政策学习视角下农村扶贫政策演变的内在机理研究

◎丁建彪

吉林大学 行政学院，长春130012

政策针对特定的问题而制定，而问题又内嵌于一个社会的基本结构中，并受到社会环境的影响。同样,政策以有效解决问题为评估标准，而政府组织是一个社会中公共权威和公共资源的最大拥有者，只有借助政府这一组织形式，才能更有效地解决政策问题。在现代国家，政党是领导或组织政府的重要载体，通过党政复合结构可将政治势能转化为政策效能。由此可见，政策学习与政策问题、社会环境、政府和政党等因素密切相关。近年来，农村扶贫政策研究的内容不断丰富，但其演变机理却较少为人们所关注。本文尝试从政策学习视角出发，系统和全面地阐释扶贫政策演变的过程，并概括和提炼出演变的内在机理，为丰富和完善政策学习理论提供中国素材、经验和智慧，同时对扶贫政策的演变提出一种新的分析框架。

一、内生学习：农村扶贫政策演变的基本动力

内生学习也被称为“经验吸纳型”学习，是指政策行为主体吸收过去政策产生的经验和教训，不断完善和优化现有政策或在未来政策决策中加以借鉴和吸纳的行为过程。“政策制定者并不是一个理论家，而是寻求知识和经验的社会工程师。在政策制定环节，经验具有独特的地位，它表明一个建议并不是基于政策制定者头脑中的随意猜想”[1]。内生学习会受到经验判断和不同时空背景的影响，是一种局部性经验的积累和扩散，但依据前一阶段政策取得的正反两方面经验教训，并通过学习机制进行学习，对后一阶段政策的变迁和完善具有重要价值，因为政策的目标、投入的资源和选取的工具在某种程度上具有相对的独立性。内生学习使中国农村扶贫政策从最初的分散救济式扶贫转向了开发式扶贫，并最终导向精准扶贫，从而极大地提升了扶贫政策内容和执行方式的科学化水平。

改革开放之初，受制于扶贫理念、经济发展水平、财政收入总量和贫困人口基数大(1)按照当时确定的贫困标准，1978年我国贫困人口达2.5亿人，贫困发生率为30.7%。等因素影响，分散救济式扶贫是农村扶贫政策的主要选择，并应急地缓解了贫困人口的生存问题。如中央以及省级政府向贫困地区调拨粮食和棉布等生活物资，基层政府对极端贫困户进行粮食救济等。这些物资被分散到不同地区，覆盖到不同群体，贫困人口反而得到的物资数量少，难以满足其基本的生存需要，出现了“稀释效应”;用于农田、水利和道路等方面的物资则过于分散，仅在条件较好、相对富裕的地区发挥了作用，出现了“马太效应”。两种效应的双重叠加导致贫困群体的生存处境难以得到根本性改善，并在改革过程中被进一步边缘化。一方面，贫困群体难以分享到“家庭联产承包责任制”带来的制度红利。这一制度以传统的行政村和生产队为基础，无论土地分配的数量还是质量，各地均存在较大差异。与相对富裕的地区相比，贫困地区面临着生产环境恶劣和靠天吃饭等困境，加之缴纳数额较大的农业税和各种附加费，使贫困群体的生存处境更加艰难。另一方面，国家当时在农村地区普遍实行工农业价格“剪刀差”政策。贫困家庭用于消费支出的成本不断上升，而粮食价格却长期处于低位水平。多重因素导致分散救济式扶贫政策难以为继，迫切需要变迁以发挥其应有的效能。

政策行为主体在对“稀释效应”和“马太效应”系统和深度反思的基础上，将救济式扶贫政策转变为开发式扶贫政策。这一转变不仅有效规避了前一阶段政策带来的不利后果，还拓展了政策的内涵，丰富了政策的执行方式。一是中央政府对贫困标准作出认定，为政策调整奠定了科学依据。有关部门在对6.7万户村民家庭消费支出调查的基础上，将1985年农村人均纯收入206元作为贫困标准，且后续多次进行提高。二是调整了扶贫资金的投放范围。从1994年起，中央将用于广东、浙江、江苏、山东、福建、辽宁等发达省份的扶贫信贷资金予以调整，投放到贫困状况更严重的中西部省份，而且今后不再向这6个省份投放。三是坚持集中连片开发原则。中央将贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区、特困地区等作为扶贫开发的重点，并将“六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等连片特困区和已实施特殊政策的西藏、四省藏区、新疆南疆等”[2]三地三州作为扶贫攻坚主战场。四是建立农村最低生活保障制度。从2007年起，中央政府建立起覆盖全国范围的农村最低生活保障制度，标准由县级以上人民政府按照当地村民能够维持全年基本生活的水平确定，如所需吃饭、穿衣、用水和用电等费用，以满足困难群体基本的生活需要。

