监督监督者：新时代特约监察员制度的探索与突破

◎王高贺,周华国

暨南大学 马克思主义学院，广州510632

党的十九大之后，我国政治体制改革取得一系列新的重大进展，出台了《深化党和国家机构改革方案》《中华人民共和国监察法》等文件法规，设立了行使国家监察职能的专责机关——监察委员会，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要影响。特约监察员制度正是在这一背景下应运而生的，为加强对纪检监察机关及其工作人员的监督，中央纪委国家监委在2018年8月印发了《国家监察委员会特约监察员工作办法》，决定建立特约监察员制度。经过两年多的探索，特约监察员在履行监督职能方面，既形成了一些成功经验，也存在一定的职责不明、边界不清、渠道不通、合力不足等难题，亟待解决。

一、特约监察员是监督纪检监察机关及其工作人员的新生力量

(一)改革后的纪检监察机关的监督范围和权限显著扩大

组建监察委员会并与同级党的纪律检查机关合署办公，既是新时代我国纪检监察体制改革的重大创新，也是推进我们党不断自我革命的主要举措。纪检监察机关作为党内监督、国家监察的专责机关，与改革之前相比发生了显著变化。一是监督监察对象更加广泛，覆盖了所有公职人员。习近平强调：“深化国家监察体制改革的初心，就是要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点，推进公权力运行法治化，消除权力监督的真空地带，压缩权力行使的任性空间，建立完善的监督管理机制、有效的权力制约机制、严肃的责任追究机制。”[1]原有纪检监察体制的一个突出问题是监督监察范围偏窄，党内监督实现了全覆盖，但行政监察对象仅是行政机关及其工作人员，大量行使公权力的人员处在监督监察之外。纪检监察体制新的改革有效解决了这一问题，把党政机关工作人员、法律法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员、国有企业管理人员、公办单位中从事管理的人员、基层群众性自治组织中从事管理的人员以及其他依法履行公职的人员都纳入了监督监察范围，实现了对公职人员监督监察的全覆盖。二是监督监察权限扩大，实现了党内监督和国家监察的有机统一。国家监察体制改革要“打破监督力量交叉重叠、各自为战的困局，体现全面覆盖、全面监察的深化改革要求”[2]。据相关统计，我国80%的公务员和95%以上的领导干部是中共党员[3]，党内监督和国家监察对象具有高度的一致性，但原有纪检监察体制没有兼顾好这种内在一致性，监督监察的权力和资源分散在党的纪律检查机关、行政监察部门、预防腐败机构和监察机关等不同单位，职能交叉重叠，合力没能得到有效发挥。新的纪检监察体制把上述部门的工作有机整合在一起，不仅完成了“形”的重塑，还实现了“神”的重铸。新的纪检监察机关被赋予谈话、询问、讯问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、鉴定、勘验监察、留置、通缉、限制出境等权限，形成了集巡视、派驻、监察于一体的权力监督格局，做到了党内监督和国家监察的真正统一。

