“技师学院纳入高等院校序列”政策价值、权属争论与发展理路

技工教育是我国职业教育的重要组成部分，也是国家人力资源开发和推进就业的重要载体。技工院校是实施技工教育的重要主体，而技师学院是技工院校的最高层次。习近平总书记关于“大力发展技工教育”的重要指示和李克强总理关于“办好技工院校”的批示，明确了技工教育在国家职业教育改革过程中的作用和改革方向。在党中央和国务院高度重视下，2019年1月，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》提出了“符合条件的技师学院纳入高等学校序列”（实质是升格，以下简称“技升高”），这一政策为技工教育发展给予了巨大的想象空间和难得的发展机遇。

一、理论探索与实践推动：“技升高”政策出台历程及现状

“技升高”政策建议最早出现在陕西、四川等省级发展规划和意见中，后经技工教育工作者及理论界呼吁[1-2]，进而最终上升到国家顶层制度设计，被列为《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》和《国家职业教育改革实施方案》中的重要内容，使该项政策具备了权威指导性，并不断外化为政策实践，使“技师学院纳入高等学校序列”政策在各省市和地方逐步落地实施，其政策出台历程见表1。

二、“技升高”政策的实践价值

非学历教育的技工教育困境是技工教育发展的最大痛点。职业教育政策制定中的技工教育的角色缺位，引发了教育政策利益分配上的不公。职业教育政策牵涉中央和地方政府、学校以及教育部门和人社部门等多重关系，“技升高”政策即是国家经济社会发展、技工院校现实诉求和地方教育发展的多重利益共同驱动作用的结果。它是技工教育体系大众化的必然选择，是我国经济新常态下结构调优和促进高等教育公平的客观需要。

（一）从国家层面看，“技升高”政策能够解决职教类型主体发展不平衡，推动供给侧改革

我国现有的现代职业教育体系内，存在以学历升学为特色导向、中职学校和高职院校为代表的办学路径和以技能就业为特色导向、以技工学校和技师学院为代表的办学路径。两类办学路径在办学特色、办学模式和培养侧重点有所不同。但二者都有国家政策支持和社会市场需求，共同谱写了职业教育发展史。但在国家高技能人才短缺的同时，教育供给端发展不平衡，技工学校、技师学院长期被划归中职教育范畴，成为职教系统内边缘化的存在。技师学院与高职院校在办学规模、硬件水平、师资队伍、招生政策等条件上还存在很大差距。后来在国家政策中对技师学院予以了重新定位。2006年国家出台了《关于进一步加强高技能人才工作意见》，提出“国家发展职业教育，要突出高技能人才培养工作，充分发挥高等职业院校和高级技工学校、技师学院的培养基地作用”[6]。二者均被定位为高技能人才培养基地，解决高技能人才供给不足的问题。按照《国家职业教育改革实施方案》精神，技师学院与高等职业院校属于同一层次、不同类型的职业教育。国家通过“技升高”政策进行教育资源利益的再分配，意在推动二者改革政策、招生政策、就业政策、教育学制等方面政策与待遇统筹协同发展，既能解决主体类型间发展不平衡，推动职业教育类型间权力、机会和发展政策公平；也有助于推动教育供给侧结构改革，促进人力资本结构优化。

（二）从学校层面看，“技升高”政策能够解决技工院校发展的现实困境

一是技工院校面临非学历教育困境。非学历教育的技师学院在学历崇拜的社会屡遭歧视，毕业证的低值性加剧了技工院校招生就业困难。技工院校主要学制生源多数是初中生，少量是高中生。在招生博弈中“兜底”招生面临着生源质量和数量的双重困境。技工教育作为利益相关者缺席，严重影响了职业教育政策公平性。为了解决技工院校学历社会问题，一些技师学院学者和教师或通过网络建言政府，或以公开发文呼吁“技师纳入高职”，而“技升高”政策出台恰好借学历解决了技师学院毕业生升学、就业和发展待遇以及学历社会认可度等问题，促进招生就业工作提质增效。在国家资历框架尚未落地的情况下，以学历加持赋能不失为更好的选择。二是技工院校面临着资金困境。目前，公办技工院校依靠地方政府财政全额拨款发展尚好；而经济欠发达地区的民办技工院校，甚至一些公办技工院校，都陷入办学资金短缺、教学环境和硬件设施差的发展困境，仅靠学费收入难以维持学校运转。“技升高”之后的技师学院可以享受与高职院校相当的教育部门政策资金、项目支持，促进招生规模扩大与学费增收、办学条件改善的良性循环，缓解技师学院面临的发展困局。

