生态文明建设下海洋环境民事公益诉讼制度的反思与路径优化

冯金龙

(武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072)

面对国内经济社会发展急剧转型、国际形势复杂多变以及生态文明建设不断深入推进的局势，海洋生态环境保护工作也面临复杂性、系统性、长期性、艰巨性的困境，急切需要实施更加深入和全面的海洋生态环境保护与治理。推进生态文明建设是我国进入新时代的号角，海洋生态环保事业是生态文明建设大局的重要组成部分，故而要想实现建成生态文明强国的重大目标就必须要建设良性的海洋生态环境。生态文明建设是制度性和体系性的，在海洋方面表现为“发展海洋经济，保护海洋生态环境”[1]。海洋环境民事公益诉讼作为海洋生态文明建设的关键一环，是将来海洋环保工作中的亮点和难点。相关法律的出台和修改使得海洋环境民事公益诉讼制度得到快速的发展，维护海洋的生态环境，同时，相关法律法规和司法解释的完善也为适格原告提起海洋环境民事公益诉讼提供依据，这也印证了海洋环境民事公益诉讼从属性上符合全面依法治国的战略要求，成为了诉讼制度建设的重要组成部分。海洋环境民事公益诉讼具有公益性、起诉主体的非直接利害关系性、预防性等特点。此类制度的设计不但发挥了社会和检察机关监督海洋环境违法犯罪案件的作用，而且有利于激发公益诉讼制度应有的功能，还拓宽了维护国家利益和公共利益的范围，形成了运用司法权来保护海洋生态环境公共利益的中国特色社会主义道路。党的十九大报告指出：“加快生态文明体制改革……，加快水污染防治，实施流域环境和近岸海域综合治理……”[2]。应当值得肯定的是，为了创建海洋环境民事公益诉讼制度，很多学者和海洋环境保护人士做出了显著的贡献，在海洋环境生态环境公益诉讼制度上进行了诸多的研究，取得了很大进展，但也要认识到还存在着起诉主体不明确、诉讼举证责任不合理、海洋环境受损鉴定困难、公众参与不足等问题。与此同时，我国的海洋环境行政治理机制并不完善，面临着海洋行政监督的缺位和涉海执法的地方保护主等问题，故而单靠行政权不能完全承担起保护海洋环境的重任。鉴于此，我国迫切需要建立和完善海洋环境民事公益诉讼制度，用法律来保护海洋环境。为此，本研究通过分析现存的问题，同时借鉴国内外的先进经验，来完善我国的海洋环境民事公益诉讼制度，以期为海洋环境治理提供有益的参考，从而推动海洋经济发展，促进生态文明建设。

一、海洋环境民事公益诉讼制度现存障碍

海洋环境民事公益诉讼制度为海洋环境的保护带来福音的同时，仍然存在诸多的风险与挑战。从法律实践来分析，目前此领域立法仍存在漏洞乃至空白，所以海洋环境民事公益诉讼制度在实施中面临着很多的法律问题。这些障碍会严重影响到海洋环境的保护，更会影响到生态文明建设的布局。

