地方设立行政收费范围的界定

文/经亚龙（华东政法大学 ，上海 200042）

内容提要：地方设立行政收费范围，存在设立内容范围与设立权限范围混乱的问题。从行政收费论的角度出发，地方设立行政收费应基于以服务为目的的补偿和以管理为目的的引导要素，充分考虑合法性原则，兼顾地方特殊情形。补偿和引导收费的具体内容都不宜过度描述，地方设立补偿类收费重在程序控制，引导类收费的内容可以参照《立法法》第七十二条，而地方设立的权限应归属于省级地方性法规、规章与人大的决定。借鉴许可、处罚和强制三部法律的立法经验，地方设立行政收费范围的法律条文，采用“设立权限+设立内容”的模式，服务目的产生的补偿收费，由省级地方性法规、规章或人大决定进行设立；管理目的产生的引导收费，则由省级地方性法规设立。

“放管服”改革背景下，全面优化营商环境，“减费”成为当前政府工作的重要方向，更是摆在地方政府面前的难题。“减费”的本质是行政收费法治化的过程，在地方尚未厘清自身行政收费范围的前提下，讨论如何“减费”的基础也就欠缺。尽管长期的收费清理工作缓解了行政收费失控的局面，但以地方行政收费范围界定为代表的行政收费问题，仍没有得到妥善的解决。以“行政收费法”的出台为目标，地方行政收费范围界定承启行政收费的设定种类，关系到地方行政收费的设定内容与设定权限划分，是收费法治化中不可忽视的内容。

一、地方设立行政收费范围的混乱

当前地方行政收费的项目，主要体现在全国性收费清单目录和地方性收费清单目录上。在全国性的收费清单中，收费项目主要由法律法规或财政部等政策文件设立，全部或部分缴入地方国库中；而在地方性的收费清单中，收费项目由地方设立，费用则缴入地方国库。本文讨论的地方设立行政收费问题，集中在后者，即地方设立的行政收费项目中。

（一）地方设立行政收费内容范围的混乱

伴随着收费项目清理、收费项目清单化和“减费降税”等一系列政策的推行，地方设立的行政收费项目逐步实现了精简化、明确化，一定程度上缓解了过去收费失控的老问题，但地方设立行政收费中收与不收的矛盾依旧存在，甚至在新形势下出现了新变化。

参照中国政府网中全国政府性基金和行政事业性收费目录清单，对部分行政收费项目（同时将类似的收费项目进行类别划分）和征收的地方进行梳理，如表1所示：[1]

表1 地方设立行政收费内容（摘要）

诸多类型的收费项目在地方征收的情形各不相同。如机动车道路停车费用，地方以公共车位资源紧张为由征收费用，上海、江苏和广东三地将其列为征收项目。但对比其他省市没有将该项目列入征收范围，因经济发展、社会环境等因素的差异，允许地方自主确定收费内容的考量，某种程度上掩盖了设立行政收费范围的混乱。

（二）地方设立行政收费权限范围的混乱

地方设定行政收费范围的依据混乱，表现为地方设定行政收费依据与具体行政收费项目设定依据的混乱。比如，有的地方规定，省级地方性法规是设立收费的最低要求，而《陕西省行政事业性收费管理条例》则认可设定收费的最低依据是省人民政府及其财政部门、价格主管部门的批准文件。具体行政收费项目设定依据的混乱，体现在两方面：不同地区内，收费依据存在明显的层级差异；而同类收费项目，不同地区的设定依据也各有不同。如表2所示，以上海、广东、河北三地为例，上海设立收费的文件相对丰富，对比广东、河北，以规范性文件设立收费项目占了很大的比重，尤其是河北，所有项目都依据规范性文件设立。而以养犬管理服务费为例，同种类的费用，上海等地是由省级地方性法规作为主要的依据来源，天津则是以人大常委会公告的形式，三个设区市是市级地方性法规，河北、福建等地则是以规范性文件的形式。无论从横向还是纵向观察，具体行政收费项目的设定依据都是杂乱无章的，不存在法律上的逻辑联系。

表2 地方设立行政收费权限（摘要）

（三）地方设立行政收费范围混乱的成因

早期有观点认为，收费的混乱和公共投入，特别是基础设施建设投入的薄弱存在密切联系。[2]但社会物质生活水平的提高，以及政策的调控，仍没有彻底解决行政收费混乱的难题，反而使收费问题成为一种“慢性病”。以地方设立行政收费范围的问题为导向，范围混乱的根本原因体现在理论和规范两个层面。

