责任是如何建构起来的——以S市河长制及其实施为例

◎韩志明，李春生

上海交通大学 a.中国城市治理研究院；b.国际与公共事务学院，上海200030

一、问题提出与文献回顾

责任既是国家治理的重要议题，也是现代政府有效运行的关键因素。“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的”[1]。在威斯敏斯特国家体系中，责任既是政府行政权力及其合法性的重要来源，也是政治稳定和发展的重要基石[2]。按照科层制的治理逻辑，责任是与科层组织是相伴而行的，“只要基于分工和专业化的科层组织建立起来，相应的责任体系便会形成”[3]。责任的类型和名目很多，按照不同的标准，可以进行不同的分类，比如按主体可分为对公民的责任和对上级的责任，按空间可分为内部责任与外部责任，按性质可分为政治责任与行政责任等。本研究主要落脚在行政责任上。

行政责任既是抽象的价值理念，也是可操作的制度工具，还是“行政主体因其公权力地位、公职身份而对法律、行政法规及其授权者所承担的责任”[4]。科层组织如何建构出有效的责任制度，早已成为公共治理研究的重要命题，比如对责任政府的探讨，对各种问责制度、机制和技术的设计等。自2003年“非典”引发的“问责风暴”以来，责任在国家治理的各个层面和领域都受到广泛重视，在食品安全、生产安全、环境保护和医疗卫生等重要领域，“火线问责”已成为约束各种违法违规、贪污腐败行为的重要制度工具。

吊诡的是，尽管国家已经建立起类型多样的责任制度，问责已经成为有效制度安排的重要构成要件，但在河湖污染、大气治理和街巷整治等领域，责任的虚化、推诿和弱化问题仍然比较普遍，严重影响了相关问题的处理和解决，甚至还演化为各种形式主义的“孵化器”，引发了大量逃避或规避责任的问题。已有研究者对公共治理领域“问责”和“避责”的策略及其关系进行了分析[5]，但对于责任制度本身的合理性及其操作性问题，还没有进行深入挖掘。

目前，关于责任制度操作性的研究主要集中在三个方面，分别是建立更多责任制度、制定责任清单和推进有效问责。科层理论将责任视为理性设计的产物，认为只要科层组织设置好岗位及其职责关系等，有效的行政责任制度就已经建立起来[6]。Romzek和Dubnick将科层组织中的责任分为法律责任、等级责任、政治责任和专业责任等四种类型[7]，很多后续研究者都延续这种思路，进行了扩展和推理。研究者普遍认为，有效的责任制度是在不同类型的责任之间寻找平衡点，然后合理地进行排列组合[8]。相应的，建构责任的基本做法就是划分职责权利，确立岗位责任，规定责任后果，其中包括对党的责任、对上下级的责任和对公民的责任等[9]。

近年来，清单制在国家治理领域逐渐兴起，试图通过标准化和规范化的清单来突破治理中的模糊性问题，这已经成为公共治理的重要特征[10]。责任清单是对责任制度的延展与深化，目的是梳理和划定责任事项，将责任内容、归属及其落实情况清晰地呈现出来，实现责任的操作化和可视化[11]。从权力约束的类型看，责任清单属于功能主义控权模式，即通过明确部门责任、划分权责边界、梳理办事流程以及加强事中事后监管等，落实政府及其职能部门的责任，还可以满足公众知情权[12]，但责任清单遵循的是技治主义的路线，面对日益复杂的治理问题，很容易变得僵化而死板，产生责任偏差问题[13]。

很显然，问责有强大的威慑力和惩戒作用，是责任制度中最为重要的内容和环节，直接决定了责任能否得到有效落实[14]。O’Loughlin等人认为，有效的问责应该包括三个方面的基本内容，分别是信息沟通机制的有效程度、外部行为体对行政官僚决策的影响程度、自由裁量权和既定权力对决策的影响程度[15]。近年来，我国在环境治理和应急管理领域已经摸索出大量新的问责形式和工具，获得了良好的问责效果，比如应用技术的网络问责[16]、追求效率的火线问责[17]、公众参与的公众问责[18]、具有政治势能的公民问责[19]等，但关于行政问责的基本思路也还存在较大争议，即究竟是“激励—引导”取向，还是“惩罚—规制”取向[20]。