表1 “技升高”政策出台历程简表

（三）从区域发展上看，“技升高”政策能为区域社会经济发展带来多重价值

地方逻辑和教育逻辑之间既有重合也有矛盾。高校的存立与否很大程度上可为城市带来多重价值，目前，我国经济发达一二线城市技师学院办学规模可达万人以上，已与高职院校规模相当，对城市整体文化品位的提升、人口素质结构优化、相关产业发展和城市服务功能的增强都具有重要作用。技师学院与高职院校属于同等规格、不同类型职业教育。在“大学热”思维推动下，地方政府都会全力支持地方高校建立和发展。有的地方把高职“升本科”、技师学院“升高校”列入地方经济社会发展规划，符合主政者的政治利益诉求。目前，公办技工院校基本都有地方政府全额拨款支持，鼓励技师学院“升高校”，地方政府除了看重高技能人才为企业社会创造的收益，也会从为本级财政减负收益来考虑。“技升高”之后的技师学院归省里管理，在一定程度上可减少地方本级财政压力和办学比例分担。这在一定程度上助推该项政策的形成。

三、两种主要意见和多元化地方实践：升格后的技师学院管理权属之争

管理系统包括业务主管和行政主管（包括直接、间接主管）。而行政主管部门也是举办部门，主要负责人财物。以深圳技师学院为例，该校由深圳市政府投资创办，业务主管和直接行政主管都是深圳市人社局，间接行政主管为深圳市政府。在《职业教育法》中，职业教育主要业务主管部门为两个：人社部门和教育部门。技师学院业务主管和行政主管都属人社部门，高职院校业务主管则属于教育部门。“技升高”后技师学院管理权属问题涉及教育部和人社部两个平行部门，“谁来管”这个问题存在很大争议。

（一）两种主要意见

关于“技升高”后技师学院归口管理问题，主要有两种意见：

第一种意见，行政及业务完全归口教育部门管理。该派意见主要以技工院校方为代表。该派意见基于两种原因：其一，教育部门控制教育经费的政策设计和资金安排，归口教育部门后可以获得政策和财政支持力度的公平性。其二，人社部门没有专管技工教育的职能处室，管理技工教育的专业力量和能力有限。技工院校由于长期受到人社部门用人审批权的审查和管理，缺少人事自主权，与人社部门管理体制性矛盾日渐突出。升格后的技师学院摆脱人社部门管理的意愿强烈，直接导致的可能性就是人社部门院校管理范围缩小。因此，还有一种代偿性意见，即通过简缩教育部门的权属范围，将教育部门管理的中等职业学校划归到人社部门管理。但目前中职教育由于受规模以及经费投入等影响，办学困难是个现实问题。划走技师学院而转入办学困难的中职学校，人社部门是否愿意接管存在疑虑。

第二种意见，业务管理归口人社部门，行政管理归口教育部门。意见相对折中，实施部分归口管理。其一，历史上，人社部门长时间是技工院校的行政和业务主管部门，对其办学状况、办学模式、教育教学情况更为熟悉和了解。其二，技工院校作为人社部门的直属事业单位，属于其行政管辖权的重要组成部分。其三，在目前国家出台的《职业教育法》中规定，“国务院教育行政部门、人力资源社会保障行政部门和其他有关部门在国务院规定的职责范围内，分别负责有关的职业教育工作”，虽然并未明确指向，但却隐含性指出人社部门与职业教育中技工教育的对应关系。