一方面，地方设立行政收费缺少理论体系，政策决策者的意见在范围的界定中产生了重要影响。首先，地方设立行政收费范围和理论基础之间的关系相辅相成，收费理论的缺位限制了行政收费范围的界定，尤其是没有兼顾到地方界定行政收费范围的特殊性。收费在中国社会的实践远大于理论体系的构建，对于过去的设立主体而言，收费可能就是一个决定或一句话，因此收费内容繁多，收费的实践演变成一种权力不受控制的扩散。其次，设立主体对于收费理论运用不当，经不起推敲。例如《福建省行政事业性收费管理条例》中规定：管理类收费，“按照补偿成本的原则”确定，管理支出的成本并不易核算，也不是所有管理行为都有特定成本支出。最后，收费理论本身的不成熟，也使得地方设立收费借鉴困难。当前的收费理论面向的是较为普遍的收费问题，针对的是“行政收费法”收费种类的设定，但对地方如何设定收费的研究相对较少。不仅如此，收费范围多变复杂，也导致适用的不周延。

另一方面，地方设立行政收费范围，整体上无法律规范指引。有学者认为，收费依据的不确定是导致目前行政收费混乱的首要原因。[3]这既指向每一个具体的收费项目，不具有明确的依据，也指向行政收费本身，欠缺法律规范的指引。在以规范性文件设定收费项目的背景下，地方设立行政收费项目主要以“项目清单”的形式存在，不利于项目的具体征收。同时，作为收费来源的规范性文件，大部分文件只是告知需要收费，甚至有的文件还不能公开查询，导致已有的收费项目无法形成良性互动，很难形成地方收费体系。此外，地方界定行政收费范围虽有规范作为参照，如《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》和《政府非税收入管理办法》，但二者的立法层级过低，出台时间相距较远、无法形成呼应，且审批听证等部分条款设置考虑尚不成熟，作为设立范围的指引，效果不理想。

行政收费是服务型政府建设的重要组成部分，一系列“减费降税”的措施，使其趋于成熟，但在法治政府建设的框架内，地方设立行政收费始终没能走入正轨，基本上是“各自为政”，收费的内容范围与权限范围存在混乱。“减费”仍然是社会的核心诉求，将这一诉求不断深化，必然要以法治思维，从法学理论，尤其是行政收费理论和法律规范两个角度，对地方设立行政收费范围进行界定。

二、地方设立行政收费项目回归行政收费理论

有关于收费理论的探讨从上个世纪开始，立足于中国本土的实践，结合德国、日本以及中国台湾地区的理论成果，一直在争论中发展，形成了初步的共识，可供借鉴参考。但形成的理论共识，在导入地方设立行政收费范围的界定中，还需要考虑地方的特殊性，包括地方的管理权限、地域经济和人文差异等，给予地方设立行政收费范围的能动空间。

（一）行政收费理论的共识

从行政收费范围界定的角度出发，收费理论包括国有资源有偿使用说、[4]行政特别支出补偿理论、[5]“负外部效应”矫正论、[6]成本与效率理论、[7]额外成本原则、个别受益原则和经济诱导性、[8]行政收费多元论[9]等多种理论。在厘清收费问题的理论选择上，看似存在争议，实则取得了一定共识。

从初期以“补偿”要素为重心，到逐渐寻求“补偿”与“引导”要素的平衡。补偿要素在于额外支出成本的填平，本身就为了弥补政府一般性投入的不足，实际上一般性的投入只是基本的维持，并不能保证每个人或者群体的多样化发展需求。关键和难点在于界定“特别受益”，无特别受益也就无额外的成本支出。“补偿”要素的探讨是对行政收费原有价值的回归，以此区分“费”与“税”之间的关系。无论是“行政特别支出补偿、成本性收费”，还是“额外成本原则、个人受益原则”，包括“以费养人”、[10]弥补财政的观点，都是围绕“补偿”要素展开，只是不同理论的原理、侧重点或表达方式不同。另一方面，行政管理方式的多变催生不同的社会调节手段，不同收费服务于不同的行政目的，[11]利用“趋利避害”的心理要素，以收费“引导”社会管理目标的实现，成为“放管服”改革背景下的行政收费特色，收费也成为间接的行政管理手段，如拥堵费、社会抚养费的征收。效率性收费和“经济诱导措施”理论都已经关注到这一点，二者异曲同工。