(一)起诉主体不明确

原告作为提起海洋环境民事公益诉讼的主体，诉讼过程中却面临着巨大的争议。近些年在国家的支持和专家学者号召下，《民事诉讼法》《环境保护法》《海洋环境保护法》等法律先后进行了修订，推动了我国海洋环境民事公益诉讼的迅猛发展，检察机关、社会组织等主体成为了这一领域关键的诉讼参与人。然而，海洋环境民事公益诉讼的法律体系尚处于初始阶段，各种配套的法律法规仍然处于探索阶段、各种不同的法律还存在脱节情况，特别是海洋环境民事公益诉讼中起诉主体的确定问题上存在不确切之处。典型的例子是，山东省高院在2018年9月20日对北京市朝阳区自然之友环境研究所上诉荣成伟伯渔业有限公司海洋环境民事公益诉讼案做出了终审民事裁定书[3]，采用特别法优于一般法的理由认为该案件适用《海洋环境保护法》第八十九条第二款的规定，应由国家渔业行政主管部门作为起诉主体，从而否定了自然之友环境研究所这一社会组织的海洋环境民事公益诉讼的起诉主体资格。这一案件又再次把这个问题推上舆论的浪潮中。持赞成观点的理由是，作为一般法的《环境保护法》的第五十八条和《民事诉讼法》的第五十五条分析得出，环境民事公益诉讼的适格原告为三类，具体是有资格的社会组织、法律规定的机关及人民检察机关。而作为在海洋环保领域适用的特别法《海洋环境保护法》中的第八十九条第二款规定分析得出，只规定了海洋环境监督管理部门有权代表国家对责任承担者提出损害赔偿要求。根据特别法优于一般法的原则，适用《海洋环境保护法》第八十九条第二款的规定。不赞成该观点的理由是，《环境保护法》第五十八条与《海洋环境保护法》第八十九条第二款之间不是一般法条与特别法条的关系。前者是关于维护社会公共利益提起环境公益诉讼的规定，后者是对维护国家利益受损时提出损害赔偿诉讼的规定，两者设计目的、维护利益种类、救济方式和范围均有不同。所以，两种诉讼是并行的，不存在何者排斥何者的问题，只存在符合不符合的问题。根据民事诉讼法、环境保护法及相关司法解释提起的诉讼，是基于环境权的公共性和社会公益性，符合条件的社会组织当然享有代表社会公众提起环境公益诉讼的主体资格。根据《海洋环境保护法》第八十九条第二款的规定，海洋环境监督管理部门是代表国家通过司法或行政手段向加害人索赔。如此的法律规定，使得法院在判定自然之友环境研究所不具有起诉主体资格时处于饱受争议的局面。回归这一问题的本质，海洋环境民事公益诉讼中的原告确定问题，既牵涉到原有的诉讼主体和新类型的诉讼主体之间的法律利益的再平衡，还关系到中国海洋环境民事公益诉讼的正常实施和不断发展，所以明确海洋环境民事公益诉讼的起诉主体成为当务之急。

(二)举证责任不合理

在海洋环境民事公益诉讼中不仅适用存在着举证责任倒置不合乎法理，而且选用因果关系推定规则也不能适应现实情况。

首先，在海洋环境民事公益诉讼的举证问题上效仿民事私益诉讼的举证责任倒置的做法不合理。因为环境公益诉讼类型之一的海洋环境民事公益诉讼案件的举证责任问题在《民事诉讼法》中没有明确规定，只能从现有的司法解释的规定中分析出举证责任的规定。《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》中，规定采用了《侵权责任法》的做法，就是遵循着《侵权责任法》第六十六条中规定的举证责任中因果关系倒置，即原告先提出初步的证据来证明因果关系的存在，如果被告不能对此举证推翻假定的因果关系，就会承担起举证不能的责任，面临败诉的风险。其次，此法律规定将环境侵权责任案件划分为“污染环境”“破坏生态”两种类型，尽管呼应了《环境保护法》第六十四条，对于《侵权责任法》还是有扩大解释的意味。又通过研究《民事诉讼法》、《环境保护法》得知，这两部法律未对环境公益诉讼案件的举证责任分配问题进行规定，故而我们可以认定该司法解释对于举证责任的规定出自于《侵权责任法》第六十六条。以上文的分析为依据，得出海洋环境民事公益诉讼的举证责任规定：举证责任倒置。在“法释[2017]23号”中并未专门规定涉海环境公益诉讼的举证责任分配方式，而是作了准用性规定，即本解释未规定的事项要引用上述两个司法解释的规定。并且不可思议的是，该解释居然增加了“海洋自然资源”，也作为适用范围。这一司法解释毫无疑问也对海洋环境民事公益诉讼的举证责任倒置进行了“扩大解释”。所以，在法律规定既不明确、学理上又不能达到一致时，司法解释直接规定生态破坏类案件也适用举证责任倒置的做法，殊为不妥[4]。

