靠自身能力难以解决住房问题，这成为了他们融入所在城市的主要障碍[1]。梧州市相比于其他的大城市，户籍制度对新市民缴存公积金没有限制，2017年梧州市制定了支持新市民以个人名义自愿缴存住房公积金的实施细则，对新市民建立公积金采取开放的政策。虽然新市民纳入了公积金制度覆盖范围，但许多新市民是个体工商户，或者私营企业员工，所在单位没有能力或者拒绝为其配缴公积金，因而他们对缴存公积金不感兴趣，长期游离于住房公积金制度之外。

二、新市民视角下住房公积金制度运行现状

(一)梧州市现行住房公积金政策

1．建立公积金自愿缴存机制

为了进一步扩大住房公积金制度的覆盖面，梧州市制定了个人自愿缴存住房公积金业务办法，支持新市民以个人名义缴存住房公积金，避免作为个体工商业者或者因为所在私营部门或者机构没有公积金配缴制度而失去了享受公积金贷款优惠政策的机会。将新市民纳入公积金制度覆盖范围是使其享受公积金福利的前提条件。

2．支持参缴者购房的政策

支持参缴者购房是住房公积金制度的核心定位。梧州市明确了缴存公积金的居民在购置自有产权住房的时候，可提取本人及配偶住房公积金账户的存储余额来支付购房款。如果本人及配偶的住房公积金余额不足时，可以提取父母和子女的住房公积金。上述2项政策的实施，能够大大缓解职工购买住房资金不足的压力。

3．放宽租房提取公积金条件

住房租赁市场是房地产市场的重要组成部分，部分新市民通过租房来解决住房问题。梧州市制定了住房公积金支持租房的政策措施，明确了缴存有公积金的无房职工，可提取公积金用于支付房租；且相关部门建立起了住房公积金个人信息、公共租赁住房信息、房屋交易和产权管理等信息的共享机制，简化租房的提取条件，满足职工租房需求。

4．充分发挥公积金在廉租房建设中的作用

按照《住房公积金管理条例》，住房公积金的增值收益可用于城市廉租房建设补充资金。为此，梧州市按时计提廉租房建设补充资金，支持了城市廉租房建设，对满足城镇中低收入住房困难群体的基本住房需求发挥了重要作用。

(二)住房公积金制度运行问题

1．公积金制度的覆盖面有限

当前，梧州市已将新市民群体纳入住房公积金制度适用范围，但由于现行制度缺乏强制性以及现有贷款程序繁杂等原因，住房公积金制度并未完全覆盖所有的新市民群体。调查显示，仅有51.5%的新市民缴存了住房公积金，48.5%的新市民没有尚未住房公积金。在缴存了住房公积金的新市民中，有40.2%的新市民提取过住房公积金，有27.9%的新市民使用过住房公积金贷款，可见新市民缴存和使用住房公积金的比例并不高，说明现行的住房公积金制度对于新市民群体的社会效益还不够显著。新市民本应该得到住房公积金制度的惠顾，但因缴存和建立公积金账户的障碍，使得这一政策难以覆盖到全体“新市民”。据调查：在尚未缴存住房公积金的新市民中，表示单位不给缴的为首要原因，占比48.9%；其次为个体工商户不建立住房公积金，占比19.1%；三是由于近期不计划购房而不缴存公积金者占6.38%。此外，住房公积金的提取、使用及收益问题也让新市民有“后顾之忧”。总体上看，由于企业为员工配缴公积金的消极态度，以及新市民对缴存公积金的热情不高，导致相当部分的新市民群体并未缴存住房公积金，因此享受不到住房公积金制度带来的福利，他们将承受巨大的住房消费压力。