可以看到，已有研究大多是以结果或后果为中心，然后对个人或组织责任进行回溯性分析，因而经常忽视责任是如何在组织体系中建构起来的。根据职责法定的原则，问责应以明确的责任为前提，有效责任制度的建构问题就是如何合理地分配与考核行政责任的过程。近年来，各地河长制实践遍地开花，取得了广泛成效，其中的关键举措是重新建构了行之有效的责任体系，对权责进行了精准细致的设计、分配、落实，实现了河(湖)问题的有效治理。因此，区别于对责任问题进行回顾性阐释的思路，本研究试图回答的问题是“有效的责任制度是如何建构起来的，又是如何逐次执行和逐步实施的，其中包含怎样的建构逻辑”，从而厘清国家治理中的责任建构思路及其逻辑，为其他不同领域的责任制度建构及有效实施提供一定的参考。

二、研究案例与资料搜集

中国自古以来就是治水社会，河(湖)的治理状况与国家的治乱兴衰息息相关，水问题的治理及其责任认定和追究，始终是国家政权十分重视的重要问题。事实上，河(湖)问题是典型的跨域治理难题，治理责任的认定及落实非常困难，“上游不治，下游白治”就是对这个问题最直观的表达。根据环保部公布的《2012中国环境状况公报》，全国超过30%的地表河流和超过50%的地下水水质严重不达标。2013年，水利部进行第一次全国水利普查的结果也显示，中国河湖已经出现严重的河道干涸和水体污染问题，其中有10.6%河湖水质为超五类，基本丧失了使用价值，有90%以上的城市水域受到了不同程度污染[21]。“污水横流，黑河遍布”是很多地区河湖状况的真实写照。

近年来，频繁发生的城市水污染事件既敲响了水危机的警钟，也激发了水治理的新探索。2007年，太湖发生了蓝藻危机，造成无锡全城自来水污染，饮用水和生活用水都严重短缺。其后，无锡市开始探索推行河长制，加大了河湖治理的力度。2007年12月，无锡市委、市政府印发《关于对市委、市政府重大决策部署执行不力实行“一票否决”的意见》，明确规定“对环境污染治理不力，没有完成节能减排目标任务……对责任人实施‘一票否决’”。无锡市河长制的主要做法是由党政领导人担任河长，主要负责河湖流域内的水环境保护及污染治理，承担全部治理责任。截至2018年年底，无锡市河流断面水质达标率比2007年上升30.7%，水环境状况得到了根本性改善[22]。

自无锡市河长制取得明显成效以后，全国许多地区竞相效仿，试图用河长制破解长期以来的水治理困境。2010年，江苏省水利厅正式颁布《江苏省水利厅关于建立“河长制”的实施办法》，成为全国第一个推进河长制建设的省级政策文件。2014年，国务院召开“加强河湖管理，建设水生态文明”发布会，水利部负责人明确表示要在全国推广河长制。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，提出要发挥河长制的治理优势，在全国范围内推广河长制。到2017年年底，全国31个省级地方政府都颁布了河长制实施方案。截至2018年7月，全国已经拥有30多万名省、市、县、乡等四级河长，每一条河流都基本拥有了自己的专属“河长”[23]。

全国各地河长制的模式各有不同，具体做法存在很大差异，效果也参差不齐。针对各地河长制的创新实践，本研究主要基于四个标准来选择案例：一是案例的典型性，即原本存在严重的河流污染和生态破坏等问题，在河长制实施以后，污染问题得到有效改善；二是案例的代表性，能够基本反映河长制的典型做法，建立起有效的河长制责任制度；三是资料的可获得性，能够通过公开或者半公开的渠道和方式，获得河长制实施的相关资料和数据；四是田野的可进入性，研究者可以进入相关部门进行田野调查，获得充足的一手资料。基于这些标准，本研究选择S市河长制作为研究案例。