开发式扶贫吸收了分散救济式扶贫带来的正反两方面的经验和教训。在前期基础设施建设的基础上，进一步开展了大规模的农田、水利和道路等设施建设，以改善生产条件，同时发展规模较大的种植、养殖和加工业，并依托资源优势，开发有竞争力的名优稀特产品。此外，针对分散救济式扶贫造成的“等、靠、要”思想，国家在倡导贫困群体自力更生精神的同时，大幅提升以工代赈资金，鼓励和支持贫困群体投工投劳，并加大科技文化等方面的宣传和培训力度，增强贫困群体自我发展能力以及提升可行能力，然而，开发式扶贫政策也不可避免地存在政策目标模糊、执行方式粗放、扶贫资源大水漫灌以及扶贫资金浪费、截流、贪占等问题。

2013年11月，习近平总书记在湖南省湘西土家族苗族自治州考察时提出精准扶贫思想，并在此后系统性地发展和丰富了以“扶贫对象、项目安排、资金使用和脱贫成效精准，目标、任务、责任和举措明确”为内涵的精准扶贫理论体系。“从扶贫工作开发的内容看，习近平精准扶贫思想的内容集中体现在‘扶持谁’‘谁来扶’‘怎么扶’‘如何退’四个核心问题的阐述上”[3]。在精准扶贫理论体系的指导下，农村扶贫政策转变为以精准为核心原则的政策体系。这一政策体系主要包括五个方面的内容：一是开展精准识别并将识别结果与扶贫措施挂钩。国家制定统一识别办法，以县为单位，按照规模控制、分级负责、动态管理原则，剔除不符合条件的人口，及时纳入符合条件但遗漏和返贫的人口，然后对每个贫困户建档立卡，并将相关数据录入扶贫信息系统。在此基础上，坚持因地制宜、分类指导、突出重点、注重实效的原则，通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等精准措施，实现扶贫资源优化配置和帮扶措施到村到户。二是推行特色扶贫脱贫项目和产业。党和政府积极引导国有企业和民营企业在贫困地区设立各类产业投资基金，借助市场化运作方式，吸引其从事资源开发、产业园区建设、新型城镇化等项目建设。特色项目主要包括光伏发电、入股分红、小额贷款、电商扶贫等类型。“在特色项目上，每个贫困县选择2—3个光伏电站、光伏农业设施作为重点项目，以增加直接收入”[4]。特色产业主要包括休闲农业、乡村文化旅游、种植养殖等内容。基层扶贫主体通过市场化运作，借助企业、公司加贫困户的捆绑体系，确保特色产业收益稳定和贫困户收入稳步增长。三是扩大救助、保险和医疗等手段的覆盖范围和强度。国家加大医疗救助、临时救助、慈善救助等体系建设，并将贫困人口全部纳入重特大疾病救助范围，同时提高基础养老金标准和完善村民基本养老保险制度，积极引导农村贫困人口参保续保。国家除了对贫困人口参加新型农村合作医疗的个人缴费部分实行财政补贴以外，还对大病治疗实行分类救治和先诊疗后付费的结算机制，大幅降低了贫困群体的支出成本。四是完善财政、金融和保险服务机制。国家运用多种政策工具向金融机构提供长期的、低成本的融资规模和资金投放，从而鼓励和引导各类金融机构加大扶贫开发的金融支持和保障力度。例如，国家建立健全融资风险分担和补偿机制，以及支持有条件的地方设立扶贫贷款风险补偿基金；各级政府由财政按基础利率贴息，支持农村信用社、村镇银行等金融机构为贫困户提供小额信贷；国家还鼓励和支持农业担保机构扩大农业保险在贫困地区的覆盖范围。五是支持革命老区开发建设。中共中央和国务院在对中央苏区、陕甘宁、左右江、大别山、川陕等老区优先制定振兴发展规划的同时，以重点区域、重点领域、重点人群为突破口，推动大型项目、重点工程、新兴产业优先向老区安排，同时中央财政的一般性转移支付、各类涉及民生的专项转移支付资金等优先向老区倾斜。各级扶贫主体鼓励和引导各类银行、金融机构总行合理扩大在革命老区分支机构的授信审批权限，加大扶贫和支农再贷款力度，为老区开发建设提供金融支持。在资源开发与生态补偿领域，国家提高了革命老区矿产、油气资源开发收益的地方留成比例，以强化资源开发的拉动效应，同时将符合条件的老区优先纳入重点生态功能区补偿范围，优先建立起生态保护补偿机制，以此促进贫困地区发展和贫困人口增收。

