高等职业教育由管理向治理变迁的发展历程与内在逻辑

党的十八届三中全会以来，国家治理体系和治理能力现代化上升至国家战略的高度，职业教育治理能力现代化是国家治理能力现代化的重要组成部分。回顾历史，高职教育发展沿着“从行政化到去行政化”“从单维主体管理到多元主体治理”“从外生强制到内生自发”的逻辑展开，逐步改善“强发展、弱治理”的发展困局。

一、高职教育由管理向治理变迁的内涵表述

治理是政治学研究中的术语。1989年世界银行在概括当时非洲情形时，首次使用“治理危机”（crisis in governance）。长期以来，治理与统治交叉使用。20世纪90年代，西方学者提倡用治理替代管理，通过利益相关者共同参与，形成一种新的制约机制和激励机制，促使外生的约束转化为内在的制度结构。目前，对治理概念的阐述最具代表性的是全球治理工作委员会的界定，指各级各类政府部门的、公共的和私人的机构或组织，管理服务其共同所有事务的诸多方式方法的总和，它是使相互冲突、相互依存的或相异的利益得以顺利调和解决并且采取共同行为持续的过程[1]。治理理论强调多元主体参与，通过协商和利益博弈，追求公共利益最大化，实现“善治”。治理理论的魅力在于不仅将民主、参与、协商、分权、合作等诸多价值融入其中，而且在实践过程中展现出相对于垂直统治的巨大灵活性，在一定程度上降低了国家管理的成本与风险[2]。

高等职业教育是改革开放的产物，是工业化和城镇化发展催生的一种新的高等教育类型。高职教育作为市场经济发展的产物，与地方经济社会发展联系紧密，具有与生俱来的跨界性，表现出较强的外部适应性，专业设置具有灵活性，注重实践教学和学生实训，立足工作岗位和任务项目开发课程，教师队伍强调“双师”素质。高职教育发展历程是中央政府、地方政府、行业企业、高职院校多元利益之间相互作用和平衡的过程，通过调整资源配置方式，逐步从权力高度集中的科层制管理体制向高职教育发展的利益相关者适度放权与分权转型，实现中央政府、地方政府、行业企业、高职院校之间的合作共治，以共治求善治，兼顾效率与民主，达到高职教育办学效益最大化。

二、高职教育由管理向治理变迁的发展历程

高职教育由管理向治理变迁是教育资源进行合理性分配的必然产物，受特定的经济、政治和社会发展的深刻影响，表现出不同的发展特性，不同时期既呈现历史逻辑的连贯性，又有其独特性；不同历史时期的阶段性矛盾不同则表现出不同的治理形态，体现着制度对社会组织和成员利益的平衡与规范。

（一）高职教育作为一种新兴高等教育类型的诞生

高职教育作为一种新兴的高等教育类型，是在我国改革开放后产生与发展起来的，1980年诞生的短期职业大学标志着高职教育作为一种新型教育类型的诞生[3]。地方职业大学花钱少、可收费、短学制、见效快、不转户口、不包分配、双向选择就业。1980年，全国批准建立了13 所职业大学，最多时有126 所职业大学[4]。高等职业教育发展初期主要是通过不断扩大专科规模、积极举办短期职业大学、扩大多种形式的成人高等教育规模，为本地区和本单位培养人才。1985年，上海电机制造学校、西安航空工业学校、国家地震学校三所中专学校探索初中起点的五年一贯制高职教育。1991年，国家教委批准同意试办邢台高等职业技术学校，1997年更名为邢台职业技术学院，是国家第一所以“职业技术学院”命名的高职院校。1994年，全国教育工作会议提出，通过对高等专科学校、职业大学、成人高校进行改制与改革，办出高职教育特色，必要时将个别重点中等专业学校改制举办高职教育，明确了“三改一补”的发展方式。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》首次提出，积极发展高等职业技术院校。1993年，《中国教育改革和发展纲要》强调，鼓励各部门、企事业单位、全社会积极参与职业教育办学。1996年和1998年先后颁布的《中华人民共和国职业教育法》和《中华人民共和国高等教育法》，将高等职业教育的职业教育属性和高等教育属性在法律上得以确立。1999年，全国教育工作会议提出“大力发展高等职业教育”，招生计划增量主要用于高职教育。1999年，教育部印发的《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》提出“三不一高”政策，形成了“六路大军办高职”的生动局面，拉开了高职教育规模扩张的序幕，高职教育实现了超常规、跨越式发展。