其次，因果关系推定规则的适用仍不完善。举证责任倒置带来弊端让专家和学者把目光投向了因果关系推定规则。这在“法释[2015]1号”第8条进行了规定，即原告要提供初步的证明材料来支持起诉。对此规定，有学者认为因果关系推定是环境民事公益诉讼举证分配规则的合理方案，既从实体上降低了原告的举证责任要求，又减轻了被告的举证责任负担[5]。虽然在海洋环境民事公益诉讼领域使用因果关系推定的方式弥补了举证责任倒置的缺陷，但是现行的法律法规还未能做到举证责任的动态平衡，还不能很好地切入海洋环境破坏的时间进程。

(三)受损情况难鉴定

环境公益诉讼在案件事实的确定上就比一般私益诉讼要困难，而在涉海领域表现得更加突出，尤其是其受损情况很难鉴定。对于普通的环境公益诉讼来说，首先是缺少专业的、可信度高的环境损害鉴定机构，而且鉴定机构的分布过于失衡；其次，损害评估方面存在与技术的争议及不一样的标准；再次是鉴定费用普遍偏高，甚至还出现案件的鉴定费用是标的额的几倍的情况；最后是存在审判人员不能准确地运用鉴定意见的事实，更有的还将审判问题交由环境鉴定机构讨论。对于海洋环境案件来说，其特殊的环境和案件特性将这一难度继续提升。一方面，海洋环境损害情况鉴定困难，责任者承担的费用也因为鉴定费用多而过高，就使得损害赔偿的法律规定难以得到落实。海洋环境损害鉴定是指鉴定机构运用科技手段和专门知识，依照规定的步骤，对涉及海洋生态公益纠纷的损害情况鉴定意见的过程。将鉴定纳入司法鉴定之后，相关的司法鉴定机构的发展情况不容乐观(1)2016年1月，最高人民法院和最高人民检察院、司法部联合印发《关于将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知》，加之司法部、原环境保护部共同发布的《关于规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》《环境损害司法鉴定机构登记评审办法》等文件，正式将环境损害鉴定纳入司法鉴定的范畴。。从司法部公共法律服务管理局授权发布的全国司法鉴定人和司法鉴定机构查询平台中查询到，截至2020年4月，从事环境损害司法鉴定业务的司法鉴定机构共有130家，尽管几乎全部省份都有涉及环境损害的司法鉴定机构，但是很多省份只有一至两个此类的鉴定机构；还统计到涉及到海洋生态破坏的司法鉴定机构只有10家，对比频发的海洋环境破坏事件，这远不能满足海洋环境受损情况的鉴定需求。另一方面，即使能够准确鉴定出海洋损害情况，也能够计算出损害赔偿的额度，也会因为鉴定费用过高，而造成责任者最后支付的费用非常之高。例如，我国目前专业鉴定机构对海洋受损情况的鉴定费用约为150元/667 m2，海洋又处于联通之中，又具有极强的流动性，鉴定的面积就会很大，双重加剧了鉴定费用的高昂[6]。所以，尽管“法释[2017]23号”规定了海洋生态损害赔偿的范围和技术性规范，但是具体操作起来仍然困难重重。

二、域外法视角下海洋环境民事公益诉讼的考察

海洋环境民事公益诉讼的发展由来已久，经过多个国家的运行后，演变成特别的法律制度。此种类型的国家有隶属于普通法系的美国以及隶属于大陆法系的德国、法国、俄罗斯、、日本等。下文探析一些国家典型的海洋环境民事公益诉讼制度，从中吸取有益经验，来完善我国的海洋环境民事公益诉讼制度，促进生态文明建设。

