教师“减负”：英国的经验与启示

陆道坤

(江苏大学教师教育学院，江苏镇江 212013)

21世纪初，教师工作超负荷现象在英国愈演愈烈，并对教育改革发展造成了严重威胁：教师招聘和留用难度增加，在职教师的教学情感、教学投入和专业发展受到影响。[1]有鉴于此，英国于21世纪初正式启动教师“减负”行动。在近20年“减负”历程中，既有经验也有教训。系统地对其进行研究，无疑能够为我国正在推进的教师“减负”工程提供借鉴。

一、“负”之影响：英国“减负”行动的背景

(一)身心俱疲：教师处于亚健康状态

英国前教育大臣埃斯特尔·莫里斯(Estelle Morris)指出，疲倦的教师是不可能高效的。[2]3超负荷工作已成英国教师的常态——[4]周工作时间50小时以上，63%教师在晚间和周末工作(周工作超60小时者占25%[4])，[2]6远超世界其他地区，也高于英国《学校教师工资及工作条件章程》(STPCD)教师法定工作周工作时间48小时的“红线”[1]——教师总工作时间与英国其他行业无异，但工作却更密集、强度更高，部分假期时间也会被教师用来进行工作准备(非安逸休假)。[2]65超负荷的工作显然对教师的身心健康造成了负面影响：教师压力在职业压力排行榜中居首位，[7]工作压力导致教师抑郁、焦虑的比率逐年升高。2016年一项调查显示，超负荷工作对精神健康和身体健康产生负面影响者分别占受访教师的76%和60%。[8]

(二)左右为难：工作与生活很难平衡

对于英国教师来说，实现工作与生活的平衡已渐成“奢望”。[9]2002年的调查显示，56%的教师认为超负荷工作导致了工作—生活失衡并对其与配偶、子女关系造成了负面影响。[2]10到了2018年，这种情况仍无明显改善，仍有68%的受访教师认为工作与生活难以平衡，[10]56%的受访教师认为其工作与生活平衡情况在过去一年中变得更糟,[11]甚至有34%的受访者认为他们永远无法在工作和生活之间取得平衡。晚上和周末在家工作超过16小时——根本“无时间享受生活”。[7]调查显示，教师职业幸福感较低，而超负荷工作所致的工作与生活失衡是主因。可见，工作与生活的失衡是“不可忽视的”。[5]

(三)瓶颈凸显：专业发展受限

调查显示，超负荷工作导致教师很少有时间和精力开展教学研究、教学探索与创新，教学中不得不做机械性、程序性的重复，很难打造引人入胜的课程。[1]而问责制框架下，老教师无暇为新教师提供更多支持，新教师不得不尽快独当一面，没机会在工作中学习和反思，也没有足够时间关注学生身心发展。[12]胜任力不足、发展机会受限，使得很多职业初期教师萌生去意。[13]同时，超负荷工作也减少或剥夺了教师参加培训、教学观摩等发展活动以提升自我的机会。[14]60%的受访教师认为超负荷工作是专业发展的最大障碍——专业发展时间仅为上海教师的十分之一。[13]40%的受访教师指出，过去5年中未接受过专业发展的相关培训。[7]到2019年，仍有47%教师认为专业发展时间和机会不够。[9]即便是极为有限的专业发展活动，也缺乏针对性和效用性——61%的受访者认为培训不能满足自身发展需求。[7]