国家通过“三改一补”“三多一改”“三教统筹”“六路大军办高职”等多种形式，整合高等专科学校、职业大学、职工大学、管理干部学院、广播电视大学、国家重点中等专业学校、成人高校、本科院校等资源发展高等职业教育，对原有的高等教育制度作了具有前瞻性的重大改革和创新，在高等教育体制上突破了中央、省两级办学的体制，开启了地级市办大学的先河；突破了传统的教育投入机制、传统的学制体系、传统的统包统配，逐步克服了职业教育规模小、层次结构单一的问题，解决了地方急需的应用型技术技能人才的培养问题，标志着一种新的高等教育类型的诞生。

（二）高职教育管理体制的改革

高职教育发展过程中形成了多种办学形式、多种办学主体、多种人才培养途径、多种办学体制机制的格局，以行政隶属关系为主线，实行条块结合、以块为主的多元管理体制。1998年，《国务院关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》中指出，通过共建、合并、合作、调整等方式，进行管理体制的调整，打破条块分割、重复办学的局面，较好地实现优势互补、资源合理配置，中央部门所属高校原则上实行中央与地方共建，以地方管理为主。1999年，《国务院关于进一步调整国务院部门（单位）所属学校管理体制和布局结构的决定》中规定，除少数行业外，原则上国务院部门和单位不再直接管理学校，少数高校划归教育部管理或由教育部负责调整，其他高校实行“中央与地方共建，以地方为主”的体制，由地方统筹管理。国务院部门（单位）所属的55所成人高校和198 所中等专业学校、193 所技工学校由业务部门办学转为地方办学。随着行业部门所属高职院校管理权限全部划转为地方政府，行业办学的力量得以削弱，经济体制和行政体制改革使得行业部门以及企业办学由此退出了高职教育领域，教育行政部门办高职教育的职能得以强化。

1998年，教育部印发的《面向21世纪教育振兴行动计划》指出，深化高等教育改革，逐步形成中央和省级政府两级管理、分工负责，在国家宏观政策指导下，以省级政府统筹为主的条块有机结合的新体制。2000年，国务院办公厅印发的《关于国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批设立高等职业学校有关问题的通知》进一步明确了省级政府发展高职教育的统筹管理权限与职责。世纪之交以来，我国高职教育管理体制从高度集中统一的集权管理向中央与省级政府分级管理、以省级政府管理为主转变，逐步加强省级政府对高职教育的决策权和统筹权。高职教育管理体制改革过程中，通过合并、共建、联办、划转，调整中央和地方的关系，确立了中央和省两级管理、以地方为主的管理体制，理顺了宏观管理体制，管理体制的条块分割得以有效解决，形成了以省级政府统筹管理为主，国家进行宏观调控和质量监控两级管理的高职教育治理格局。

（三）高职教育质量内涵的提升

世纪之交以来，高职教育实现了从“异军突起”向“半壁江山”的跨越。当高职教育数量积累到一定程度时，质量提升必然成为发展重心。为进一步提升高职教育质量，国家出台多项政策加以引导。2004年和2006年，教育部分别出台《以就业为导向深化高等职业教育改革的若干意见》和《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》，明确了高职教育的性质和地位、办学方向和宗旨，尤其是明确指出高职教育是高等教育发展中的一种类型，开启了高职教育由规模扩张的外延式发展模式向质量提升的内涵式发展模式的转型之路。2006年，教育部和财政部颁布的《关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》明确指出，启动示范性高等职业院校建设计划。2011年，教育部颁布的《关于充分发挥职业教育行业指导作用的意见》指出，注重发挥行业指导作用，主动对接行业，矫正行业从教育体制剥离的运行模式。2011年，教育部和财政部联合下发《关于支持高等职业学校提升专业服务产业发展能力的通知》，强调以专业服务产业发展能力为出发点，整体提高高职教育办学水平和人才培养质量。2011年，教育部颁布的《关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》和《关于推进中等和高等职业教育协调发展的意见》中强调，高职教育在现代职教体系中发挥引领作用。2014年，教育部等六部门印发的《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》指出，系统设计现代职业教育体系框架，推进了“3+2”、“4+0”、五年制高职教育模式的发展进程。此外，国家还出台了《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》《国家职业教育改革实施方案》《职业教育提质培优行动计划（2020—2030年）》等一系列深化职业教育改革的重大政策文件，对高职教育高质量发展进行了科学的制度设计。