“补偿和引导”要素并非是一种独特的收费理论，更多的是对已有观点的梳理总结，在确定地方设立行政收费的范围上具有方向指引的作用，实用性和目的性强。从某种程度上讲，“补偿和引导”要素与成本效率论如出一辙，区别在于“引导”侧重于正反效率的调节，以行政管理目标的实现为基准，而“效率性收费”以提高自然资源和公共设施的效率为目标，但这很难解释国家部分收费的变化，尤其是社会抚养费征收的调整。以效率论讲，社会抚养费征收是一种损害赔偿，属于效率性费用，[12]但因为人口老龄化问题的凸显，这种损害赔偿的标准也在降低。相较于单纯的效率提升，动态的引导更能合理解释行政收费的变化，特别是呼应当前优化营商环境下“减费”政策的推行。

（二）地方设立行政收费的合法性要求

回归地方设立行政收费范围的探讨,以补偿和引导为要素的同时，必须要尊重行政法学的基本原则，因此地方设立行政收费当然需要回应依法行政原则。依据德国和日本行政法学的理论，对财产的侵害[13]或是说行政主体强制取得私人财产,[14]都必须存在法律依据。但在中国语境下，不能据此认为地方无权设立行政收费项目，忽视地方的自主管理权限和立法权限。有学者认为理解依法行政的合法化逻辑是行政与法律的一致性，依法行政应当与“科学、民主”紧密结合。[15]合法性要求从形式上来讲，地方设立行政收费应当符合“法”的基本形式，一方面地方设立范围应有上位法指引，如“行政收费法”，以其中某一条款，确定地方收费范围；另一方面，地方执行上位法规定或者确定具体的收费事项，应以规章或地方性法规的形式。从合法的实质性含义来看，地方设立行政收费在于是否尊重科学的合理判断，民主的公开征询，换言之，地方设立行政收费能否符合行政合理、公开原则，具体包括三方面内容。

首先，设立主体合理。设立主体合理性的构建，对于地方而言，应从权限范围和地域范围两个角度考虑。需要明确的是，设定权限并不等于专业话语权，在行政管理中，领域的专业性往往对决定权的归属产生重要影响，但行政收费并非单纯的经济学问题，而是要兼顾行政法学的思维，不能错把辅助审查当成审批权。具有审批权限的主体，其一，要处于显著的可监督范围，而非规范意义下的监督举报；其二，可以统筹协调，避免形成重复收费，影响行政管理；其三，应当在地方事务中拥有较高的话语权，避免同级部门之间利益勾结。另一方面，从地域范围上看设立主体，主要是设区市与省级地方之间的权限划分。允许设区市设立收费项目是对收费权力的过度下放，容易演变成设区地方的部门主导收费。收费作为一类侵害行政，特别是针对合法行为的侵害，原理上应与税收同等对待，但又因其非一般性的普遍征收，且不具有税收的法律地位，允许其适当下放设立权力并无不妥。如果允许其下放至设区地方，则是过犹不及。

其次，设立目的合理。地方行政收费以补偿和引导为要素，二者共同构成了设立收费的目的。补偿要素在于特别支出的特别补偿，必须以被征收者的“受益”为前提。[16]行政字面上的含义包含“管理”与“服务”，而前者是“引导、控制和领导”的集合，[17]管理的本质就是权利侵害的过程，实现公共利益的集合与维护，而受益则是公共利益的分配，[18]源自于服务目的的实现。尽管收费的另一个正当目的在于“管理”，不同于针对违法行为的罚款，收费的管理目的在于引导行政管理目标的实现。一般情形下，引导管理目标的实现，旨在提升社会资源的使用效率，而特殊情形下，引导管理目标的实现是一种动态变化的过程，是对社会的良性调节，并不一定指向效率的提升，例如地方调整非婚生育社会抚养费的征收范围。