2．住房公积金使用范围较窄

目前梧州市可提取的住房公积金使用用途主要有购/建住房、支付房贷还款、租房3类住房类消费。调查显示：大部分新市民都表示希望缴存的住房公积金用于购买住房，占比71.1%；其次有部分新市民希望住房公积金用于偿还贷款，占比17.3%；有5.3%的新市民希望住房公积金用于租房；3%的新市民希望住房公积金用于装修，1.2%的新市民希望公积金用于交物业费等；0.6%的新市民希望公积金用于房屋的维修；还有1.5%的新市民表示公积金能用于其他用途。新市民对住房公积金使用的期望主要在于购房、还贷和租房方面，这3点目前是可以实现的。但是，受访者对于住房公积金的使用并不局限于以上3种需求，还希望有更多的使用用途，例如用于其他住房相关消费、社会保障、物质消费等方面。

3．公积金贷款业务亟需改进

现行住房公积金制度不仅在使用用途上有较大限制，而且贷款额度太低，无法满足高额的房价消费。在调查中，使用过公积金贷款的新市民对公积金贷款业务改进的诉求较大，主要问题集中在贷款额度不足、贷款程序复杂、手续繁琐、审批时间过长等方面。调查发现，仍有21名新市民缴存了住房公积金却在购房时没有使用公积金贷款，主要原因是：有9位新市民因开发商拒绝购房者使用公积金；有5位新市民因为贷款手续繁琐；有4位新市民因贷款额度较低；有3位新市民因其他原因。总之，现行的住房公积金制度仍存在不完善之处，公积金贷款政策及业务流程有待进一步改进。

4．强制缴存公积金的意愿低

目前，面向新市民建立公积金制度并未实行完全强制性，对于私营企业和灵活就业的新市民，可采取自愿缴存方式建立个人公积金帐户。然而，对于尚未计划购房以及未享受到“低贷”优惠的新市民来说，缴存公积金意味着降低其可支配收入，且公积金利息收益低，制约了新市民缴存公积金的积极性。调查显示，在尚未缴存住房公积金的新市民中，有68.8%的人表示愿意缴存住房公积金，虽然此比例高于不愿意缴存者，但是新市民对强制缴存公积金的认同度不是很高。在调查新市民缴存公积金方式的意愿中，有81.1%的人选择自愿缴存方式，18.9%的人选择强制缴存方式，表明新市民对缴存公积金持灵活自由的态度。愿意缴存住房公积金的新市民中，他们每月愿意缴存的平均额度为649.4元，其中愿意缴存500元以下的有41人，占比31.30%；愿意缴存500～1000元的有47人，占比35.88%；愿意缴存1 000元以上的有39人，占比29.77%；不清楚或拒绝回答的占3.05%。通过对缴存意愿和家庭总收入的交叉分析发现，收入水平与缴存意愿存在一定的正相关关系。低收入家庭不愿意或者只愿意缴存少部分的住房公积金，高收入家庭的缴存意愿和能力都比较强，例如在年收入为20万元以上的家庭中，61.1%的新市民愿意缴存1 000元以上的住房公积金。

三、新时期住房公积金制度改革的必要性

城乡和地区分割的户籍制度是导致新市民住房保障不足的制度性原因，而收入水平相对较低、房价收入比过高是新市民购房难的经济原因[2]。新市民的住房问题不仅是一个经济问题，而且是一个社会问题，新市民依靠自身力量解决住房问题的难度大，住房公积金制度成为了解决新市民住房问题的重要渠道。首先，住房公积金制度为新市民购房、低贷及租房提供了重要保障；其次，未来住房公积金制度的改革，将在住房供给侧改革方面发挥积极作用，从供给侧改革入手来缓解新市民的基本住房供需矛盾是我国经济发展新常态下的必然选择。

2015年12月，中央提出“推进以满足新市民为出发点的住房制度改革”，这为未来的住房制度改革奠定了总基调，制度目标将转向住房困难群体，侧重为中低收入群体的利益提供保障。十九大报告又指出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”。2020年5月，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，在完善覆盖全民的社会保障体系的阐述中，明确提出“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，改革住房公积金制度”，这体现了住房公积金制度改革与十九大报告所提出的“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”重要精神的深度契合。从中央提出“推进以满足新市民为出发点的住房制度改革”的指导意见直至《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中关于住房公积金制度改革的定调，表明了未来住房公积金制度的改革发展，将从更好地保障民生的视角出发，在加快城镇住房制度改革和完善住房市场供应体系等方面发挥积极作用，为解决新市民住房问题提供更多的政策红利，真正体现住房公积金制度的公平性。