从政策学习的角度看，精准扶贫政策吸纳了前两个阶段政策的有益经验，同时对其不足和弊端进行了矫正。在扶贫政策演变过程中，内生学习的表现尤为清晰和明显，构成政策演变的基本动力。一方面，通过“府际”层面开展的各类观摩活动和经验交流等学习机制，扶贫主体将各级扶贫行动者取得的有效经验进行推广，为其他地区完善政策内容和丰富执行方式提供有益资源；另一方面，通过领导人的基层调研，将部分地区政策内容和执行过程中暴露出的不足和弊端等层层反馈，完善和优化部分政策内容和执行方式。如将最低生活保障制度与扶贫开发“两线合一”，以解决各自独立运行带来的制度性成本过高问题，以及用精准滴灌的方式取代粗放的大水漫灌等执行方式。

二、社会学习：农村扶贫政策演变的关键中枢

社会学习旨在促使政策行动者更好地理解和把握政策问题，并依据新的理解和把握来调整政策目标、目标群体范围、执行方案、工具选择等。社会学习的内容不仅包含政策问题的生成机制、因果关系、内在规律、深层次内核，还包括问题和环境变化对政策内容、执行方案、执行方式、评价标准带来的影响等方面展开的讨论、交流和互动的行为过程。信息发布、讨论和交流、专家咨询和反馈、各类讨论会和听证会等是社会学习的主要形式。在社会学习的过程中，不同行动者通过多样化的形式了解到其他行动者的观点、诉求、意见，并借助学习机制将不同的观点进行聚合，以达成特定的共识。这些共识又与学习和讨论的公共事务的内在属性、问题生成原因及其解决之道联系在一起，因而既充实了学习和讨论的信息基础，也拓展了对学习和讨论事务的理解和认识空间。“社会学习涉及政策领域中政策精英对根本性方面的主导性观点的再思考，以及关于政策问题、介入路径和目标群体根本性因果推理(causal reasoning)的再确认和再调适”[5]。虽然社会学习受到一个社会特定的文化、规范、习俗、制度、心理等因素影响，但其对政策演变发挥着中枢性的驱动功能，因为外在因素并不会对政策演变起到根本性作用。

农村扶贫政策针对的是贫困问题。在社会学习的驱动下，扶贫行动者对致贫因素的认识得以深入和系统，从最初的收入、消费、基本保障等要素转向深层次的可行能力、权利保护、制度供给等要素，同时对贫困根源的认识也由原来的经济发展水平低、发展资源不足和个体差异大等表层因素，转向内生性致贫、公共服务和资源配置不充分不均衡等深层次因素。“对于导致人们陷入贫困或无法摆脱贫困的因素，另一种观点则强调影响个人做出上述选择时有种种不同但却有规律可循的结构性因素，如父母社会经济状况的差异，种族和性别的不同等”[6]。经过不断的社会学习，导致贫困问题的深层次机制被揭示出来，这些深层次的机制又通过社会学习机制反馈到扶贫政策的各个方面，促使政策内容、执行方式、资源供给和参与主体等方面发生了重要变革。