最后，设立程序合理。收费设定的程序应当避免走向行政内部决策环节，否则地方收费清单内罗列的收费依据无法完整地进行查找。程序一旦流向内部，法治与效益博弈的胜负手也就不得而知。因此，地方设立收费程序以立法程序为最佳，由部门进行申报，形成草案初稿，交由地方人民代表大会及其常务委员会审议。以立法程序设立收费项目，并非要求地方针对每条收费事项立即进行立法，而是在条件具备时，针对目标事项的管理进行立法，并在其中设置相应的收费条款；在条件尚不充分时，针对目标事项，地方人民代表大会及其常务委员会可以决定的方式先行设置。前者是今后设立收费的主流程序，后者为短期过渡。

（三）地方设立行政收费的特殊性

地方设立行政收费以补偿和引导为要素，要从根本上符合合法性要求，还要契合地方的特殊性，优化地方设立行政收费。

第一，严格控制地方事项的范畴，避免不合理收费的发生。对于以服务为目的补偿性收费，地方事项以财政支出为限，该项财政必须由设立地方财政支出，不存在中央财权的支出或补贴，才能实现地方收费与地方财政支出的逻辑闭合。而以管理为目的的引导性收费，中央与地方管理权限的划分，特别是立法权限的划分，决定了地方事项的范畴。尽管如此，目前也没有绝对的客观标准，更多的是依靠主观判断。因此，“说明”是确定某一项收费事项是否归属于地方的重要流程，再次体现了地方设立收费中立法程序的重要性。而行政机关以决策的方式自圆其说、自我批准，显然不能满足对地方收费事项的监督。

第二，有条件地允许地方特殊收费，严格控制收费的泛化与竞争。收费作为针对合法行为的财产剥夺，本身就并非常规化手段，因此收费可以“特殊化”，却不能“泛化”。地方设立收费就是破除收费与地方行政机关的单方面联系，将收费纳入正常的法治轨道，而不是某一个简单的决策。因特别受益需要特别服务，产生特别支出，就是可以设立收费的；因管理需要，需要进行收费引导的，有相当的立法权限，经过立法程序，同样就可以征收；考虑其他无关因素设立的行政收费是不可取的。

第三，设立以管理为目的的收费应严于以服务为目的的收费。补偿为要素的收费，以服务为目的，存在“特别受益特别支出”的客观事实，侧重于程序控制成本核定。而以管理为目的的引导收费，则是将收费作为一种行政管理手段，虽符合行政效益原则，但作为对合法行为的财产剥夺，相较于补偿收费并无正当理由。尤其在地方设立的过程中，地方有一定的自主权限，可操作空间较大，地方在主动寻求更多管理手段时，易超出合法界限自我设权。因此设立以管理为目的的引导收费应当更加严格。

地方设立行政收费，从学理上探讨收费内容，应包括补偿和引导两类收费。同时，从行政行为合法性，以及兼顾地方特殊性的角度来看，以服务为目的的补偿收费和以管理为目的的引导收费应由省级地方具有立法权限的主体设立，辅之以立法设立程序，且设立后者的严格程度应显著高于前者。

三、地方设立行政收费项目契合法律规范逻辑

行政收费理论下地方设立行政收费仅从一个宏观概括的角度，阐述了地方设立行政收费的基本要素、一般性与特殊性原则。而进一步界定地方设立行政收费的范围，仍需契合法律规范逻辑。

（一）地方设立行政收费范围的具体内容

以服务为目的的补偿收费，其具体内容并不容易界定。在《立法法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）中，省级人大与省级政府在本行政区域内拥有广泛的管理权限。《立法法》第七十二条表述的省级人大及其常委会在不与上位法抵触的前提下，可以根据“本行政区域的具体情况和实际需要”制定法规，而《地方组织法》对于地方政府的管理职权虽有所列举，但实际上也不是限定性的列举，指向的是“本行政区域内”的“行政工作”。因此，在受益者、受益程度与支出权限都无法确定的前提下，以程序代替具体内容的理论判断，给予地方自由裁量的空间。