二、时间都去哪儿了：教师超负荷工作的具体分析

想要“减负”，必须首先明确“时间去哪儿了”。自2001年以来，教育部组织了多次调查，逐渐明晰了“负”从何来。

(一)教师工作时间版图：基于细分维度

第一，基于工作性质维度。教育部将教师工作时间分为教学和非教学时间，调查发现(2016)，全职教师(及中层领导)周教学时数均值为23.1(小学)和20.3(中学)，非教学性工作时数均值为32.1(小学)和33.2(中学)。非教学性工作分管理和支持两类，前者含教学准备、班级管理、学生行为管理、学生评价、数据管理、教学资源管理、学生个别指导、会议等，后者为非常规性工作如顶替缺勤教师工作。非教学工作中，教学准备和学生评价(作业批改、课堂评价、考试评价及评价报告撰写)占据了一半时间。[15]第二，基于工作方式维度。调查还将教师工作时间分在校和校外(含晚上和周末)两类，结果显示，教师通常要在晚上和周末投入很多时间。[1]其中，63%的教师在晚上和周末工作——部分工作任务(小学教师的7%-9%、初中教师的8%-11%)需在晚上和周末完成。[2]62018年的调查显示，三分之一以上的教师每周晚上和周末在家工作超16小时。[7]

(二)重负的分布：基于多维调查

综合各类调查结果发现，教师工作超负荷的“元凶”是教学准备、学生评价、数据管理。[16]重负之一：教学准备。教学准备之所以成为教师的重负，问题并不在于工作本身，而是来自外部要求。问责制框架下，地方教育局对学校施加压力，要求教师每年重新制订详细教案。而全国教师联合会(NUT)认为，对于老教师来说，教案建立在多次教学实践和反思基础上且在动态丰富和完善之中，重新制作教案无必要。同时，优秀教案可以共享——共享者可结合学情对优秀教案加以个性化改造。可见，重新制作详细教案是不合理的。[2]802016年的调查中，79%的小学教师和56%的中学教师认为，根据外部要求而开展的教学准备花了太多时间。[15]重负之二：学生评价。开展学生评价以了解其发展状况并及时提供帮助，无疑是极为有效的师生互动方式。但在问责制框架下，学校和教师不得不开展高频次书面评价——无助于师生互动且缺乏激励性，还加重了教师负担。[16]重负之三：数据管理。调查显示，数据需求过度、数据收集目的不明确、要求复杂、重复收集成为常态。面对问责制，学校和教师又不得不以“华丽”数据为佐证以获得安全感。因此，教师深受数据管理之苦——56%受访者认为数据管理是工作超负荷的罪魁祸首。[16]

(三)重负的源头：问责制下的“不必要”和“无效”

教师超负荷工作之原因也在调查中被揭示：来自外部的多重要求，导致了很多工作在量上被放大、在程序上变得复杂，以至于“不必要”(无关紧要的细节要求和形式要求过多、多头指挥)、“无效”(工作量大以至于教师无法有效完成)并存；缺少相关培训，教师工作驾驭能力不足和效率低下(集中在数据管理上)、校长和中层管理者的工作量规划与驾驭能力不足。必须指出的是，“不必要”和“无效”情况在教学准备、学生评价、数据管理中最为突出。[17]而外部要求则来源于问责制与检查的压力、教育部等部门领导指定的任务、国家层面的政策变化。[4]在问责制和检查[16]框架下，学校不得不面对两个群体：教育管理机构、学生家长群体——无论哪一方都对学校报以高期待。为证明学校教育有效开展，校长就要根据外部要求提供各种证据，而准备这种证据无疑加重了教师负担——[18]教师不得不在教学准备、学生评价和数据管理上做足功夫，[19]由此也导致了工作超负荷。

三、如何“减负”：从政府到教室[18]的立体行动

21世纪初，教育部、教育标准局等部门联合发起“减负”行动，力求实现“从政府到教室”的全面“减负”。作为一项系统性工程，教育部门以多次、多维度的深度调查为依据，以实证研究为基础，推动了从政策修订、项目推动、学校试点等多方面的“减负”行动。