(二)建立特约监察员制度是对谁来监督监督者的积极回应

改革后的纪检监察机关具有前所未有的监督权力，但随即而来一个突出问题——谁来监督纪检监察机关及其工作人员。从理论上讲，绝对的权力导致绝对的腐败，只要公权力存在，就需对其进行监督和制约，否则公权力就容易被滥用。从实践中看，监督者并不具有天然免疫力，大量案例表明，监督权力越大，越容易导致“灯下黑”。习近平指出：“党的十八大以来，我多次谈到‘谁来监督纪委’、防止‘灯下黑’，这就是监督者要接受监督的问题。这对行使监督权的机构和同志同样适用。”[4]监督纪检监察机关及其工作人员是一项系统工程，强化纪检监察机关的内部监督是根本，但外部监督也不可或缺，应以内部监督带动外部监督，畅通群众监督渠道。建立特约监察员制度正是基于这一考虑，是对谁来监督纪检监察机关及其工作人员社会关切的一种回应，为监督监督者提供了新生力量。选聘特约监察员旨在更好地发挥纪委监委合署办公优势，推动纪检监察机关及其工作人员依法接受民主监督、社会监督、舆论监督。特约监察员肩负着监督监察、参谋咨询、桥梁纽带、舆论引导等职能，其中，监督监察是第一职能。一是对纪检监察机关及其工作人员履行职责情况进行监督。纪检监察机关承担着对公职人员开展廉洁教育及其从政从业情况进行监督检查、对涉嫌职务违法和职务犯罪的公职人员进行调查、对违法公职人员依法作出处理的职责。特约监察员作为监督者的监督者，应从日常工作中了解纪检监察机关及其工作人员职责履行情况，收集问题线索，提出改进意见和建议。二是对纪检监察法律法规、重大政策、重要文件的出台和执行提出意见。一般而言，纪检监察法律法规制定、重大政策出台、重要文件起草等工作向特约监察员开放，对发挥特约监察员的专业特点和优势、增强纪检监察工作的民主性和科学性有重要意义。在纪检监察工作法律法规政策执行过程中，特约监察员要积极宣传，主动寻找问题，为修订和完善法律法规政策及时提供反馈意见。三是参加纪检监察机关组织的监督检查、调查研究、专项工作等事务。从性质上讲，特约监察员监督属于群众监督，但又不同于一般非强制性的群众监督，是通过一定方式把非强制性监督转化为强制性监督的制度探索。

二、当前特约监察员履行监督职责存在的主要问题

(一)纪检监察机关整体工作力度有待提升

纪检监察机关和特约监察员之间在“特约”上的地位是不同的，纪检监察机关是邀约者，特约监察员是应约者。纪检监察机关能否为特约监察员提供良好的履职环境，对监督效果具有直接影响。目前，各地开展特约监察员工作情况不平衡问题突出，整体工作力度有待提升。

1.特约监察员制度整体规划不足。选聘特约监察员作为完善纪检监察体制改革的配套措施，统一规划相对不足，具体表现在以下三个方面：

(1)各地建立特约监察员制度的时间差异较大。2018年12月，国家监察委员会选聘了第一届特约监察员。随后，北京、上海、广东、江苏、浙江、江西、甘肃、吉林、黑龙江、辽宁、内蒙古、新疆、湖北、四川、山东、陕西等地纪检监察机关建立了特约监察员制度。至今尚有一些省级特约监察员制度没有建立起来，市、县级纪检监察机关开展特约监察员的工作节奏差别更为明显。

(2)不同级别纪检监察机关选聘特约监察员的先后顺序错位。纪检监察机关遵从双重领导原则，下级纪检监察机关要接受上级纪检监察机关的领导。各级纪检监察机关选聘特约监察员的时间顺序应与级别高低保持一致，上一级纪检监察机关选聘特约监察员时间应早于下一级纪检监察机关，为下一级纪检监察机关制定特约监察员制度的具体实施办法提供依据，但实际上并非都是如此，如贵州省铜仁市纪检监察机关在2019年1月选聘了特约监察员，其上一级贵州省纪检监察机关在同年10月才确立特约监察员制度。

(3)选聘程序不规范。《国家监察委员会特约监察员工作办法》对选聘特约监察员程序有明确规定，各地纪检监察机关要参照执行，但有些地方纪检监察机关并未严格按照《国家监察委员会特约监察员工作办法》的规定操作，选聘程序不规范，呈现出一定的随意性。

2.纪检监察机关工作人员认知水平参差不齐。特约监察员是“应约”监督纪检监察机关工作人员，纪检监察机关工作人员对特约监察员的态度直接影响着其履职的积极性。少数纪检监察机关工作人员对特约监察员制度的重要性认识不到位：一是对特约监察员具有一定的心理抵触，不愿意接受其监督。一些纪检监察机关工作人员认为特约监察员是外部监督力量，把其当作外人来看待甚至是防范，对本应接受的监督敷衍了事。二是对特约监察员的监督能力持质疑态度。有的纪检监察机关工作人员认为不少特约监察员并非监督相关专业出身，缺乏监督经历和能力，是“装门面”“摆花瓶”。