以管理为目的的引导收费，由于无特别支出的正当理由，如仅以地方不确定的自主管理权限为由，放开引导收费的设立，基于管理目的需要，权力自然扩张的属性可能难以克制。一方面，行政收费不同于税收，并无直接的宪法依据；另一方面，从严格意义上来讲，《立法法》第八条本意将“非国有财产的征收、征用”作为法律保留事项，只是实践中对该条出现了新的理解与运用。因此，引导收费并不适宜完全放开，防止其沦为一种纯粹的行政管理手段。但是引导收费的范围目前并没有明确的参照，《政府非税收入管理办法》与《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》均未有相似规定，建议可以类比《立法法》第七十二条中有关设区地方制定地方性法规的内容进行适用。其一，该等范围经过征询、评议等一系列程序，对地方事务具有一定的参照，有其合理性基础。[19]其二，实践中的引导收费的设立基本与《立法法》第七十二条确定的内容相通，例如犬类管理费归属于城市管理、绿化补偿费属于环境保护，且第七十二条内容既有限制之意，又相对比较宽泛，[20]适合引导收费的借鉴。其三，引导收费控制的核心还是设立主体与设立程序，设立范围的限制偏向于指导作用。其四，以“行政收费法”的形式进行确定，收费范围限制与省级地方立法权限之间自然不存在矛盾。

地方设立行政收费范围的具体内容，因不同的设立目的与理由，存在的具体形态有联系，也各有差异。二者都不宜对具体内容过度描述，避免对收费形成僵化控制。对于以服务目的的补偿收费，地方设立重在以程序确定支出成本的具体内容，可列举却无需限制。对于以管理为目的的引导收费，参照《立法法》第七十二条内容范围，既有限制，又是合理放开。

（二）地方设立行政收费范围的立法层级

规范性文件不能设立行政收费。2018年修订的《国务院工作规则》第四章规定：“规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项。”比较行政处罚、行政强制两个事项，属于对违法行为的权利剥夺，那么对应的举轻以明重，对于合法行为的权利剥夺，行政收费也应受到控制。以规范性文件设立收费，某种程度上是行政效益原则的体现，但效益原则应当让步于法治原则，作为明显侵害公民财产权利的行为，行政收费绝对不应当由规范性文件进行设立。根据《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》规定，当前地方设立行政收费，一般以省级财政、价格主管部门的审核批准为主。表面上看，财政、价格主管部门对收费行为存在专业优势，但实际上过分放大了辅助审核的权限。

设区地方立法收费容易形成立法冲突。以南宁市征收养犬管理费为例，收费清单中，南宁市征收犬类管理费用依据自身条例和省级财政、价格主管部门的规范性文件。但依据《立法法》第七十二条规定，《南宁市养犬管理条例》应当报省级人大常委会批准后施行，省级人大常委会的批准是否包含对其中收费条款的批准，无论何种答案都会引起现有制度的冲突。如果包含，省级财政、价格主管部门的审核是被“架空”，还是可以“对抗”；如果不包含，那么省级人大常委会的批准权限是否因此存在留白，不能正常履行自己的职责。即使否定省级财政、价格主管部门对收费设定的决定权限，设区地方立法设立收费也容易形成“羊群效应”，与省级政府、省级人大形成立法冲突，影响后者设立收费项目。

省级地方性法规、规章与人大决定可以设立收费项目。《立法法》规定了省级地方性法规和规章对地方事项的管理权限，允许后者设立收费项目，实际是在平衡收费的法治与效益。同样，《地方组织法》也明确省级人民代表大会及其常委会讨论、决定本行政区域内政治、经济、教育等工作的重大事项。部分补偿性收费，如教育考试收费，并不适宜制定一部完整的法规，考虑法治原则的同时，也要兼顾效益原则和收费的实际情形。因此在实践操作的收放，与设立行政收费的合目的性、比例原则等前提下，[21]省级规章与省级人大决定也可以设立收费。

（三）比较其他行政法规范下地方设立行政收费

对比《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》，地方设立行政收费同样作为一种行政行为，设立收费应当参照上述三个典型法律规范。

第一，从设立范式上来看，地方设立行政收费范围的界定，应当是权限范围与内容范围的结合。三部法律均在第二章规定处罚、许可和强制的种类与设定权限。这里的种类一般以列举形式表述该种行政行为具有普适性的内容范畴。具体内容之后，分别确定法律、行政法规、地方性法规、规章甚至决定对于列举内容的权限划分。值得注意的是，对于地方设立处罚、许可和强制范围，三部法律均采用“设立权限+设立内容”的模式，例如《行政处罚法》规定：“前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。”这一立法模式以权限与内容的结合实现对地方行政管理措施的双重限制，地方设立行政收费立法时可比照适用该等模式。但是以服务为目的的补偿收费，从性质上来讲与行政许可类似，但又不同于行政许可一般禁止的授予，而是公法意义上的等价交换。因此，地方补偿收费在其权限范围内可以无具体内容限制进行设定。