(一)为“减负”做准备：对“负”之程度与由来进行科学研判

为系统了解教师工作负荷情况及超负荷原因，教育部会同相关部门开展了三个层面的调查。第一，站位管理角度的调查。为从面上了解教师工作超负荷原因、学校和教师“减负”态度和想法，探析“减负”可能的影响，教育部委托第三方做了调查。[2]108-114为从学校角度系统探析教师工作具体情况、分析其中的原因，教育部自行组织了多次调查，包括连续四年(2009-2013)的年度工作量日记本调查(diary survey)和连续四年(2016-2019)的年度工作量调查。[16]此外，教育部还专门委托第三方围绕教学准备、学生评价、数据管理三个“减负”的焦点进行了系统调查，为针对性采取“减负”措施提供了依据。第二，站位教师角度的调查。教育部于2014年10月启动全国性、大规模的“减负”咨询项目——“工作量挑战项目”，旨在获取教师关于工作负荷信息和对“减负”的建议。项目咨询阶段为期一个月，主要围绕“哪些是‘不必要’和‘无效’的”“学校和教育管理部门应采取什么措施”两个问题，共有4.4万多名教师参与。此外，教育部还在2014至2016年期间对68岁以下教师健康及工作量状况进行跟踪调查。[18]第三，站位学校视角的调查。为进一步了解学校工作版图，摸清影响教师工作量的学校层面原因，教育部开展了学校运行情况调查，代表性的如2018年夏季、冬季的调查活动。[16]此外，教育部还组织对“工作量挑战项目”资助的学校试验项目开展调查，并将相关成果公布，为学校层面减负提供参考。[20]

(二)“减负”在行动之一：立足学校的循证“减负”探索

教育部主张循证“减负”，并从2000年开始陆续发起和组织了一系列行动。第一，在部分学校开展试点。2002年，教育部启动了32校减负“探路者项目”，尝试用信息技术来减轻教师工作量。[2]82014年，教育部专门组织了一项基于学校的研究，力求探明问责制对工作量的影响。[18]2016年，国家教学和领导学院(NCTL)启动了11个校本项目研究，就学校层面减负进行探讨。[20]教育部还建立了一批减负探索试点基地校，[18]同时为那些自愿开展“减负”学校提供资源和资金支持。[16]第二，设立全国性减负研究项目。教育部于2000年启动了总额8.35亿英镑的资助计划，直接支付给学校用以增加人力(兼职和返聘)，进行增人力以减压力的探索，[21]而2014年启动的“工作量挑战项目”则拉开了减负“全国总动员”的序幕。2016年，教育部设立总额7500万英镑的教学和领导创新基金(TLIF)，用以支持教师专业发展和领导力发展，以提升其驾驭工作的能力进而有效应对超负荷工作。同年，教育部启动数据交换项目，探索如何减轻学校的数据负担。[18]第三，建立开放性“循证”成果案例库。教育部投入1.35亿英镑进行“减负”案例库建设，旨在为学校“减负”提供智慧支持。此外，教育部对其所资助的“减负”(含“工作量挑战项目”)探索项目提出要求：提交进度报告、最终研究报告、案例，[20]优秀案例由教育部向学校推广。[18]

(三)“减负”在行动之二：教育管理部门推动的制度改革

第一，问责制和检查制度的改革。问责制框架下，为通过检查，地方教育管理部门、学校往往采取“过度准备”以应对，由此也导致了教师工作压力增大。正是认识到这一点，教育部侧重在程序上和要求上对问责制、检查制度进行改革。如规定重要课程、资格检查和问责制变革的最短导入时间为一年，以便于学校拥有足够的时间准备。教育标准局同时加大对检查制度的宣导，并反复重申其检查要求，以避免对学校准备工作造成误导，加大学校和教师的工作量，同时还承诺不在学期中间对检查制度进行调整。为提升检查效率，教育标准局还进一步简化了检查程序、缩短了检查时间。[16]教育部对部分制度进行了梳理，取消一些不必要的繁文缛节。[18]第二，三大关键制度改革。在教学准备问题上，教育标准局多次告知学校和检查人员，明确说明无需每年都重新制作详细教案。教育部还在教学准备上给出了建议和相关案例并要求学校自行探索，同时启动了全国性教学资源库建设，以减少教师重复工作。[18]在学生评价上，教育部也给出了相关建议(如引入口头评价、实时评价、学生互评等)，以减轻书面评价压力，并要求学校自行探索。在数据管理上，教育部不仅委托独立审查小组和工作量咨询小组来进行研究，还会同教育标准局对数据需求进行了梳理，列出了数据管理清单，进一步明确了数据收集原则和目的。[16]