S市地处长三角下游，下辖16个区，区域内水系发达，河湖数量很多，河网分布密集，中小河道数量众多，共有43,104条河道、41个湖泊和52,828个小微水体(1)数据来源于S市水务局发布的《2018S市河道(湖泊)报告》。。“党政同责”是S市河长制最突出的特点。自2017年2月S市开始推行河长制，按照分级管理、属地负责的原则，建立了市、区、街镇、乡村等四级“河长”，由党政领导人共同担任河长，责任履行和落实情况与党政领导的考核及晋升直接挂钩(2)S市河长制内部培训文件(非公开文件)。。在河长制实施以前，S市水污染状况十分严重。2016年，S市主要河流断面Ⅱ—Ⅲ类水质断面占16.2%，劣Ⅴ类断面占34.0%[24]。2017年，河长制实施近一年以后，S市的水环境就发生了翻天覆地的变化，当年河流断面中劣Ⅴ类断面百分比减少到18.1%，劣Ⅴ类断面百分比降幅接近一半[24]。

为了获得S市河长制实施的清晰图景和细节，挖掘其中责任建构和落实的逻辑，研究团队在2018年7月至2019年12月对S市多个区镇进行了田野调查。首先，搜集了大量S市及其区、镇、村河长制实施的内部文件、培训资料和调研报告；其次，通过结构化访谈和半结构化访谈，对四级河长办工作人员进行了访谈，共计27人次；最后，参与了6场四级河长办的内部工作会议，会议的主要内容是各级河长制工作总结、效果评估和推进方向，参会人员主要是S市河长制的政策制定者、相关专家和执行人员。团队共获得各类文字材料约30万字，其中，会议录音逐字稿约10万字，访谈逐字稿约7.5万字。

三、S市河长制责任体系的建构过程

从20世纪60年代开始，S市就关注到工业污水排放引起的河(湖)污染问题，陆续开展了废水、废渣、固体废弃物等“三废”治理行动，其中，废水治理根据“谁污染，谁治理”的原则，在一定程度上遏制了河水黑臭等显著问题。到80年代，S市通过推行排污许可证和排污收费等措施，进一步限制重污染企业污水排放。从2000年开始，S市采取更加严厉的措施治理河水污染问题，既包括多部门专项行动和综合整治行动，也出台了相关法规和政策文件。这些措施既有效地遏制了水污染的势头，也为采取进一步水治理行动奠定了基础。

2016年11月，S市委审议通过《关于本市全面推行河长制的实施方案》，决定自2017年2月开始，在全市推行河长制。为了避免继续走“先污染，后治理”的老路，S市河长制不仅严抓责任落实和考核追责，还注重责任建构过程及其可操作化，推动责任体系的清晰化。“有效的责任制必须具有预测的功能，能够及时告诉我们可能发生的情况”[25]，建构和落实责任成为河长制发展过程中的重要主线。S市河长制在全市范围内严格推行河流责任分级分段考核，要求各级政府都要按照各自水环境问题的特点，以管理属地中的河湖为责任区域，根据考核结果进行相应的奖励或问责。截至2019年3月，S市的市、区两级的河长已有51人，各级河长数量总共有7,000余人，基本实现了河长责任的精细化认定与分配(3)S市C区河长制办公室文件C河长办(非公开文件)。。

那么，S市河长制的责任体系是如何建构起来的，又是如何进行清晰认定和精准配置的？为了避免过去因责任不清而引发的问责困境以及治理失灵的问题，S市依靠自上而下的权力压差，对治理责任进行了类项目化的运作，按照“打包”“分包”“拆包”“接包”的思路进行分级操作，将水治理目标与责任人的个人目标进行绑定，推动个人责任与组织责任的有效衔接。具体而言，S市河长责任制的建构包括责任的定义与划分、派发与绑定、认知与解读、协调与联动、检查与考核等五个步骤，最终形成了横向到边、纵向到底的闭环责任体系。

(一)责任的定义与划分

河(湖)治理涉及哪些问题，对应着什么样的责任？定义河(湖)治理责任是责任建构的起点。传统的河(湖)治理问题及其责任与其他责任相互交织，很难单独区分出来，也很少能成为政府职责体系的优选项，甚至还成为履行其他责任的“牺牲品”，比如很多地方牺牲环境推动经济发展。S市河长制责任建构的首要任务就是对水治理责任进行清晰定义与划分，厘清涉水责任及其在责任体系中的位置。S市主要通过两个维度来定义治水责任：一是在空间上，按照属地管理原则，将河(湖)及其一定范围内的所有治理问题都视为水治理责任，比如要求街镇河(湖)6米范围内不得有非水利建筑；二是在时间上，建立全周期责任，将治水不力引起的次生问题也定义为治水责任，一并追究相关责任人的责任，比如由河(湖)污染引起的农作物减产绝产等问题，都要严重追究治水责任。