(一)原告资格之规定

美国的法院在受理环境案件诉讼时，往往是审查原告的诉求与诉讼的形式要件，很少涉及到原告的资格问题。然而，之后法院的判例逐渐涉及到更多的关于原告适格规则的法律规定,后成文法也收纳认可了这些法律规定。值得一提的是,联邦最高法院的弗兰克福特大法官为原告资格的扩张打下基础所做出的努力，其总结众多判例并提出环境权是属于每一个公民所享有的合法权利的先进理念,且竭力促使成文法纳入此条款。美国的《行政程序法》扩大了原告的范围，具体为：一即普通法保护下合法权益受侵害者；二即制定法保护下合法利益受到侵害者；三即没有遭受到“不法侵害”,《行政程序法》及以外的法律依然明确赋予原告资格的人[7]。非常容易看出,美国的“环境公民诉讼”的起诉主体类型是多样化的。除此之外,行政机关的不作为行为及涉嫌违反法律规定的行为也能成为公民诉讼的被告，此得益于联邦规定的“行政公益诉讼条款”。典型极力追求自由、民主社会的美国，其公民诉讼范围比较宽泛,因此将公众的诉求极大地考虑在内是国家机构、权力机关所必然要求的，不仅调动了了民众的积极性，还加强了对权力机关的监督。

(二)举证责任制度

举证责任倒置在环境污染侵权案件中的使用源自德国。但只有在一般举证责任原则无法满足社会公正需要的情况下，举证责任倒置规则才被考虑在特定的案件之中。如德国—化铁炉判决中，造成原告损害的举证责任由被告承担。德联邦最高院认为，要坚持谁接近证据谁承担举证责任的原则，到了环境污染案件亦是如此，被告更接近污染，故污染与损害间的因果关系举证责任由被告负担更为合理。作为普通法系的美国，一般不指定专门的法典，同样的，在环境公益诉讼也没有统一的法典，而是在不同的单行法中进行规定，例如《清洁水法》《海洋倾废法》《濒危物种法》等及一些州的法律，都确立了环境公益诉讼这一制度。法律中尽管从战略层面上规定了环境公益诉讼制度，但是在法律中却没有具体明确举证责任。美国对此采取的做事法，在个案中由法官具体分配举证责任。笔者认为，美国原告举证责任重点关注的有两个方面：一是确认被告违法的行为，二是原告诉讼主体资格的确认。而我国台湾地区的《民事诉讼法》有举证责任可以存在例外的规定，如第二百二十七条中：当事人的举证责任可以在无过失责任、危险责任等条件下被减轻。同时，举证责任的反换也可以此条为据。但此举证责任的反转只在因果关系上适用，原告在损害责任方面的证明责任是无法转化的。如在审理“塑化剂团体诉讼案”时，法官认为原告没有对环境损害提出证明力强的证据，就因此极大降低了赔偿金额。据此，美国、德国及中国台湾地区的举证责任仅仅是坚持了因果关系推定这一原则性规定，而把较大的裁量空间给予法官，这与我国明确规定举证责任的适用范围有很大区别，体现了灵活进行裁判的特点。目前，我国原、被告之间的举证责任已由法律专门规定，法官的自由裁量权相对较小。这是由于我国地域广阔，大部分地区人口密集，对法官基数要求较高，故对高质量法官并不能完全保障，将举证责任全权交由法官判断不符合实际。随着我国经济的快速发展，也出现了愈来愈突出的环境问题。所以，我国要处理好环境问题，有必要学习其他国家和地区的先进经验。