高职教育是一种政策驱动下的外生型发展模式[5]。政府以国家示范高职院校建设、现代职教体系构建为抓手，强化特色、注重质量提升、提高整体办学水平，通过专业与课程改革提高教学水平，强调人才培养模式转型，通过完善层次结构，凸显类型特色，助推高职教育由量的积累向质的提升的跨越。

（四）高职教育企业重要办学主体地位的回归

随着高职教育规模和质量的不断提升，政府一元办学体制的弊端日益显现。尤其是在市场经济不断完善的条件下，“政府失灵”的现象越来越严重，高职教育创新发展的土壤与根基在不断削弱，高职教育供给与市场需求脱节越来越严重，行业企业参与高职教育办学的积极性难以调动起来，也限制了高职教育面向行业企业办学。《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》明确了职业教育实行校企合作、工学结合的人才培养模式，鼓励学校与企业合作办学、合作育人、合作就业、合作发展的办学体制机制。2014年，国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》，首次在国家文件中提出，企业成为重要的办学主体，企业的社会作用和地位由职业教育办学参与者一跃成为真正的主人。《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》中再次强调，充分发挥企业办学主体作用。

《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》和《职业学校校企合作促进办法》的颁布将产教融合上升至国家战略高度，打出校企合作“组合拳”，进入产教融合发展轨道；《国家职业教育改革实施方案》系统设计，按下改革“快进键”；《国家产教融合建设试点实施方案》和《建设产教融合型企业实施办法》是产教融合政策的落地文件，多省份已开始积极遴选产教融合型企业和产教融合型城市，多管齐下、多措并举，发挥企业重要办学主体作用。江苏省、福建省、安徽省、河北省等省份出台文件并试点培育产教融合型企业，给予“金融+财政+土地+信用”的激励政策，激发企业参与高职教育办学的动力。高职院校大多有着深厚的行业办学背景，行业指导在高职教育发展中起着至关重要的作用。全国建立了62 个行指委，覆盖了职业院校95%的专业，调动了行业主管部门参与高职教育办学的积极性。2015年，全国46 个行指委承接了《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》中的324项任务、1774 个项目。

（五）高职院校内部治理结构的完善

高职教育治理逐步改变长期以来对国家政策和财政支持的外部诱致型变迁的依赖，建立有效的内生型治理范式，内部治理被视为实现高职教育办学目标的核心路径。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 明确提出推进管办评分离、完善学校内部治理结构。《关于深化教育体制机制改革的意见》和《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》等系列文件的核心精髓是转变政府职能、简政放权、优化服务，扩大学校办学自主权，完善学校内部治理结构，建设现代大学制度，加快教育治理体系和治理能力现代化成为一种话语体系。

2015年，教育部专门制定《职业院校管理水平提升行动计划（2015—2018年）》，围绕治理、制度、质量等多个层面建构当代高等职业院校内部治理的结构范畴，将高职院校依法制定章程、完善治理结构、提升治理能力作为高职创新发展重心，合理进行权力分配，整合高职院校内部政治权力、行政权力、学术权力和民主权力，通过建立校企合作联盟理事会（董事会）调动社会力量参与学校内部治理，使各权力主体作用得以充分发挥，各种权力实现动态平衡，激发高职院校办学活力，不断提升办学质量和办学水平。高等职业教育创新发展行动计划在任务和项目承接时均由高职院校依据实际进行自主选择，给予了高职院校发展自主权，成为高职教育治理的新思路和新范式。

三、高职教育由管理向治理变迁的内在逻辑

高职教育由管理向治理变迁的内在逻辑表现为，地方政府自下而上的需求型变革与中央政府自上而下的供给型变革相互作用，政府角色定位由主导向统筹管理变迁，办学主体由多元到单一再回归多元的变迁，国家重大专项驱动向高职院校内生自发的变迁。

（一）地方政府自下而上需求型的变迁

高职教育作为一种高等教育类型的崛起是一种地方政府自下而上的需求制度创新。20世纪80年代，在经济发达的沿海城市，由于地方经济发展所需的技术技能人才短缺，中心城市掀起了办大学的热潮。全国第一所职业大学在江苏南京率先兴办。职业大学开创了中心城市办大学的先河，地方筹资、社会赞助、集资办学，调动了中心城市和社会各界的办学积极性，实现了“学校办社会”向“社会办学校”的转变。