在责任的划分上，S市河长制的典型特征是“纵横交错”。纵向是指设置了市、区、街镇、村等四级河长，并根据区域大小和任务数量差异，给治理范围大、实际任务重的河长设置专职河长助理员，形成“上级抓下级，层层抓落实”的纵向责任链条；横向主要是成立“河长办”，作为常设治水协调机构，由同级主要党政领导人担任河长，为横向职能部门的协调建立了共同的权威。“河长办”的主要职能是对各个部门的责任进行沟通协调与合理配置，以及传达上级的指示和重点关注事项等，但多数“河长办”的实际级别仅相当于水务部门的内部科室，成员大多是从各个部门借调或兼任，没有专门的行政编制，实际作用发挥完全取决于河长的权威。“‘河长办’来牵头，它来协调，它来把这个发现的问题进行分工，然后真正地去推进去落实，应该是原来的各个专业部门去做的事情，而不是‘河长办’自己冲到前台来，自己来做这个事情。它是在前期是综合协调，发现问题到后面它是督促”(访谈记录20190513XCS)(4)访谈编码数字的前四位是年份，后四位是月和日，代表访谈日期，比如20190513就是2019年5月13日进行访谈的，英文字母为受访对象简称。。

(二)责任的派发与绑定

责任的定义与划分是确定治水责任及其配置逻辑的过程，接下来就要进一步明确责任部门或个人责任范围及其工作量等，将责任落实到具体职能部门和责任人身上，实现治理责任的清晰化和可操作化。S市派发和绑定治水责任的方式包括两种，分别是下发责任书和梳理责任清单。责任书针对的是区级以上河长和各个职能部门的主要领导，内容包括责任人的责任区域，本阶段和下一阶段的治理目标，以及未完成、完成和超额完成责任目标的奖惩措施等。截至2018年12月，S市所有16个区级“河长”都签订了责任书(5)S市C区河长制办公室文件.C河长办〔2017〕2号(非公开文件)。。责任书的内容也不是完全自上而下派发的，而是由各个河长和相关职能部门经过“报送目标—上级反馈—修改再报送”的流程，反复进行协调与沟通的结果。“把关是领导的事情，我们不进行把关。比如房管的小区改造、雨污分离，你要做多少家，环保的企业综合整治要整治多少家，你自己报上来，住建的联合拆违，拆多少面积，你报上来”(访谈记录：20190407JHY)。

根据职责分工，区级以上河长主要是抓协调，街镇河长主要是抓落实。责任清单就是面向所有基层河长，目的是将具体治水责任与街镇、乡村“河长”和相关基层涉水部门进行绑定，确保河长制责任能够真正落到实处，防止政策执行“最后一公里”出现政策偏离和扭曲等问题。S市通过制定职责清单、风险点清单、养护清单等“三张清单”，详细列举了街镇河长和部分村级河长在责任水域中的主要任务、关键任务、随机任务等，将可能发生的问题及其处理方式都详细列举出来，因而实现了基层治水责任的精准化和清晰化。为保持责任清单的灵活性与动态性，S市各街镇还在市委、市政府和相关信息技术企业的支持下，开发了河道管理信息系统，对水治理中的各种问题进行实时记录与上传，然后由系统直接派发给相应责任人。比如Q镇开发的“Q镇河长制管理平台”，所有人都可以根据权限在“在线巡河”，监测并申报可能出现的各种问题(6)S市Q镇工作文件(非公开文件)。。

(三)责任的认知与解读

政策制定和执行脱节是公共治理的难题。许多公共政策往往是原则性和概括性的，存在很大的弹性空间，常常使“终端”的执行者难以理解政策的目标和精神，产生政策执行偏差或异化等问题[26]。河长制是新生事物，很多具体工作内容还处于探索和试错阶段，机构属性、人员配备和具体目标都不免存在模糊和不确定的地方，需要治水人根据具体实践情况反复提炼、分析、总结与解读。为了有效推进河长制的落实，使模糊的水治理政策落实到位，除了常规性下发各种工作文件以外，S市河长办还通过答疑会、协调会、推进会、监督会、调研会等形式，主动搭建正式或非正式的沟通平台，对河(湖)治理任务及其责任归属进行反复解读与沟通(见表1)(7)S市河长制内部培训文件(非公开文件)。。这些会议也相当于创设了开放沟通对话平台，有助于各级河长进行信息分享、沟通协调和反馈问题等。