（二）地方多元实践探索

从地方实践上看，在国家尚未明确权属情况下，目前我国广东省、陕西省、江苏省、山东省、江苏省、贵州省都对技工院校管理体制做出了地方性实践探索。大体可分为以下几类：第一种，保持隶属关系不变。广东省将符合设置标准的技师学院纳入高等学校序列，广东省委办公厅和广东省政府办公厅印发的《“广东技工”工程实施方案的通知》（粤办发〔2019〕41 号）明确规定：按照“成熟一批、实现一批”的原则，将符合设置标准的技师学院纳入高等学校序列，保持隶属关系不变。第二种，全部归教育部门管理。比如，陕西省和山东省实施的技工院校全部归口教育部门管理，包括行政管理和业务管理[7]。第三种，双部门统筹管理。贵州省和江苏省都对技工教育与职业教育实施统筹管理。江苏经验则对高职院校、技师学院可以实施双挂牌，原有业务管理归口管理保持不变，隶属人社部门管理，发挥叠加优势[8]。

（三）归口分开管理应为最优选

上述主要两种意见和地方实践探索为“技升高”提供了意见和经验借鉴，都有其各自合理性。综合考虑技工院校管理历史、办学传统与特色传承、管理权责划分、政策与支持等方面，笔者认为实行行政与业务归口分开管理较为合理。即行政管理归口教育部门，管理技师学院的人财物，并解决其政策资金安排及学历问题等，由教育部门统一核发学历文凭，弥补了技工院校学历证书的缺位；而业务管理归口人社部门，可以解决其办学特色与传统保持、办学资源供给及政策支持问题，人社部门更具有经验、资源和优势。理由如下：

1.人社部门对技工院校业务指导有长期的历史和实践经验。回顾技工院校发展史，其管理权属历经数次变更，短期曾由教育部管理。建国初期，技工院校以训练失学人员就业训练的工人培训学校为雏型存在，后来发展成为技工学校，在国民经济前两个五年计划内，1963年技工学院移交教育部管理。技工学校经历了“文革”停办之后，1977年底全国计划会议恢复，次年2月由教育部再次划回劳动总局管理。20世纪70—80年代国家计委审批计划招生分配，技校生分配实行劳动合同制改革。1986年劳动部和国家教委共同颁布《技工学校条例》[9]，20世纪90年代初试办高级技工学校。因此，从技工院校管理历史沿革中可见，人社部门对技工院校的管理权，是当时历史条件下所赋予的，并经过了历史检验和实践证明。

2.坚持人社部门业务指导更有利于保持技工院校办学特色。在目前的职业教育政策框架下，技工院校如果划归教育部门业务管理，其发展路径基本为先改造为中职、高职中的一类。但问题在于教育部门管理方式和人社部门管理方式存在很大差异，教育部门对院校的考核、资金安排等政策无一不与院校层次、学历培养层级挂钩，学历路径依赖的惯性操作先于以人才培养水平依据划拨经费和制定政策。而技工院校在人社部门领导下，坚持技能就业导向，秉持技工教育理念，形成了独特的办学特色、培养模式和目标定位。坚持人社部门业务指导有助于保持技工院校特色传统，并将其推向纵深化，科学处理升学与就业、学历与能力、学科教学与技能训练的关系。“技升高”后的技师学院完全归口教育部后，转为高职院校模式，可能导致两种形态的职业教育特色差异减弱问题。

3.坚持人社部门业务指导有利于促进技工院校校企深度合作和就业。人社部门负责具体业务管理和指导，具体到校企合作办学、就业以及教学管理，联系技工院校的行业企业参与，主要是人社部门与行业企业联系紧密，具有丰富企业资源，掌握和了解企业用工需求和人才需求，了解企业生产经营状况和职工待遇等，因此业务管理归口人社部门更有利于促进“校企双制，工学一体化”的深入推进，有助于促进技工院校毕业生就业。此举既能顺应职业教育的发展规律，也能尊重和保持技工院校发展历史及办学特色。