第二，地方设立收费中地方性法规与政府规章应表现出梯次上的差异。地方性法规与地方政府规章梯次上的差异，集中表现在设立内容或是设定内容的效力上。差异的背后是规范位阶的体现、是权力的划分。地方设立行政收费，这种差异也不能避免，但又因具体收费内容并不明确，仅具有导向因素（或设立目的）作为收费范围的判断，不能直接采用以立法权限划分内容的一般模式。故地方设立收费应侧重立法权限对不同导向因素（或不同设立目的）的划分，再对具体的设立范围进行列举。此外，规范以外的其他设定依据一定程度上也是可以作为该等行为的设定依据，如《行政许可法》中的“国务院决定”。这里的立法本意是为了应对实践中复杂多变的环境，包括敏感类问题、试点改革保障和一些对外贸易纠纷。[22]对应的，目前地方设立收费范围，仍不具有稳定性，甚至带有一定的时效性，考虑到实践中的需要，以非规范形式设定收费也具有一定的必要。

第三，上位法对地方设立收费的限制，以及地方设立收费的目的需要被强调。此二者属于立法中的当然规定，但出于立法完整严密的需要，类似的表述也必不可少。一般而言，省级地方性法规之上，应强调法律与行政法规的法律位阶，才符合《立法法》的基本要求，地方设立行政收费也不例外。另一方面，地方设立目的也需要强调，凸显地方设立的原因、必要以及界限，如《行政处罚法》规定，“对违反行政管理秩序的行为”；《行政许可法》规定，“因行政管理的需要”。

比较其他行政规范是在地方设立行政收费理论和规范探讨业已成熟的情况下，从规范条文表达形式的角度，阐述地方设立行政收费法条的基本模型。综上，结合理论和规范分析，地方设立行政收费范围将以完整的法条加以诠释。

四、地方设立行政收费范围的法治化路径

省级地方基于成本补偿和管理引导需要，可以设立行政收费项目，包括：第一，因地方社会服务的特别需要，地方财政特别支出的，省、自治区、直辖市可以核定支出成本，制定地方性法规、规章，或由省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会以决定形式征收费用，如工本费、教育考试费、评定鉴定费、辅助通行费等；第二，因地方社会管理的特别需要，省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会可以制定地方性法规设定行政收费，包括城乡建设与管理，自然资源、环境和历史文化遗产保护；第三，法律、行政法规对收费项目已经作出规定，地方可以在法律、行政法规范围内作出该收费项目具体的规定。

（一）以服务为目的的补偿收费

以服务为目的的补偿收费，内容上看必须归因于政府的服务目的，存在直接的服务事项支出，包括物质支出和行为支出，而支出本身以相对人的特别受益为前提，属于被动支出。列举目前主要的支出事项，一是工本费用，如票据工本费。不同系统内的票据工本可以视情形分别征收，以票据工本的成本为限，但不得出现征收的成本差异和地区差异。二是教育考试费，教育考试费在地方设立收费中往往占据较大比重。教育费包括老年大学的学费、成人教育的学费、培训费用等，考试费用则更是种类繁杂，如自学考试费、中考费等。三是评定鉴定费，如职称评定、伤残鉴定等，也是典型的以服务为目的，但这里的成本偏向于人工成本的计算。四是辅助通行费，如地方有船闸过闸费、引航引泊费、过渡费等。除了相对普遍的四种成本补偿收费，地方也可在自身权限范围内，依据特别收益产生的特别成本支出适当拓展，但禁止一般成本支出或超成本支出的补偿。

补偿收费的设立权限范围，集中在省级人大及其常委会、省级政府，由地方性法规、规章或人大公告设立。对于影响大、收费范围相对较广或是成本支出较为特殊（超出上述四类范围）的费用，主要由地方性法规、规章设立。而对于影响范围较小、收费金额不大或是成本支出显著且单一的费用，如工本费用、过渡费用，可以由省级人大及其常委会，以公告或决定的形式进行设立，保证合法性的同时提高行政效率。