(四)为“减负”提供支持：教师人力资源体系的改革

增加全职教师供给、加大兼职和返聘力度、提升教师驾驭工作量能力，是教育管理部门优化人力的“三驾马车”。第一，推动新教师招聘和老教师留任。[22]面对新教师流失严重以及老教师留任困难的问题，教育部不断优化招录和留用策略，力求通过激发职业情怀、勾勒职业愿景等方法，提升教师职业吸引力。但教育部同时也认识到，“光说不练”仍然是“假把式”：2018年仅招录2000名教师(距离目标甚远)，[22]于是启动了加薪方案——将教师起薪提高到3万英镑(每年)，力图改变教师“活多钱少”的职业形象。[23]第二，推进兼职和返聘项目。实施兼职和返聘计划，无疑能有效缓解因师资不足而引发的平均工作量增加的问题，尤其在开学、考试前和学生年终评价报告撰写等工作量“峰谷”。[19]2000年，教育部启动了一项补助金计划，用于增加专兼职教职员工以分担全职教师的工作。[21]其后，兼职和返聘计划一直持续推进。2016年，在西北和东南部学校启动兼职与返聘教师计划，重点资助数学、物理等学科。[18]系列计划效果明显：2016年以来，兼职教师比例上升了1%，相当于教师体量的23.7%，有助于减少全职教师工作时间。[9]第三，加大培训力度，提升教师驾驭工作量能力。为应对初任教师因驾驭工作量能力差而导致的5年内离职现象，[16]教育部加大了对初任教师“减负”素养培养。在为期2年“早期职业框架”计划中，教育部对所有早期职业教师进行结构化培训，以切实提升工作驾驭能力。[24]此外，教育部还为学校领导提供结构化培训，以帮助校长基于反思—改进模式提升对工作量规划与驾驭能力。[18]同时，教育部还专门为校长在减负工作上提供智慧支持。[16]值得注意的是，教育部还专门启动了培训项目以推动教师专业发展，提升其工作效能。[14]

四、总结与反思：“减负”的经验与启示

20年“减负”之路上，英国从教育管理部门到学校、学校领导、教师都付出了不懈努力。2019年底，减负终于“守得云开见月明”——效果开始显现。当然，今后“减负”面临的形势更严峻，英国未来的“减负”之路将更艰难。

(一)二十年“减负”反思：成绩初现但仍问题重重

自本世纪之初就开始的减负，效果并不明显。甚至到了2017年，仍有研究显示“减少教师工作量和工作时间”较为困难——“在过去25年(1992-2017)里，教师工作时间减少有限。[4]但到了2019年，“减负”行动终于成效初显。调查显示，教师工作时间明显减少，已接近每周48小时的工作时间保护规定，教学准备、学生评价、数据管理时间明显减少，教师周末、晚上以及其他校外时间平均工作12.5(小学)和13.1(中学)小时(分别比2016减少了5.0和3.8小时)，教师发展时间也有一定增加。[9]当然，未来“减负”将面临着更大阻力。其一，学生之“增”与教师之“减”，将会为在职教师“增负”。未来中学生持续增长率为15%，[6]而准备离职教师也越来越多，[4]见习教师“连续七年未达到招录需求”，[25]物理、数学等科目教师缺口很大(2019年仅招录到计划的43%)，[23]低工资和高压力使教师职业吸引力越来越小。[5]其二，问责制所导致的思维固化，成为减负的掣肘。问责制无疑是教师工作超负荷的重要根源，[9]这一点教育监管部门“心知肚明”，但改革上却很鲜有进展。教育管理部门担心一旦问责制动摇，将会失去对学校教育(质量)的有效管控。面对近年英国PISA测评排名的下降，教育管理者压力巨大，不敢也不愿轻易改变问责制。同时，“问责”与应对“问责”已成程序性工作，背后的意义较少被关注，教育管理者也存在改革惰性。其三，问责制框架下学校之间的竞争，成为“减负”的阻力。问责制框架下，学校和教师必然继续为应对检查而殚精竭虑，以恐惧、过度监管和缺乏信任为特征的氛围笼罩在中小学校上空。[11]而问责制框架下长期形成的学校间攀比风气，[16]导致“迎检”文化在学校中蔓延，[18]教师长时间工作也成为一种被鼓励的行为。[13]可见，减负“不仅需要政府做出改变，还需要学校文化改变”。[26]