四、思路与出路：“技升高”后技师学院未来发展理路

（一）顶层制度与组织架构设计是解决“技升高”后技师学院管理权属的根本办法

“技升高”后的技师学院管理权属问题，需要在地方实践探索上加以顶层设计规制，才是最终的解决办法。顶层制度主要如下：一是建立部际协调机制，建构统筹发展的组织框架。建议在国务院框架下，对“技升高”问题建立教育部与人社部沟通对话机制，协调职能管理划分及权力归属的具体问题。国家或省市层面，也可将省市主管技工教育和职业教育职能处室单列出来，合并建立职业教育机构，统筹技工院校和职业院校发展。二是修订《职业教育法》和地方职业教育条例。在《职业教育法》中具体增加明确“技升高”后技师学院的管理权属和运行体制等条款；在国务院职责规定和调整的基础上，进一步修订和完善《职业教育法》相关方面内容。在地方性职业教育条例中，明确人社部门与教育部门为共同责任单位，并将技工院校和职业院校同等待遇予以法律形式明确。三是创新管理体制机制，统筹融合发展。首先，分级负责的统筹管理办法。省级统筹管理高职院校和技师学院，给予二者同等政策待遇和资金支持；市级统筹中职学校和技工院校。人社部门和教育部门会同由政府部门举办、财政资金供养的中等职业学校进行资源整合，原主管部门继续在政策、资金、项目等方面支持职业学校发展。其次，优化技工院校布局。整合与增设结合，优化技工院校结构布局。对存在散、乱、杂等问题的技工院校，通过撤并、联合办学、划转、转型等进行资源整合，形成梯次化、规模化、集约化办学；根据办学条件核定办学规模，对不达标的逐步调减招生计划甚至撤销；对技工院校匮乏的地方，应考虑予以增设，并给予土地、财政、人事等政策支持，优化技工院校区域布局。再次，规范技工院校升格管理。严查行政机关直接插手或干预技工院校升格、弄虚作假、急功近利、赶超比拼等投机主义、无序竞争和脱离实际的行为，避免行政驱动下“技升高”沦为政绩比拼的工具。同时，“技升高”过渡期存在“双挂牌”现象，易造成公众认知混乱，可借鉴陕西经验，对“一园多校”“一校多牌”“双挂牌”学校问题逐步予以清理和规范。

（二）机构增能和院校扩权是人社部门的主要任务

“技升高”问题折射的不仅是“谁来管”的问题，背后反映的是整个技工教育发展的普遍性问题。人社部门与技工院校在管理体制的矛盾不破解，则技工教育发展问题很难得到根本性解决。中央要加强职业教育宏观事务管理，地方在保证党中央令行禁止前提下，赋予省级及以下机构更多自主权。一方面，扩大人社部门管理技工教育的专门部门。目前，我国省级人社部门管理技工院校的部门只有职业能力建设处，而教育部门有若干职能处室管理职业院校。目前，在机构精简、编制紧缩的情况下，可参照教育部门机构设置方式，在人社部门合理设置和配置技工教育管理职能机构，整合相关职能机构力量，增设技工教育管理机构，定期召开技工院校校长联席会议，以破解人社部门管理技工教育专业及力量不足的问题。另一方面，增强技工院校现代化治理能力，构建简约高效的院校管理体制。目前，技工院校普遍缺少发展自主权，特别是在人事自主权方面，编制管理、聘用方式、职数待遇等都受到人社部门的直接管理。而人社部门管理技工院校人事的方式是参照公务员管理方式，应改变管理方式，在人事制度综合配套改革上，给技工院校下放更多的人事自主权，核增人员编制数量，或实行员额制改革。转换人才引进方向和思路，以推进薪资待遇水平市场化，采取校招和社招相结合、“编制”与“非编制”相结合的方式，采用合约形式和一事一议政策明确任务和待遇，创新人才引进模式。

（三）建立国家资历框架是技工教育与职业教育政策公平的根本出路

职业教育改革政策合理与否，关键是看社会人才培养是否有利于经济社会发展。“技升高”后技师学院管理权属于阶段性权力分配问题，背后反映的是技工教育待遇不公的实质。其政策出台经历问题确认、政策目标论证到政策目标终结的循环过程，它具有开放性和阶段性特征。该政策是目前情况下的权宜之计，它可解决技师学院上升通道及相关的政策待遇问题，但这并非解决技工教育发展的最终方法。解决该问题的根本之策，除留出升高出口，更关键的出路在于建立国家资历框架。即建立以能力标准为本，学历证书和职业技能等级证书互通衔接，对包含各类学历文凭、证书和先前学习成果等全社会各类资历进行分类、分级、认定、衔接的一项新型资历制度，形成一个连续的、可被认可的资格阶梯，使技工教育与职业教育在政策待遇上对等、证书价值上等值，学分互认，横向贯通，首尾衔接，改变职业院校教育与技工院校教育多头管理、条块分割、多种质量标准并存的问题。