(三)公众参与方式

许多国家都有关于公民环境权的法规，并且把公众参与作为实现的重要方式之一。其一，很多国家都先后规定了公民环境权。例如，美国在《国家环境政策法》中规定了人人都有享受健康环境的权利，即公民环境权；另外，1982年修改的《葡萄牙共和国宪法》、1987年《大韩民国宪法》、1993年《俄罗斯联邦宪法》也以不同的条文表达规定了公民环境权[7]。日本的《环境基本法》中规定了公民应当履行保护环境的义务，法国的《环境宪章》中也规定了公民的健康环境生活权利。还有，西班牙、阿根廷、土耳其、智利、菲律宾等国的宪法中也有相似的规定[8]。这些国家的法律以不同的表述规定了人类的公众环境权。其二，多国规定了公民环境参与权。各国为了环境参与权顺利发挥效用，设立了配套的法律制度，如听证制度、环境影响评价制度等。法国《环境宪章》中就赋予公众有权参与环境政策制定的权利；美国在《联邦形成程序法》中规定了制定法律、规章等立法行为都要经历通知和意见反馈程序，当然这在环境方面也同样适用。其三，政府应在公众参与海洋环境保护上承担职责。例如，美国《国家环境政策法》规定政府要给予财物保障；欧盟制定的《奥胡斯公约》中要求政府及时公布与环境有关的信息；法国《环境宪章》中高度重视政府在环境保护宣传工作和教育行为中的作用。目前，我国必须要考虑的问题是，如何让不是直接利害关系人的“公众”参与到公益诉讼中来？

三、海洋强国战略下我国海洋环境民事公益诉讼的优化

生态文明建设与良好的海洋环境息息相关，海洋环境民事公益诉讼是保护海洋环境的重要制度，故而需要构建起完全意义上的海洋环境民事公益诉讼制度，就需要形成一种全面和体系化的思路。以我国海洋环境民事公益诉讼的法律依据和现存问题为视角，借鉴国内外海洋环境民事公益诉讼制度的先进经验，提出有针对性的完善建议，应对海洋环境生态公益保护的现存问题。

(一)明确原告的适格主体资格

第一，协调法律冲突。以《环境保护法》《民事诉讼法》及《海洋环境保护法》的法律位阶为法律，但在海洋环境民事公益诉讼的规定上，三者在适用时有模糊之处。据不同的争议，笔者的观点是，首先应当承认《海洋环境保护法》第八十九条第二款属于海洋环境民事公益诉讼的范畴，因为截至目前国家利益和社会利益并未很明确地区分，而且这两种利益的范围存在着很大的交叉部分。不能仅仅看到“国家利益”的表述，就要把它和公共利益互斥，而应该是以保护海洋环境的目的和追求诉讼制度的体系化为考量因素，由海洋环境监督管理部门对侵犯到了不特定多数人的利益、危害海洋环境的行为提起诉讼来请求赔偿，视为海洋环境民事公益诉讼的一种类型。其次，就是该如何确定起诉主体的问题。现行《海洋环境保护法》第八十九条关于提起海洋环境民事公益诉讼的主体之规定是全国人大常委会在1999年的修改中新增的条款，故而属于法律中旧的特别规定；然而全国人大常委会在2012年修改的《民事诉讼法》中新增的第五十五条是对污染环境、侵害众多消费者等损害社会公益行为提起民事公益诉讼之规定，此为法律中新的一般规定。这个冲突不能仅仅简单地用一般法优于特殊法的规定来解决。如果两者之间存在冲突，并且不能明确如何适用时，由全国人大常委会进行裁定(2)参见《立法法》第94条第一款规定:“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。”，以此对法律适用边界作出明确解释，以解决法律漏洞。按照笔者的建议，海洋环境民事公益诉讼应当遵循保护海洋环境的立法意图而且要保持法律之间的协调，所以统一对有资格的社会组织赋予海洋环境民事公益诉讼的起诉主体资格是非常有必要的。