设立主体在设立补偿收费时，应注意“特别受益”的理解与适用，以理论探求“特别受益”的标准，并不能解决实践的问题，从更加务实的角度，对设立主体提出如下几点要求：第一，不能强行摊派成本或随意设立收费项目，成本补偿的前提在于“被动支出”。第二，“特别受益”由相对人决定，但由于相对人的不可知，判断权还是在申请主体、设立主体手中。第三，主观上，申请和设立主体要发挥主观能动性，洞察社会和市场的需求、走向；客观上，申请和设立程序的及时引入也在左右“特别受益”的判断。

（二）以管理为目的的引导收费

以管理为目的的引导收费，设定内容目前应限于城乡建设与管理、自然资源、环境和历史文化遗产保护等。城乡建设与管理与《立法法》中“城乡建设与管理”的理解范围基本一致，是宽泛的，包括城市与农村的公共设施建设与管理、公共秩序、交通环境、应急管理等。[23]自然资源专指《宪法》第九条列举的“矿藏、水流、森林”等资源。需要注意的是，有的自然资源并非完全在某一地域内，类似河流山脉。除了区分地域管理权限划分，是否收费以及收费的标准需要统筹兼顾，必要时应报经国务院批准。“环境保护”和“城乡建设与管理”之间存在重叠，但不重复，本意是为了强调收费对于环境保护的引导，如城市绿化费、“扬尘费”等。历史文化遗产范畴的界定，可以参照文物保护级别的认定。“岳麓书院”事件透露出的问题在于，保护收费必须与市场价格进行区分。《文物保护法》第十条规定，文物保护“所需经费列入本级财政预算”，如果文物公开展示或者文物保护单位开放，为保证文物资源使用的效率，可以设定相应的引导费用，但收取费用应用于文物本身的维护，而不是确定一个市场价格，参与市场运营。

引导收费没有特别受益的前置原因，基于管理目的产生的引导收费必须由省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方性法规设立，以防止权力的扩张。当前地方设立的行政收费中，以管理为目的的引导收费占据了一定比重，但相当一部分是由规章、规范性文件设立的。因此，立法也不宜操之过急，可以有一定的缓冲调整时间，进行地方收费的清理，需要征收但不急于通过立法转化的，也可以暂停该部分引导费用的征收。地方性法规设立引导收费同样为今后城市多元化管理，提供了“第三条道路”选择，例如城市拥堵费的征收。

（三）设定范围不得超出上位法界限范围

地方设立行政收费不能超出上位法界限范围。这里上位法一般指法律、行政法规，具体要求包括：第一，上位法明确要求征收的费用，地方不得随意增设或加以改变，只能针对该项费用征收，在其界限范围内做出具体执行的规定。第二，上位法明确规定不得征收的，地方不得设立相关收费项目，也不得变相征收。例如《行政许可法》与《政府信息公开条例》均规定一般不得收费的情形，即使有例外规定，也仅授权法律、行政法规或是中央有关部门作出规定，地方不得越权设立。第三，上位法规定模糊或存在法律漏洞的。此种情形下，地方是否设立需要特别考虑。如非婚生育社会抚养费的征收，《人口与计划生育法》第四十一条仅规定“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费”。但第十八条却未说明，非婚生育的行为是否应当征收相应的费用。如地方不征收，则会形成立法漏洞，征收又存在违反上位法的风险。[24]此时就需要地方考虑费用征收之本意，合理谨慎地解读法条。第四，上位法没有规定收费的事项。没有上位法的规定，并不等于地方可以恣意设立收费项目。在此情形下，地方更应当参照宪法或相关法律、行政法规的立法精神、内涵以及涉及的价值理念，而不局限于条文本身的解读。

站在立法的角度，地方设立行政收费范围的界定并非是单纯的厘清内容，或是明确权限，而是两者的结合。以服务为目的的补偿收费，如工本费、教育考试费等应由省级地方性法规、规章或人大的决定加以设立；以管理为目的的引导收费应限定于特定的种类范围，由省级地方性法规设定。行政收费与处罚、许可和强制一样，都是国家治理的重要手段之一，在2020年中央全面依法治国工作会议上习近平总书记提出，要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。对于行政收费而言，除了贯彻落实当前“减费”的重要任务，全面推进行政收费的法治化是更加长远的目标。