（四）保持办学理念、特色和目标定位是技工教育发展的根本方向

“技升高”后的技师学院是完全转型为高职院校办学模式，还是转型中保持自身办学定位和特色，这是升格后面临的重要现实问题。技工院校有150余年的发展历史，新中国成立后，由于各类职业院校的办学定位和功能不同，技工院校形成了显著区别于其他院校的办学理念特色、办学目标及培养定位。首先，保持技工教育办学理念和办学特色。办学特色是学校赖以产生和发展的具体特定环境因素所决定的。技师学院与高职院校在办学理念、教学传统及人才培养特色有内在联系和本质差异。升格后的技师学院要遵循职业教育规律，秉承“校企双制、工学一体化”的办学理念和特色优势，坚持学制培养与职业培训并重的办学格局，继续深化人才培养模式改革。其次，坚持促进就业为导向，提升技能为目标的培养方向。技工教育特色就是高就业导向为核心和办学目标，而中高职贯通政策偏重升学目标导向。我国职业院校办学导向类型有“纯学历”导向、“技能就业”导向和以“学历为主+就业为辅”导向三种办学模式。技师学院坚持“技能就业”导向，而不是高职院校的“学历为主+就业为辅”导向。在国家实施“1＋X”证书制度之前，技师学院在实践“双证制”上远早于高职院校，即“职业资格证书或技能等级证书”加“毕业证书”，且以技能等级证书为主，“技能+直接就业”的传统属性应继续保持，将职业能力和技能水平作为人才培养水平的重要依据。再次，保持高技能人才培养定位。技工教育是有独特定位职教类型教育，一直专注、精准培养产业技术工人，承担高技能人才教育培养和训练职责，以“劳模精神、劳动精神、工匠精神”为统领，并成为全国技能人才供给的稳定基地。高技能人才为经济社会发展所需，企业需求旺盛，在设区市和县域人才队伍的人才类型结构比例中技能人才所占比更高。技师学院应与同区域高职院校，在专业设置上要错位发展、特色发展，过于同质化专业缩减或撤销，避免高职百万扩招之后“产能过剩”和“供求失衡”并存，以推动职业教育供给侧改革。

（五）建立技工教育评价标准体系是技工教育高质量发展的根本保障

升格后的技师学院与高职院校享有同等规格政策待遇，但不意味着两者完全同一化办学。二者应该相互取长补短，技工院校在教科研能力、师资队伍建设、管理水平等向高职院校学习。在公平竞争、创新发展的政策环境实现同频共振，共同发展，这是构建多元化办学、多类型发展、有中国特色现代职业教育及培训体系的必然之路。技工院校应该继续保持人力资源开发属性、直接就业属性和相对独立的技工教育体系。高职院校教学体系基础是学科教学，主要是着重通用职业能力培养。技师学院教学体系基础是专业技能教学，在专业设置、课程内容和教学过程上“工学一体化”，真正与产业需求、职业标准和工作过程相对接，职业技能训练精准到每个就业岗位的具体专业技术及操作能力要求。因此不宜采取和高职院校相同的标准来评价技工院校。国家有关部门应该建立技工院校的专门评价标准体系，以“技能”评价替代“学历”评价，以人才培养质量高低衡量职业教育办学水平。建立技工教育的标准化评价体系，包括建立办学标准评价体系；建立教学标准体系（专业、课程、教材、教师、教法）；建立人才培养质量标准体系，包括就业质量与就业率、综合职业能力、人才技能等级水平、国家职业资格标准以及社会企业认可度等。技工教育评价标准体系是技工教育高质量发展的根本保障。