第二，对社会组织提起的公益诉讼提供支持。在涉及海洋环境的公益诉讼案件中，虽然合格的社会组织是重要的起诉人，但是为了有效解决争端并避免盲目起诉，社会组织在提起诉讼前可以建议行政机关采取相应的行为。另外，相关主体可以根据“法释[2015]1号”第11条之规定提供支持(3)参见“法释[2015]1号”第11条规定：“检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企业事业单位依据民事诉讼法第十五条的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。”。此规定在海洋环境民事公益诉讼中的支持起诉就体现为，检察机关、负责海洋环境监督管理职责的机关或者部门可以按照上述司法解释的规定支持社会组织提起诉讼。

(二)确立举证责任

1.海洋环境民事公益诉讼不适用举证责任倒置

确定海洋环境民事公益诉讼举证规则不仅要衡量双方当事人的举证能力，还要顾及海洋环境损害的情况。这就需要，一方面，从前文的论述可知，在环境侵权案件中应适用举证责任倒置规则，然而随着学理审判实务的发展和理论研究的深入，在所有的环境案件中都适用此规则已经不能适应当前的需要。下此判定是由于举证责任倒置的适用失去了前提。设立举证责任倒置的价值在于解决诉讼双方举证能力不平等的问题。虽然在环境私益诉讼中满足了这一条件，但是在环境公益诉讼中已经产生了变化。环境公益诉讼的原告一般是检察机关、行政机关以及专业的社会组织，这些主体已经不再像环境私益诉讼原告处于劣势的地位。相反的是，他们即拥有坚实的经济基础和丰富的社会资源，又非常熟悉法律运行的规则，举证也不会成为太大的障碍。如此一来，被告势必成为劣势的一方当事人，还适用举证责任倒置将会出现诉讼不公平的现象。另一方面，原告的举证责任在“法释[2015]1号”也被大幅度地减轻。例如在这一《解释》的第13条和第14条，也让举证责任倒置的适用前提丧失。

2.合理分配因果关系的举证责任

对于因果关系推定规则的适用还存在模糊，所以笔者建议：按照诉讼主体地位的差异与时间发展的先后顺序根据海洋生态受损的实际情况来精准分配举证责任。要遵循的原则是:原告对损害行为、损害后果以及因果关系都要承担适当的举证责任，但是还要有所区别。首先，对于因果关系，如果是社会组织作为原告，继续沿用因果关系推定规则，即提供初步的证据；如果是行政机关和检察机关作为原告，证明标准则需要上升到高度盖然性。其次，还要考虑到海洋环境损害的时间进程，就发生明显的损害行为并且损害结果明确的情况而言，应采用“谁主张，谁举证”的证明标准；而对于发生了明显损害行为但损害结果已经扩散而难以证明的情况下，则应采用因果关系的规则。

(三)海洋环境民事公益诉讼裁判实质化

维护、修复海洋环境公益是海洋环境诉讼的目的，因此判决必须要考虑其执行的有效性。不可否定的是，依法裁判是法官判案所必须遵循的，这是法官在依据现行有效的法律作为裁判的大前提，以案件事实为小前提，从而得出裁判结果。但是，在现行法律不完善的前提下，法官可以在现有的法律规范的基础上，应用科学的法学方法，充分论证裁判结果的合理性，做出符合正义的裁判。良好环境是典型的社会公共利益[9]。也正是在这个论断基础上，海洋环境民事公益诉讼最主要的不是为了确认权利义务关系，而是形成权利义务关系，保护海洋环境，实现社会公益。在案件审理中，一些法院的做法已经为实现这一目的采取了灵活的措施。例如，在“连云港市赣榆区环境保护协会诉被告顾绍成环境污染损害赔偿公益诉讼案”中(4)参见“连云港市赣榆区环境保护协会诉顾绍成环境污染责任纠纷案”，江苏连云港市中级人民法院(2014)连环公民初字第1号民事判 决书。此案原告的诉讼请求包括：依法判讼被告赔偿因排放含酸废水而造成的环境损失98 000元，承担原告因本案诉讼而发生的合理费用3 500元。法院根据被告的请求以及事实，最终判决：被告顾绍成于本判决生效后二年内提供总计960小时的环境公益劳动(每月至少6次，每次不低于6小时)，以弥补其环境损害赔偿金的不足部分，该项劳务执行由连云港市赣榆区环境保护局负责监督和管理。，被告虽然愿意配合法院给受害方赔偿，但因经济困难，无法进行赔付，所以请求希望法院能让其做一些公益事业来抵消造成的损害。法院则认为，被告主张其经济非常困难情况下，通过提供有益于环境保护的劳务活动抵补其对环境造成的损害，符合“谁污染，谁治理；谁损害，谁赔偿”的环境立法宗旨，较单纯赔偿更有利于环境的修复与治理，法院予以采纳，做出的裁判就不仅仅局限于原告的诉讼请求[5]。事后也证明法院的做法更好地保护了环境。所以，从中获得启发：海洋环境民事公益诉讼的判决不应局限于原告的请求，法院应该立足于公益诉讼的性质，发挥公权力机关的调控作用，采取更适合于保护海洋环境需要的做法，作出适合的裁判[10]。