1.社会学习使执行主体重视社会组织的作用。社会组织是除了政府组织以外拥有较多资源、管理经验、服务网络、真实信息的主体。在参与扶贫脱贫这类“强社会”属性的事务中，其拥有的灵活性和专业性优势得到充分释放。一方面，社会组织成员处在扶贫脱贫第一线，对不同地域、区域的扶贫问题认识充分，掌握着较为真实和准确的信息，为决策和执行等环节提供多样化的信息，有助于政策内容和执行方式的精准化和精细化；另一方面，社会组织拥有完善的组织网络和专业经验，在大规模调动全社会扶贫资源的过程中，其拥有的组织动员能力得到发挥，增强了扶贫政策的执行力。在介入特色项目的过程中，社会组织确保了项目的稳定性和较好的收益,如中国扶贫基金会动用成员拥有的经济、农业、金融、工商管理、社区发展等方面的专业性知识，有力地促进了扶贫工作的广泛开展。“中国扶贫志愿服务促进会充分调动基层群体中的‘能人’，通过组织培训、产业和项目对接、创业创新的实践，对部分群体进行授权，然后利用这部分群体的先锋作用，带动其他贫困群体脱贫致富”[7]。在这种背景下，政策行为主体不但细化和落实了社会组织参与扶贫脱贫的税收和行政事业性费用的减免，而且健全了政府购买扶贫服务的相关制度，为其参与扶贫政策执行提供保障。通过定期与社会组织开展沟通与交流，及时解决了它们遇到的实际困难，并给予必要的资金和项目支持，使其拥有的各类优势和潜力得到充分发挥。

2.社会学习确保贫困群体深度参与政策的执行过程。贫困群体作为政策结果的受益者，他们对政策执行的后果有着相对客观的理解和切身感受，提出的改进建议具有一定的针对性和独特性。政策执行过程吸纳目标对象的认知和体验，可使行动者了解他们的需求和诉求，有效矫正如指标配额、对象识别、资金使用、项目运行等方面的偏差。扶贫政策内嵌于特定的现实环境中，连接着目标与结果。不同的执行主体往往会按照他们对问题的理解和特定的现实条件，选择和变异部分执行方式，结果造成“执行偏差”。“执行偏差”既源于政策调整相较于政策问题变化的滞后性，也源于上下级行动者间存在的“信息不对称”。贫困群体恰恰拥有相对真实和准确的信息，他们参与政策执行过程能够有效规避滞后性带来的不利后果和克服“信息不对称”现象，以此提升政策执行的精准性。另外，贫困群体参与政策执行过程可以促进扶贫资源使用的精准和收益分配的公平。扶贫资源本质上是因贫困问题产生和出现的，无论何种形式的经营和使用,贫困群体拥有监督权和收益权是由扶贫资源的本质属性和内在要求所决定的，贫困户参与资源配置能有效防止扶贫资源的截留、流失和浪费。同样，贫困户参与收益的分配可形成差异化原则，对那些因身体残疾丧失基本劳动能力和可行能力的贫困户给予较多的分配，以体现分配正义的实质，从而防止简单化的按数量分配形式。在社会学习的驱动下，基层扶贫主体制定了贫困群体参与扶贫政策过程的流程和规范，以及贫困户参与项目运行、收益分配的基本准则，并建立起意见反馈的各类渠道，充分保障了贫困群体的参与广度和深度。

3.社会学习强化了不同维度协作与交流的顺利推进。横向维度体现为东部地区与中西部地区间针对产业接续和专业人才的协作。东部地区拥有完整的产业链和产业规划、实施、管理优势，扶贫行动者将部分劳动密集的产业转移至中西部地区，尤其是贫困地区，为贫困地区经济和社会发展提供持续动力。同样，东部地区拥有数量庞大的专业技术人才，尤其是金融、农林管理、电子商务等贫困地区急需的人才资源。既可通过合理的引导和激励机制补充贫困地区需要的人才资源，也可通过相互学习和交流提高本地人才的质量。在扶贫政策实际执行过程中，不同行为主体确立了优势互补、互利共赢、长期合作、共同发展的原则，借助政府引导、企业协作、社会帮扶、职业培训等方式，推动产业升级和人才交流，形成“人才促进产业、产业带动人才聚集”的良性循环格局。纵向维度体现为中央和地方干部双向互动交流，通过党政干部垂直双向挂职交流推动政策有效执行。“扶贫开发是一项专业性、综合性很强的工作。因此，需要有一支吃苦耐劳、业务精湛、爱岗敬业的干部队伍”[8]。更高层次的干部拥有相对广阔的视野、专业知识、资源优势，他们下派到基层可为贫困地区发展带来新的理念、思维和做法。基层干部到较高层级的部门和单位锻炼，也可提高其对贫困问题全面性和复杂性的认识，从而更新已有的观念、思维和传统，并借助社会学习机制的传递和扩散效应，带动更多干部更新现有的知识结构、问题认知模式，有效解决贫困背后的一些深层次问题。