表1 S市三级河长制工作会议

资料来源：根据调研材料整理，这里只整理了周期性的正式会议。

河长制是系统的治水工程，不仅要解决“水里”的问题，还要解决“岸上”的问题，比如水系连通、底泥翻新、违法排放、河岸养殖、垃圾倾倒等各种琐碎的事务。水治理是长期的任务，很多责任即便能够得到充分认识和理解，在短期内也很难得到有效落实。如果完全按照治水责任来操作，很多工作在短期内将难以推进，也很容易挫伤基层治水人员的积极性。为此，S市在每个考核周期都会给各级河长发放一份划“重点”的考核文件，其中详细说明了本阶段的考核目标、重点及其测量指标，从而为各级“河长”和其他涉水部门提供了明确的履责目标和行动指南。“重点还是从局里面的统一过来的，他们会有一个考核指标，他们肯定是有考核的重点的。就说首先是先要给他们理清楚，所谓的‘山清水秀’，这个‘水秀’具体要到什么境界，我们相当于给他们画了个60分的线，你要做到这方面，我们才能勉强算你及格”(访谈记录：20190425HLT)。

(四)责任的协调与联动

水问题的治理涉及大量职能部门，“环保不下河、水利不上岸”的协同难题经常发生，需要职能部门之间反复磋商与沟通，实现治水目标及其责任的协调与联动。河长制实施以前，S市协调涉水部门的方式主要是召开联席会议，或借助城市网格化管理中心和12345平台，但这些平台面向的是城市治理中的所有问题，更多地起到记录和反馈的作用，专业化程度不高，更无法保证协调的质量和效果。例如，12345平台涉及的是普通公众投诉，涉及水环境的问题(如河湖水质反复和水环境脏乱差等)相对很少，而平台只是负责“上传下达”，既不具备主动发现并解决问题的功能，也没有协调各个部门的权力及其资源。

为了加强涉水部门之间的联动，S市成立了“河长办”，专门负责对涉水问题进行协调。如果问题超出本级“河长办”的权责范围，河长办有权将问题逐级上报，直到问题最终得以解决。为了保证责任协调联动的灵活性，S市还制定了河长制联席会议制度，组织各级河长定期参加，主要目标是对涉水政策执行过程中的责任不清、空白或打架等问题进行梳理、讨论和分析，厘清涉及职能部门的责任，确保责任的合理配置与有效联动。截至2020年1月，S市河长制联席会议成员单位已经发展到30多个，既包括水务、环保、规土、农委等直接涉水委办单位，也包括公安、法院、商务委等非直接涉水单位(8)S市M区河长办公室内部文件(非公开文件)。。

(五)责任的检查与考核

科学的责任配置需要将合理检查和考核作为保障机制，以确保所有行动者按规定履行和落实责任。S市河长制的检查与考核主要包括突袭式专项检查和周期性绩效考核。专项检查由各级“河长办”负责牵头，组织各相关涉水职能部门对治水状况或重点问题进行临时性检查，以保证各级河长在规定时间节点内完成任务。例如，2018年S市组织了多次村级河段的多部门联合检查行动，这些行动由市“河长办”牵头，水务局执法总队担任检查主体，市“河长办”、市水利处和市环境监测中心等机关派出人员担任联络员。专项检查的主要内容由市“河长办”经过多方协调后确定，主要包括感官评价和水质检测报告两个部分(9)现场检查以感官和水质监测报告为依据。感官的判定标准有“七无”：水体无异味、颜色无异常；河面无大片漂浮废弃物、病死动物等；河中无障碍物、违规构建物影响水流畅通；河岸无垃圾堆放，无新建违法建筑物；河底无明显污泥或垃圾淤泥；河道沿岸无非法排污口设置；河道沿岸无企业事业与个体工商户将未经处理的超标污水直接排放。检查依据来自生态环境局设置的采样点和水质报告。据参与该次检查行动的工作人员称，有时候以用肉眼判断水质的好坏并不准确，一般从视觉和嗅觉上可以直接判断河道是否属于黑臭河道，但要判定是否为劣V类水，必须通过水质监测判断，目前普遍采用人工采样和在线监测两种方式，主要监测数据包括pH值、溶解氧、氨氮、高锰酸盐指数、总磷等五项指标。。表2展示了感官评价的主要内容。