四、面向新市民的住房公积金制度改革取向

(一)扩大住房公积金制度的覆盖面

住房公积金制度是国家住房保障政策，是对市场机制的补充，具有普惠性和互助性功能。但是，目前新市民享受住房公积金政策的覆盖率较低，存在着新市民住房困难与公积金制度覆盖面不足的矛盾。扩大新市民建立公积金帐户的覆盖面，是保证住房公积金制度发挥保障作用的基础。按照中央提出解决新市民住房问题的指导意见，今后住房公积金制度的改革应以新市民为重点，不断扩大住房公积金制度的覆盖面，将新市民缴存公积金与纳入住房保障范围挂钩，打破现行政策中的户籍和身份限制，加强新市民住房保障制度建设。

1．帮助低收入新市民建立公积金帐户

针对低收入阶层的新市民，帮助他们建立住房公积金账户。一方面，政府为低收入的新市民设立住房保障补助，为其家庭提供购房补贴和租房补助金，建议将政府住房保障资金纳入住房公积金制度管理；另一方面，考虑将住房公积金增值收益作为特殊性住房保障的资金补充，采取增值收益转移支付的形式补贴新市民用于建立公积金账户，在优惠政策的激励下，吸引更多的新市民自愿参加公积金缴存[3]。

2．建立单位强制缴存和个人自愿缴存双轨并行机制

扩大住房公积金的缴存范围和使用范围，企业在与新市民签订劳动合同时，把缴存公积金作为劳动合同的必备条款，用人单位为其配缴公积金，保证住房公积金制度的强制性。同时，建立自愿缴存机制。吸引个体工商户、灵活就业人员等非单位职工通过自愿缴存方式来参与住房公积金，自愿缴存体系应该提供与强制缴存体系一致的个税优惠，改进公积金贷款和提取政策，使新市民享有更多的权益，提高他们缴存公积金的积极性。

(二)完善住房公积金异地流转机制

现行住房公积金制度实行属地化封闭管理，城市间公积金资金紧缺和闲置同时存在，地区之间还不能调剂资金，资源配置效率无法优化[4]。而且，现行管理体制下缺乏公积金异地流转机制，随着城镇流动人口规模的不断扩大，新市民缴存和提取住房公积金都存在很大不便。因此，加大力度改革住房公积金管理体制，改变当前资金封闭运作的模式，实现制度筹集资金由封闭模式走向开放模式，有利于实现住房公积金制度目标[5]。在此改革背景下，考虑建立全国性住房公积金账户的管理体系，有利于统筹全国范围内的公积金，打破住房公积金制度的属地管理体制，消除住房公积金在地域间流转的障碍。针对新市民流动性大的特点，为他们创建一个永久性的公积金账户，该账户作为新市民享受各种城镇福利的标识，与身份证、社保账户等信息挂钩，方便新市民异地缴存和提取公积金，给予新市民在使用公积金方面更多的选择权，解决新市民对缴存公积金的“后顾之忧”[6]。

(三)构建以公积金为核心的政策性住房金融体系

住房公积金制度作为中国住房保障体系的重要融资支撑，应包括住房建设融资和住房消费融资，但是现行公积金制度主要从需求端为居民家庭提供购房低息贷款，而对公租房、廉租房、共有产权房建设的供给端则未给予有力的资金支持，难以扩大保障性住房供应及满足新市民住房需求。十九大报告提出了“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举”的新时代住房制度，之后国家出台了《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，明确住房公积金制度改革要适应新时代住房制度发展要求。当前住房公积金管理中心不具有金融许可证，资金结算、发放贷款等金融功能的实现只能依靠商业银行。为此，可考虑设立政策性住房金融机构，推进住房公积金管理体制和运行机制的转型升级，在住房公积金制度的基础上形成完善的政策性住房金融体系，这种改革途径的成本低且具有很强的可操作性，应成为推动公积金制度改革发展的重大方向。建立以公积金为核心的政策性住房金融体系，有利于强化公积金制度的金融属性，一方面推动公积金缴存机制的创新，另一方面给予住房供给端的金融服务，支持公共租赁住房建设，提供更多的优质政策性住房供给，优化住房市场供应结构，完善城镇居民特别是新市民的住房保障体系，使其更好地承担住房保障和政策性住房金融的重任。