4.社会学习促成扶贫政策与其他政策的衔接与整合。贫困问题的复杂性和多维性决定了扶贫政策与其他政策衔接与整合的必要性。土地政策是解决贫困问题的重要抓手。贫困地区拥有一定数量的土地资源，释放其潜在价值并探索多重收益途径成为扶贫政策的重要着力点。扶贫行为主体将部分扶贫资金投向合作社和农业公司，鼓励他们开展土地流转和扩大生产规模，利用规模化增加贫困户的收入。在连片特困地区和国家级贫困县，政策行为主体通过市场化模式吸引社会资金参与未开发和未利用土地的整理和修复，并允许被整理和修复后的土地指标在省内或跨省间进行交易，以此扩大本地的财政收入和贫困户收入。扶贫政策与环境政策的衔接有助于提升各自的政策效能。贫困地区环境资源存在“两极化”现象。部分地区拥有优质和丰富的环境资源，通过旅游、养老服务、高端饮用水品牌开发等措施，可有效增加扶贫资源的供给范围和补充渠道；另一部分地区却面临着环境资源匮乏的问题，“深度贫困地区生存条件比较恶劣，自然灾害多发，地理位置偏远，地广人稀，资源贫乏”[9]，只有通过环境综合治理、生态补偿、易地搬迁等措施，才能将资源劣势转化为发展机遇。林业资源为特色种植养殖、深加工、深度旅游等提供了资源优势，与林业相关的加工业要求的知识和技能相对单一，贫困户可介入性高，林业政策的优化和完善尤其是林权改革红利的释放，扩大了贫困户的就业并增加了他们的收入。

社会学习强化了扶贫行为主体对贫困问题认知的多维性和复杂性，改变了决策者的思考方式，将前期被忽视的价值和原则重新予以尊重和考虑，并将这种认知、理解和价值原则传导到政策过程中，增加了参与主体的范围、协作的广度和深度，以及政策资源供给的渠道，最终形成大扶贫格局。

三、政治学习：农村扶贫政策演变的重要保障

政治学习是指政策行动者就政策释放的政治内涵、时代价值、未来走向和影响政策的政治因素，以及政策过程涉及的执行体制、责任认定、考核标准等展开学习的行为过程。“政治学习与政策行动者的战略和程序有关。当政治学习形成政策演变的结果时，它有时会构成先决条件”[10]。政治学习也被称为“战略型”学习，旨在提高政策行动者对现有政策的认知程度、执行强度以及在社会层面的关注度，从而增强政策在政治层面的可接受性。政治学习受到国家结构、执行体制、权力运行机制、政党政治等因素的影响，因而并不是所有的政策都体现出政治学习的属性，而只有那些重大的、全局性、根本性的政策才体现政治学习的特征。

在扶贫政策的制定、执行、考核、监督等各个环节，政治学习发挥了统合性功能。一方面，政治学习使扶贫行动者认识到，扶贫政策事关执政党以人民为中心的执政理念的有效落实，事关执行的集中统一和步调一致，事关不同主体职责和使命、要求与担当的严格恪守，只有按照党中央的统一原则和要求行事，才能如期实现总体目标和具体子目标；另一方面，政治学习使扶贫政策的执政主体、监督、考核方式等发生了根本性变化，为执政党介入政策过程提供了有效的黏合剂。扶贫政策作为一项厚植党的执政根基、体现社会公平正义、保障弱势群体权益和尊严的全局性、战略性、根本性政策，执政党必然要高度介入政策的全过程，而政治学习则承载了执政党介入的有效媒介，从而将政策演变引向了政治决定政策的全过程。在确保政策有效执行、提升目标群体获得感和满意感的同时，政治学习强化了执政党的领导核心地位并巩固了执政基础。具体而言，政治的突出内涵在于价值理念的定位、顶层设计、组织动员等优势，而政策内容则涉及任务的分解、资源的投送、事务的解决等方面。政治与政策间存在一定的张力和冲突。政治学习促进了政治势能转变为政策效能的进程，并确保了“不同执行层次之间的协调与统一，监督、考核和惩戒等手段的有效实施，以及扶贫驻村工作的顺利开展”。