表2S市河道水质检查表________区第_______场复查现场“七无”情况复查表复查人(签名)：

各水体现场“七无”情况水体名称水体编码消黑或消劣V类〇 消黑 〇 消劣 〇 消黑且消劣水体类型〇 村级河道〇 其他河道治理工程是否完成〇 是 〇 否河道是否满足“七无”要求〇 是 〇 否发现“七无”问题数量水体异味颜色异常河面成片垃圾、病死动物河岸垃圾堆放、违法建筑河底污泥或垃圾淤积非法排污口未经处理污染水直排河道存在的其他问题

资料来源：S市河长制办公室内部文件(非公开文件)。

在自上而下的政策执行网络中，基层政府及其官员往往掌握更多有关具体问题的信息，不同层级的政府之间或多或少存在信息不对称问题。为了解决考核中的各种信息不对称，S市依托河长制信息技术平台，将涉及治水问题的所有信息都上传到信息平台中，尽量压缩重要信息流转的中间环节，提高信息流动率和透明度等。此外，S市河长制还积极推行数字化考核，推进考核指标数字化、标准化和权重化，尽可能地减少考核内容的模糊性及其存在的弹性空间。具体的考核指标由上下级“河长办”共同牵头制定。“指标在每年的工作重点里面都定好了，比如说水环境质量监测这一块，达标断面要达到多少，都给他们安排的有指标的。然后每个月水质监测的结果，就由水利处、水文总站一起对各个区县进行打分，你原来定的目标达到了多少就打多少分，不同的指标由不同的部门打分，最后的数据会汇总到‘河长办’”(访谈记录：20190524ZDJ)。

四、S市河长制责任体系的建构逻辑

长期以来，责任建构的基本思路是用复杂的制度设计应对复杂的履责问题[27]。在实际操作中，责任制度设计得越复杂，包含的情由和要素越多，执行和落实的成本和难度就越高，被推卸或规避的几率也就越大。S市通过责任的定义与划分、派发与绑定、认知与解读、协调与联动、检查与考核等步骤，建立起具有可操作性的河长责任体系，取得了良好的治理效果。那么，其中包含什么样的操作逻辑？从责任建构的基本程序来看，这些做法归根结结底是对治水责任进行清晰化操作的过程，具体可归纳为四重操作逻辑，分别是责任目标与领导权威的紧密绑定、官僚知识与地方知识的多维互动、信息技术与治理过程的有效匹配、硬性强制与软性约束的有机结合。由此，治水责任得到更好的明确、认知、配置和落实。

(一)责任目标与领导权威的紧密绑定

在“金字塔”式的科层制组织体系中，任务与责任是紧密绑定在一起的，分散落实在各个层级、不同部门及其成员身上。各级官员既是完成任务的主体，也是承担责任的主体。在任务落实的过程中，各级官员既扮演不同角色，也承担多重责任，主要包括对上级、法律制度和民众的责任等。“中国政府行为是注意力的戴帽竞争，是以领导者的偏好和注意力来开展工作的”[28]。在晋升激励和一票否决的双向约束下，领导者的注意力是影响各级官员履责行为的“风向标”。当领导人的注意力与职能部门及其官员的目标重合时，相关任务能够对各级官员形成非常强的激励效应，对应的责任也就容易得到更好的落实；反之，则可能导致激励不足，责任履行充满不确定性，引发失责或卸责的后果。