(四)提高我国住房公积金制度的立法层次

《住房公积金管理条例》出台以来，在落实住房公积金制度中发挥了重要的作用。但是，现行公积金条例的法律效力等级低，住房公积金制度运行多年，仍未能充分利用法制手段有效地推动住房保障制度的执行。实际中，对于企业不为职工缴纳公积金的行为处罚较低，低廉的违法成本使许多企业认罚不认缴，严重伤害了职工权益。因此，应加快完善相关立法，利用法制机制完善住房公积金相关法律法规，赋予住房公积金管理中心必要的执法权，制定严厉的住房公积金行政执法规定，加强对用人单位缴纳公积金的监管，提高违法处罚成本，提升企业缴存的积极性[7]；此外，还应引入司法救济途径，有效维护职工尤其是新市民群体的合法权益。

(五)建立激励新市民缴存公积金机制

1．允许新市民采取灵活的缴存方式

为了进一步调动新市民缴存公积金的积极性，可探索实施“高存低贷”的模式，对于近期无购房计划的新市民，为鼓励其长期参缴公积金，在设置严格的缴存年限条件下，针对不同长度的封闭期设置不同的利率水平，提高公积金的存款利息，给予高于同期商业银行定期存款利息，实现个人财富的保值增值。如果新市民遇到岗位更替或者工作生活地域转移等问题，政策应支持其间断性缴存住房公积金，也可以待其重新就业后再办理续缴手续。

2．扩大新市民住房公积金使用范围

对于大多数收入水平较低而在陌生城市又面临着工作生活基础薄弱的新市民而言，缴存公积金的一大顾虑是：如果短期内不购房，公积金存款就难以发挥作用。因此，住房公积金的“住房保障”定位，应覆盖到新市民的全部住房消费需求。对于有租房需求的新市民，应允许其使用公积金缴纳全部租金，有利于他们选择更好的居住环境，改善住房条件；同时，对于已购房的新市民，可探索使用公积金支付物业管理费、装修费、电梯加装建设等费用，扩大住房公积金的使用范围。

3．创新新市民公积金贷款使用机制

对于部分灵活就业的新市民，由于存在工资收入低或收入不稳定等困难，建议为其设置住房公积金贷款的特殊政策，在房款首付比例、贷款最高额度、贷款年限、还本付息模式等方面提供一系列的优惠政策。目前，住房公积金贷款与商业贷款的还款方式均为按月还本付息，这对年度收入分布不均匀的新市民可能会存在一定压力。为新市民设立特殊的公积金贷款政策，可根据自身的实际收入情况申请灵活的还款政策，打破既定的按月还本付息模式，减轻新市民还贷压力，为新市民使用公积金贷款提供更多选择。

4．多渠道支持新市民解决租房难题

新市民是住房租赁市场的主要群体，政策的支持还需相关机制的进一步完善。一方面为新市民租房提供倾斜政策，提高租房用公积金的提取比例，及时补偿新市民租房消费支出，支持新市民在租房方面的合理需求，鼓励其通过租房作为“过渡”居住；另一方面，通过住房公积金制度这一国家政策优势参与和拓展住房租赁市场，合理有效地利用住房公积金的增值收益，委托城市房产主管单位通过与必要的财政投入结合建设公共租赁住房或者直接从房地产市场收储合适的房源等方式，提供优质廉价的租赁房源，充分发挥住房公积金在增加保障性租赁住房的带动作用，使租赁住房真正成为新市民解决居住问题的重要渠道，使新市民能够将更多的精力投入到经济社会发展的工作中[8]。