1.政治学习确保了中央、省级和市县等三级执行主体的协调与统一。扶贫脱贫过程贯彻“中央统筹、省级负总责和市县抓落实”的执行机制。中央统筹侧重从宏观层面确立统一完整的组织架构、人事布局、资源投入，以及制定扶贫脱贫的总体目标、实施原则和路线图、时间表，并对实施过程开展统一的监督和考核；省级负责侧重依照本地区位优势、资源禀赋、贫困程度、财政实力等因素，在中央统筹的基础上由省级党委和政府制定并出台落实总体目标和相应实施原则的省级方案、措施标准、具体要求，以及制定明确的脱贫标准和考核内容；市县则将中央和省级的扶贫规划和要求转化为具体的行动方案和工作进度。在实践过程中，中央、省级和市县等三级执行主体依据的信息基础、关注的聚焦点、事项考量的因素等存在差异，如何形成有效的协调与统一，实现三者间的集体行动，具有关键性意义。政治学习为协调与统一发挥了重要的媒介作用。“政治是社会学习的过程，在此过程中，决策者们往往集体地学习如何行事”[11]。一方面，省级层面需要就扶贫脱贫事务展开政治理论学习，中央层面出台的方案和文件以及领导人专题讲话，尤其是习近平总书记的讲话、报告、演讲、指示、批示等内容构成政治学习的重点。通过集中的政治学习，扶贫行为主体系统、全面、准确地掌握了扶贫脱贫的战略要求和实质内容，真正理解了扶贫脱贫在政治层面的战略价值和意义，确保了在全省(自治区、直辖市)范围内统一组织动员和组织实施。此外，省级层面也将本域内形成的扶贫脱贫的经验和方法、实际面临的难点和盲点等通过政治学习机制反馈至中央层面，使中央制定的总体目标和原则要求具有一定的兼容性和灵活性。另一方面，市县层面不仅通过政治学习机制将中央的要求直接转化为本域内的行动方案，还将省级出台的方案和细则以及主要领导的动员讲话和部署作为政治学习的重要内容，分层分步分类实施省级层面的要求，确保中央、省级和市县行动的统一。

2.政治学习使考核、督查和巡视巡察等手段得以有效实施。一方面，考核和督查是政府系统内部对扶贫脱贫工作开展全流程管控的重要手段，对确保扶贫政策执行的集中统一、任务的层层分解、责任的明确担当、措施的严格落实等均发挥了不可或缺的作用。考核内容主要包括党政领导班子、扶贫干部和相关人员的责任落实和减贫成效等内容。考核主体设置具体的考核指标，主要包括扶贫资金使用、贫困户收入增长、贫困人口数量减少、贫困县退出等内容，以此促进执行主体在按照总体目标要求、路线图和时间表执行扶贫政策的同时，发现实际工作与目标要求存在的差距和不足之处，并按照考核指标要求有针对性地加以改进和完善，从而实现按时如期脱贫的攻坚任务。另一方面，督查工作在宏观层面上涉及东西部协作扶贫、财政涉农资金整合、重点扶贫项目实施情况等；在中观层面上涉及行业扶贫、专项扶贫、定点扶贫等；在微观层面上涉及贫困户识别、退出程序和标准等。通过常态化督查，确保执行主体按照明确的节奏、要求来精细化地落实扶贫政策的各项要求，防止选择性执行行为的出现和蔓延。对扶贫领域的专项巡视和巡察则是执政党利用自身的监督系统进行全覆盖、无死角的监督，其不但超越了政府系统的范围，而且具有更强的惩戒效果。这一新型手段主要聚焦于扶贫主体落实主体责任、监督责任、部门责任的情况，以及不同主体是否按照相关的程序、要求、进度、收益规定等内容精准执行扶贫政策。

这些手段要深入实施下去，既需要监督客体认识到手段实施的重要性和必要性，也需要其了解和掌握相关的规定和内容，并主动接受监督。同样，监督主体也需要了解扶贫政策实际执行所要求的知识、经验和能力。监督主体与客体则利用政治学习机制相互学习，从而实现彼此对各自责任、任务、要求的清晰认识和明确定位。通过政治学习，一方面使监督客体更为清晰地认识到扶贫政策在实际执行过程中易于出现廉政风险的地方，从而在实际扶贫工作中确立起高压线思维和底线意识，严格按照相关规定和要求行事，并对出现的各类背离规定和要求的行为及时加以矫正；另一方面，也使监督主体认识到扶贫工作的复杂性和艰巨性，在实际监督过程中给予监督客体一定的弹性空间和容错免责的机会，从而促使执行主体创造性地开展工作，以取得扶贫脱贫的更大成效。