高等教育的治理既是不同主体的权力分配问题，也是权力结构问题[6]，体现为政府公共管理权力授予和权力配比[7]。高职教育中央与地方政府分级管理的主要因素应归结于国家的分税制改革，分税制使分级管理、分级负责的管理体制得以强化。随着经济体制改革的推进，教育体制改革成为必然。1991年中央正式提出中心城市政府办学的体制；1993年，国家号召各级政府重视职业教育发展；《中国教育改革和发展纲要》中提出，做好高等专科学校和高等职业学校审批权下放的试点工作；《教育振兴行动计划》提出，要逐步将高职教育招生计划、入学考试和文凭发放权力下放给省级政府；1999年，省级政府获得高职教育招生、考试、文凭发放权力；2000年，省级政府获得高职院校审批权及高职教育事业发展统筹权，形成了中央政策指导、省级政府统筹管理的管理体制。国家示范（骨干）高职院校建设期间，地方政府财力发挥主导作用；2015—2018年高等职业教育创新发展行动计划从项目申报到建设都是以地方为主，中央引导；中国特色高水平高职学校和专业建设计划依然是发挥地方政府的统筹保障作用，高职教育管理强化省级政府统筹管理职能，重心在地方政府。

（二）中央政府自上而下供给型的变迁

制度属于公共产品，仅靠诱致性制度变迁的制度供给是不足的，强制性制度变迁也是必要的。政府通过自上而下强制性变迁来矫正制度供给不足。高职教育是一种政策驱动下的外生型发展模式。政府主导、政策引导的自上而下的发展模式是高职教育得以快速发展的重要因素。高职教育是在世纪之交高等教育大扩招的国家政策引导下实现了超常规、跨越式发展。在规模和数量得以快速增长后，国家积极引导高职教育提高质量和提升内涵。2006—2012年，国家先后分批建设了100 所国家示范性高职院校和100 所国家骨干高职院校，使得高职院校办学质量得以极大提升；2015年，国家通过高等职业教育创新发展行动计划建设任务引导高职教育高质量发展；2019年，国家立项建设197 所中国特色高水平高职学校和专业建设院校，推进高职教育高水平发展；2020年，国家提出职业教育提质培优行动计划，打造职业教育创新发展高地和职业教育样板城市，目前已形成了东部山东、西部甘肃、中部江西创新发展高地联动的格局，教育部与江苏省共建整体推进苏锡常都市圈职业教育改革创新，打造高质量发展样板，体现了探索城市群职业教育一体化发展的制度创新。

20世纪90年代，政府除“三改一补”政策发展高职教育外，还提出了部分本科院校设立高等职业技术学院（即大学办高职）的政策。这种制度设计是在高职教育资源紧缺条件下，通过调动多方资源满足人民群众对高等教育的需求。普通高等专科学校在新中国成立后很长一段时期地位低下、定位模糊、发展道路坎坷，在大力发展高职教育政策的引导下，才得以长足发展，但其发展定位并没有得到很好解决。老牌的高等专科学校并不愿意办高职教育，使出了浑身解数、通过各种途径纷纷升本，实现了本科的华丽转身，从校名来看丝毫没有职业教育的痕迹。尽管国家和地方出台引导新建本科院校向应用型高校转型的政策，但新升格的本科院校依然处于观望之中，踌躇不前，总觉得职业教育低人一等。此外，“大学办高职”办得不伦不类，“挂羊头卖狗肉”“穿新鞋走老路”，人才培养质量并不理想，办成了“本科压缩饼干”，一定程度上造成了高职院校生源紧张，挤占了高职院校发展空间，各地逐步停止了大学举办高职教育的实践。

（三）角色定位由政府主导向政府统筹的变迁

高职教育发展的不同阶段展现着中央政府、地方政府对高职院校的不同态度、权力实践策略等，政府角色定位的变化，影响着高职教育相关资源的重组与规则的重构。在高职教育发展初期，表现出强烈的政府办学特征；2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》的出台，使得“政教合一”的管理体制受到挑战；2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出“府管校办”的模式；2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出建立现代大学制度；2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》 提出政府要加强对职业院校的规范管理和监督指导，完善现代职业学校制度；2015年《职业院校管理水平提升行动计划（2015—2018年）》对现代职业学校制度提出新要求；2019年《国家职业教育改革实施方案》 将政府角色定位由主导向统筹管理转变，经过5—10年，职业教育基本完成由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变。

高职教育管理向治理变迁过程中历经中央政府主导向地方政府主导，又由政府主导向政府统筹管理转型，政府的职能定位越来越清晰。政府作为重要办学主体的地位，逐步向高职教育改革与发展的推动者和统筹管理者转变，注重扩大高职院校办学自主权，完善现代职业学校制度体系；注重社会多元办学，健全行业企业、社会共同参与的治理体系。