“老大难，老大难，老大出马就不难”，领导者及其权威是解决问题的能动性力量。S市由不同层级的党政领导人同时担任(总)河长，将领导者个人直接纳入水治理的框架中，使领导人从“后台”走向“前台”，不仅明确了领导者个人的治水责任，还升级了治水责任的规格和优先性。根据河长制的运行逻辑，河长实际上承担着涉水问题治理中的全部责任，这构建并提升了水治理的重要性，更有利于发挥领导者的统筹和协调优势，为解决复杂的水治理动员和协调等问题创造了有利条件，还可以督促各涉水部门及其官员积极履行责任。当然，领导人的注意力也是有限的，不同的治理任务间也是有竞争性的，具体的治理责任可能存在冲突和交叉，因此领导者究竟如何履行治水责任，也要取决于具体问题及其治理需求。

(二)官僚知识与地方知识的多维互动

知识是科层体系的血液，科层体系的发展形成了特殊的官僚知识，为落实治理责任提供基本养料。官僚知识是与科层体系高度匹配的治理知识，是相对专业、标准和科学的，其规定了具体治理责任及其实现方式[29]。责任问题实际上也是关于治水制度、技能和方法及其是非对错的知识问题，这就涉及如何为河长制的运行寻找更加丰富和有用的知识基础。各地河长制虽然包含不少具有地方特色的元素，但主要都是根据自上而下的逻辑设计形成的，是由官僚知识主导和维系的。官僚知识能够为建构河长制责任起到规范指导作用，却缺少具体性或差异化的操作性知识，还经常面临官僚知识与地方知识的抵牾。由于水治理具有鲜明的在地性特征，因此治水实践往往需要情景化、操作性强和灵活多变的地方性知识[30]。

就此而言，河长制的实践就是尊重基层治水的自主性，积极接受基层水治理的信息反馈，总结和推广基层的优秀经验。S市河长办督促各级河长持续进行摸底调查，完善“一河一档”，实施“一河一策”，其实质就是尊重地方的差异性，利用地方性知识实施因地制宜的治理。河长办召开工作会议、联席会议、临时会议等会议，搭建河长制信息平台、巡河APP、微信沟通平台等，目的也是要促进各方面的沟通和交流，推动治理知识的更新和优化。S市河长制还积极发挥企业和民间力量的支持作用，积极发展企业法人河长，推动相关企业采用新技术、新方法、新机制来治理河湖污染。S市还积极动用相关热心人士和环保人士的主观能动性，鼓励“乡贤名人”参与到水治理中，充分激活并发挥社会各界人士的责任意识。培育市民巡访团和网格监督员为河湖监督员，明确其河湖监督的责任，鼓励社会力量参与到河湖水环境治理中。由此，地方性知识持续补充甚至纠偏官僚知识的缺陷和不足，也可以更好地优化治理工作。

(三)信息技术与治理过程的有效匹配

官僚体系就是一个严密有序的信息框架，基层政府及其官员往往是围绕信息来开展活动的。上级通常很难完全了解下级的具体工作内容、过程、效果以及存在的问题，也就无法对下级政府及其官员的履责状况实施有效监督。水治理的很多问题都来自不同层级之间的信息不对称，特别是由于信息不对称导致的行动偏差、责任不清和反应迟缓等。信息技术在治水领域的深入应用，提高了治理过程的可见性和透明度，为破解治水信息不对称问题提供了强有力的技术支持。S市将河湖水质检测、河道整治进展和水利工程建设等所有涉水项目或事务，都整合到同一个技术平台，对治水的各个环节进行数据化和信息化处理，使各项活动及其结果都可以清楚地显示在信息平台，既可以更加精准地搜集和处理治水过程的相关信息，也可以更好地督促不同部门及其个人积极履责。

具体而言，S市河长制充分利用大数据、智能感应、移动信息系统和无人机航拍等技术，开发了河长制信息管理系统和“河长APP”等技术应用，在信息方面推动了河长制责任的清晰化及落实。首先，信息管理平台赋予河长充分的自由裁量权，可以将问题信息直接上报给河长办，避免信息流转过程中的扭曲与损耗，极大地提高河长履职尽责的能力；其次，所有涉水问题都要通过信息平台进行处理，所有人都可以依据权限在系统中看到相关责任人的工作进度及结果，实时对河长的履责情况进行技术化监控，有利于清楚呈现各方面的职责及边界，了解各自履职尽责的情况；最后，河长信息平台还会以“周报”和“月报”等形式定期对各级河长的履责情况进行公示，形成争先创优的激励机制，努力实现对河长履责尽责的全程可控，倒逼各级河长认真履行治水责任。