3.政治学习使扶贫驻村工作得以顺利开展。驻村工作是中国共产党贯彻“群众路线”和“密切联系群众”重要的组织载体。在当代中国的政治运作过程中，执政党通过组织系统向基层下派各种形式的工作队，以此动员、宣传和引导党的路线、方针、政策在基层的贯彻与落实，是一种可行且有效的做法。扶贫驻村工作的实质是执政党动用系统内部的组织资源助力扶贫脱贫的过程。组织系统将熟悉党群工作的干部派到基层组织软弱涣散、战斗力不强的贫困村，增强基层组织的战斗堡垒作用；将熟悉经济工作的干部派到产业基础薄弱、集体经济脆弱的贫困村，带动发展经济和产业聚集，增加贫困户的收入和集体经济的实力；将熟悉社会工作的干部派到矛盾纠纷突出、社会发育滞后的贫困村，帮助解决脱贫攻坚面临的社会难题，增强社会发展的活力和动力。这些驻村干部和人员又将自己所在的后盾单位的各类资源、资金、技术、关系网络等嵌入贫困地区，实现后盾单位资源与不同地区扶贫资源的有效对接，进一步扩大扶贫资源供给的范围和强度，在很大程度上提升了扶贫脱贫的质量。

组织系统要将各级各类干部和人员选派到区位条件差、路途远、生活质量不高、资源相对匮乏的边远贫困地区，政治学习发挥了重要的功能。政治学习让驻村干部和人员认识到扶贫政策体现着各级领导的决心和意志，应将这项工作化作内在于心的自觉行动，并在实际工作中“顾大局、讲奉献、敢尽责和善担当”，真正为贫困群体办实事和解难题。在政治学习机制的引导下，各级党委和政府根据贫困村实际需要和因村选人组队原则，精准选派政治素质强、能力突出，特别是有培养前途的中青年干部参与驻村帮扶工作，做到每个建档立卡贫困村都有驻村帮扶工作队，每个贫困户都有帮扶责任人，并积极健全选拔、培训、管理、考核、激励、保障等举措，以此充分调动驻村干部的积极性和主动性。

政治学习使扶贫政策资源供给的渠道多元化，既具有传统意义上的政府系统资源，也涵盖了政党系统的组织资源。同时使政策执行过程的监督内容和手段发生了根本性的变化，既包括政府系统的主体责任，也包括相关的政治责任，实现了政治责任和行政责任的高度统一，从而推动了扶贫政策内涵的丰富和外延的扩大。

四、结论

扶贫政策聚焦于贫困问题，而贫困问题具有高度的权变性和复杂性。随着经济社会的发展、贫困群体自我能力的提高、扶贫资源的不断投入，推动了贫困程度减轻和贫困人口减少。在新的情势下，针对先期贫困问题的政策就呈现出滞后性和效能衰减的问题，需要政策及时演变以有效应对新情况和新问题。内生学习确保了政策演变的连续性和合理性，防止了政策演变过程中因决策者偏好、关注焦点的转移甚至主观性的臆断导致政策内容和执行方式的断裂，从而确保了政策的科学性。同样，由于扶贫政策的持续介入，剩余的部分贫困群体呈现出结构性的贫困状态，因而针对这部分贫困群体的反贫困政策，无论在政策的内容、执行主体或执行方式上均需要通过重大的政策革新。社会学习在这一过程中发挥了关键性的中枢性功能，其促进了扶贫行为主体从深层次的角度来认识和理解贫困问题，呈现出问题推动政策演变的特征，提升了扶贫政策的全面性和系统性。在当代中国的政治结构和执行体制中，执政党处于核心的领导地位，承担着扶贫政策价值理念定位、顶层设计、组织动员等职责，并借助政党系统的优势确保政策预期目的和成果的实现，实现政治势能向政策效能的有效转化。政治学习为执政党的介入提供了黏合剂，并承载了转化器的功能，为扶贫政策的演变提供了重要保障。

中国扶贫政策的演变是多层次政策学习共同作用的结果，而不能仅仅从某个单一的层面去阐释。这种多层次的政策学习构成政策演变的内在机理，既为传统的政策学习理论的完善和丰富提供了中国经验和中国智慧，也为分析和研究中国的政策变迁提供了新的框架。