（四）办学主体由多元到单一再回归多元的变迁

20世纪80—90年代，国家倡导各行各业举办职业学校，通过多渠道、多规格、多模式来发展高职教育，提出“三改一补”的方针，积极探索新管理模式和运行机制发展高职教育，形成职业大学、职业技术学院、民办高校、高等专科学校、本科院校内设的二级学院、国家重点中等专业学校、成人高校等“多车道”一起办高职教育的局面。

20世纪90年代末，国有企业改革，实施政企分开，中央业务部门、行业难以维持部门办学体制，行业企业举办的职业院校改由政府出资，统一划归教育行政部门主管。这种“一刀切”的改革举措和激进式的制度变迁使得教育行政部门成为高职教育唯一办学主体，形成了单一的办学主体格局。高职院校大多脱胎于中职学校，有着深厚的行业办学背景，尽管教育体制改革剥离了行业企业办学权限，但高职院校有着与企业合作的强烈需求和愿望，行业企业仍与高职院校有着深厚的感情。2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》首次在国家文件中提出“企业成为重要的办学主体”，对企业社会作用进行重新定位，确立了企业作为职业教育的重要办学主体地位。企业的角色定位由办学参与者一跃成为真正的主人。职业教育是现代企业的衍生物，将企业作为重要办学主体实质是企业社会价值和使命的历史性回归。

企业参与职业教育办学经历了办学主体——完全剥离——办学主体的发展轨迹，引入市场力量，确立企业在职业教育中的办学主体地位是一种回归，不仅是企业作为办学主体的回归，更是职业教育人才培养的回归。高职教育办学由封闭走向开放，由单一办学主体向多元投资办学转型，将“混合所有制”引入高职教育，鼓励探索股份制、混合所有制高职院校，形成政府、学校、社会共同参与的高职教育多元治理格局。高职教育多元办学主体制度变迁，历经上世纪90年代“一刀切”的激进式变迁模式，形成单一办学主体格局；本世纪通过企业办学主体地位回归的渐进式变迁模式，逐步形成了政府、学校、企业、社会多元办学格局。

（五）国家重大专项驱动向高职院校内生自发的变迁

政府和高职院校的理性选择成为高职教育政策变迁出现路径依赖的根本原因[8]。行动者基于理性社会人出发，当沿袭已有路径报酬收益日益递增，而变更路径成本日益增高时，往往习惯依赖于已有路径。政策引导和专项经费支持是高职教育质量得以提升的有效治理模式。长此以往，国家重大专项驱动就成为了高职教育发展的路径依赖。2006—2015年，中央政府实施国家示范高职院校计划和国家骨干高职院校计划，重点扶持建设200 所高职院校。2015年，国家示范高职院校建设任务结束后，高职院校陷入“后示范”时代的迷茫期。尽管国家及时出台《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》，但由于国家优质高等职业学校缺乏中央项目资金的支持，高职院校管理者积极性并不高，甚至一再通过各种方式呼吁设立国家专项引导高职教育发展，直到2019年中国特色高水平高职学校和专业建设计划开始启动，高职院校发展才找到方向。

高职教育在国家重大专项支持下，不断改革创新，以优势专业、特色专业为抓手推进内涵建设，以教学资源库、精品课程为突破口推动教育教学改革，以专业集群引领高质量发展，以混合所有制办学、产业学院、现代学徒制为载体探索校企合作、产教融合合作共享机制，建立多元、多层、立体化的组织体系，实现了从“本科压缩饼干”教育模式向工学结合、校企合作人才培养模式的跨越，更重要的是确立了一种全新的高等教育类型。高职教育的自我认同感和自我发展意识在不断增强，制度自信、理论自信、文化自信、道路自信得以强化。

高职教育治理历经中央政府主导向地方政府主导，又由政府主导向政府统筹管理转型，政府的职能定位越来越清晰。由政府作为重要办学主体的地位，逐步向高职教育改革与发展的推动者和统筹管理者转变，注重扩大高职院校办学自主权，完善现代职业学校制度体系；注重社会多元办学，健全行业企业、社会共同参与的治理体系。高职教育从管理向治理的变迁，实质是政府全能管治转向政府、市场、高职院校和社会协调发展的过程，是由单一向多元权力主体的转型，是政府强制向多元协商权力运行方式的转变，旨在整合资源，调动市场和社会力量参与高职教育办学与管理，逐渐化解高职教育供给侧与需求侧的结构性矛盾。