(四)硬性强制与软性约束的有机结合

总体来看，各地河长制的考核体系基本都是先将考核任务分成制度体系建设、水污染防治、水资源保护、水生态修复等多个方面，然后再细分为数十项乃至上百项指标。就河长制工作考核评分的细则来看，里面既有大量的量化指标，如“区级农村生活污水处理覆盖率达到85%”等，也有大量的质性指标，比如“社会宣传发动有力”“水清岸绿”等，很难用“一刀切”的方式来解决。与其他治理领域的考核一样，过度追求客观指标，将次数、接待量和完成率作为绩效考核的重点，很容易引起各种形式主义问题[31]。河(湖)治理也包含大量难以客观化和量化的内容，许多软性任务或问题很难用量化指标测量，如何将硬性强制与软性约束结合起来，提高考核评估的合理性，更好地发挥考核的指挥棒作用，也是河长制责任体系所要解决的重要问题。

考虑到河流治理问题的复杂性，特别需要发挥好考核评估的指挥棒作用。S市河长制责任考核的显著特点是“软硬兼施”，即根据“底线思维”来设置考核指标。从具体实践来看，将河道养护、水质状况、信息化建设进度、必须完成的治水任务等设定为量化指标，作为“一票否决”的主要依据；将河长制度体系建设、居民满意度、人水和谐等模糊性较高的任务设置为软性考核指标，在考核体系中的权重较低，主要是起到督促和警醒作用。河长制信息平台利用多元途径汇总的实时数据，强化对治水活动的动态化监控，人大、政协、市民和村民等社会力量也都以各种方式参与治水履责的考核，提升了河长制责任体系的应激反应能力。这样软硬兼施的监督考核方式，既切合了水治理问题的实际情况，又明确了治水责任的重点、难点和关键点，对于河(湖)治理责任的履行和落实，具有积极的指导和督促作用。

五、结论与进一步思考

面对日益复杂的治理问题，科层组织如何建构出严密的责任制度，又如何让责任制度有效运转，这些都是公共治理的重要议题。S市通过责任的定义与划分、派发与绑定、解读与认知、协调与联动、检查与考核等五个步骤，建构出横向到边、纵向到底、有效可操作的河长责任制度，是破解河(湖)治理难题的关键要素。这些步骤包含四个方面的操作逻辑，分别是责任目标与领导权威的紧密绑定、官僚知识与地方知识的多维互动、信息技术与治理过程的有效匹配、硬性强制与软性约束的有机结合。这使得相对模糊不清的责任变得清晰可辨，既改进了履行责任的能力和方法，也推动了责任的履行和落实，最终较好地实现了设置河长制的初衷，形成了典型的水治理经验。

责任是观察和理解公共治理的“窗口”，明确和落实好责任从来都不容易，而围绕责任的博弈也构成了科层制运行的敏感性难题。公共治理的多数活动就是不断建构和消解责任的过程，最终目的都是将责任落实到特定的部门及其成员。既有的理论研究更多是梳理责任的主体、客体、内容、方式等，而对于有效责任体系的建构过程及其逻辑缺乏足够的关注。本研究聚焦于河长制责任体系的建构，深入提炼了责任建构的过程及其逻辑，回答了责任实际上是如何重组或重建起来的问题，呈现了责任从界定分配到考核评估的全过程，推进了有关责任是如何操作的理论研究，既为改进和优化责任制提供了参考，也为公共治理研究提供了新的视角。

当然，河长制责任的建构及其履责过程也存在诸多缺陷和不足，比如河长APP对巡河的频率、时长、速度和路线等都有严格要求，使治水人员“困在系统里”，形成了普遍的敷衍应付心理[32]；在“大车压小马”的治理体系中，频繁上报问题往往意味着基层的“办事不力”“给领导增加负担”，使很多基层河长倾向于自己解决问题或是直接将问题“压下来”，致使很多涉水问题难以得到有效解决；由于技术接口和信息格式等方面的差异性，导致不同层级和部门间信息共享存在难题，进而降低了信息技术对于责任体系的支持作用，影响了责任的清晰化。这些都是进一步完善河长制责任需要重点关注的问题。