(二)“减负”行动的逻辑与经验梳理——基于借鉴的角度

20年“减负”历程中，英国形成了科学的“减负”逻辑、完整的“减负”机制、丰富的“减负”经验。第一，“减负”的逻辑：调查—循证—推广。为掌握教师工作负荷的第一手资料，深入了解教师工作负荷情况，教育部自行组织或委托第三方基于不同视角进行调查。在此基础上，教育部积极推进基于循证模式的“减负”行动，采取多种方式在学校、学区开展探索，并将成功案例和经验向全国推广。结合循证探索结果，教育部门逐渐推动了政策、制度等方面的优化工作。第二，“减负”的主体设定：全体总动员。“减负”涉及主体众多，必须采取“全体总动员”模式。英国教育管理部门充分发挥了管理、支持、引导功能，除积极探索政策制度改革、程序优化外，还为学校“减负”提供了“智慧支持”——于2019年推出了减负工具包、减负建议书等。教育部认识到，“减负”最终还是要立足学校和教师，因此将提升教师驾驭工作能力、校长和管理层的工作规划与设计能力作为重中之重，同时还倾力地推动学校制度程序变革、兼职教师与返聘教师招录，以实现提效、“减负”共举。第三，“减负”行动框架：三方面“合力”。在“全体总动员”框架下，“减负”从三个方向着力：(教育管理部门负责)政策与制度调整、程序完善、宣导，为“减负”提供保障；专业咨询机构和教育专家开展调查与研究，为“减负”提供智慧支持；学校与教师开展循证研究，进行实践探索。同时，教育管理部门、咨询机构、专家和学校领导定期协商，对“减负”进行反思总结。这一“合力”机制，有效地推动了“减负”。

(三)对我国教师“减负”的启示

“减负”，同样是我国教育领域亟待推进的工程。借鉴“先行者”英国的“减负”经验，非常必要。第一，“减负”需立足系统思考。“减负”牵涉因素诸多，需要进行系统思考与设计。以“统筹规范督查检查评比考核”为例，其主体不仅有教育部门，还有数个管理部门，“减”谁、“减”什么，都需要权衡。第二，制度“减负”与行动“减负”相结合。“减负”必须采取“自上而下”和“自下而上”相结合的路线，首先要开展的是“行动减负”，即设立“试验区”“试验基地校”(并提供政策制度支持)，基于调查、循证探索，形成典型案例与经验，为“制度减负”提供思路。在循证基础上，尝试开展“制度减负”：形成制度改革框架并进行循证探索，同时引进专家智慧开展研究与论证，对“制度减负”体系进行完善，进而较大范围内试点、检验、优化并全面推广。第三，管理部门科学的“放”与学校、教师的积极的“动”要形成“合力”。以“督查检查评比考核”“社会事务进校园”为例，管理部门要做的是科学的“放”——邀请各方全面评估与论证各项具体事务，将“精减”与“放管服”相结合，将不利影响减到最小。如若不然，在“评优”“评先”文化氛围下，“显性减负”和“隐性增负”将会并存。同时，要发挥学校和教师“减负”的主观能动性，让其担任“主角”，推动和帮助他们探寻“减负”之法。此外，还要建立区域性“减负”案例库，为学校提供“减负”智慧支持。