(四)提高公众参与度

从我国的公众参与保护海洋环境实施情况来看，虽然有了总体上的框架，但是怎样操作在法律上未见规定。所以，我国可以参考域外法的做法做出具体性安排，对公众参与环境诉讼采取立体化的措施，制定完整的法律框架。总体布局上，我国应当以《宪法》和《环境保护法》为基础，在海洋环境单行法中增加公众参与的具体法律规定，同时也要注意不同法律位阶的冲突。具体设计上，可借鉴以下立法模式：首先，在《环境保护法》增加公众有权参与环境保护原则的条款，公众不仅有权参与制定海洋环境政策和法律的制定，而且能以合适的方式参与法律的实施过程，还可以监督决策者和损害者损坏海洋环境的行为。其次，在《海洋环境保护法》中设立专门规定公众参与机制。在环境单行法中规定：第一是以海洋环境公众参与权利为总体上的上位权利，下位权利具体展开为海洋环境知情权、海洋环境损害救济权、海洋公益诉讼权等；第二是公众参与的救济途径；第三是政府在落实公众参与制中应承担的相关职责等。再次，在《民事诉讼法》及其司法解释上增加公众参与民事公益诉讼的进入和退出机制。

在进行社会主义现代化建设的征程中，我国一方面取得了举世瞩目的成就，另一方面也面临着诸多的问题，生态环境也面临着严峻的挑战。生态文明建设是我国面对资源约束、环境污染严重、生态系统退化的三重严峻局面提出的，它是通过绿色发展、循环发展、低碳发展的方式，促进实现人与自然和谐共生，实现经济可持续发展的目的。生态文明建设是一揽子建设工程，在海洋环境司法保护层面上，使法律体系适应海洋环境民事公益诉讼的现实要求，是如今环境司法建设中的重要影响因素，是环境法治所必须回应的问题。海洋环境民事公益诉讼制度是一项重要的环境保护诉讼制度，不断有国家将其采纳吸收，并且其显著的海洋环境保护功能在鲜活的案例中得到证明。当前重要的工作是从源头上阻止海洋环境的破坏，而建立良性的法律制度是一条可行路径。海洋环境民事公益诉讼制度既能充分地展示法律制度在解决突出的海洋问题上的作用，又能充分调动公众参与海洋环境保护的积极性。2012年修订的《民事诉讼法》、2014年修订的《环境保护法》和2015年颁布的、(2017年修订)的《海洋环境保护法》已经为我国的海洋环境民事公益诉讼制度搭好总体框架，配套制度的建立以及相关部门法的完善必须在这些原则性框架内运行。由于我国海洋环境民事公益诉讼制度制定时间晚，发展还不充分，还存在起诉主体不明确、举证责任不合理、责任承担方式有失偏颇等问题，还有待进一步完善，急需建立和完善海洋环境损害公益诉讼制度。