3.特约监察员监督渠道匮乏。特约监察员是兼职，监督者和被监督者之间“天然”存在一定距离。纪检监察机关要为特约监察员搭建形式多样的监督平台，缩小彼此之间的距离；否则，对监督者进行监督就容易时断时续，流于形式。目前，纪检监察机关主要做法包括组织特约监察员列席纪检监察机关的有关会议、开展特约监察员走进纪检监察机关活动、建立情况通报制度、设立特约监察员信箱、寄送与纪检监察机关工作相关的杂志和资料、邀请特约监察员参加专项监督检查活动等。就具体效果来看，现有监督渠道偏少，特约监察员与纪检监察机关之间的有机联系并未建立起来，监督者对被监督者的履职情况了解不足，特约监察员监督作用难以有效发挥。

(二)特约监察员的自身问题有待改进

从目前来看，部分特约监察员尚未完成对自身监督监督者的身份认同，在履行监督职能时主动创造监督条件的意愿和能力有待加强。

1.认识存在误区。特约监察员是兼职，没有经济报酬，这需要特约监察员具有高度的政治觉悟和高尚的道德情怀，但少部分特约监察员对其所从事监督工作的神圣性认识不足：有的把特约监察员看作一种“荣誉”，不是因为获得了为党和国家事业奉献机会而光荣，而是把其看作个人面子和光宗耀祖的平台；有的把特约监察员看作一种结识达官贵人的资源，试图从中获得谋取私利机会；也有个别特约监察员把自身看作纪检监察工作的陪衬和点缀，认为发挥不了多大实际作用。

2.精力分配不合理。特约监察员是从人大代表、政协委员、党政机关工作人员、各民主党派成员、无党派人士、企事业单位和社会团体代表、专家学者、媒体和文艺工作者以及一线代表和基层群众中优选聘请的。特约监察员在各自领域具有一定代表性和影响力，大多是其所在单位的主要领导或者骨干力量，本职工作繁忙，如何兼顾特约监察员职能成为一个突出问题。尤其是从人大代表和政协委员中选聘出来的特约监察员，要一肩三职，分身乏术，必然对监督监督者的精力投入不足。

3.能力与要求不匹配。新时代纪检监察体制改革赋予特约监察员监督监督者的重要角色，对特约监察员的监督素养和监督能力提出了很高的要求。特约监察员来自多种职业，其中不少之前没从事过监督监察工作，缺乏相关的学习培训，监察监督能力与其肩负的任务相比有一定差距。

4.群体合力没有形成。各地纪检监察机关选聘特约监察员的数量不等，一般在20—50名之间。特约监察员的职业、专业、年龄等有着不同程度差异，但自从同被聘请为特约监察员开始，便拥有了共同的身份、目标和任务，应相互合作、优势互补，形成一个具有凝聚力和战斗力的工作团体。目前，特约监察员基本处在各自为战的状态，除了参加纪检监察机关组织的集体活动以外，日常沟通交流不足。即便同在一个微信群内，鲜有就监督问题进行讨论互动，团队合力没有形成。

(三)广大群众参与的积极性有待增强

特约监察员监督属于群众监督，单凭几十名特约监察员的力量，不足以完成监督纪检监察机关及其工作人员的使命，在履行监督职能时要紧紧依靠人民群众。纪检监察机关把特约监察员设置为兼职的一个重要原因是其生活在人民群众中间，对人民群众的意愿诉求有着直接感触。《国家监察委员会特约监察员工作办法》明确要求纪检监察机关向社会公布特约监察员名单，促使特约监察员密切联系人民群众，成为纪检监察机关联系人民群众的桥梁纽带。总体来看，这种桥梁纽带作用体现得还不明显，人民群众与特约监察员打交道的浓厚氛围尚未形成。一是特约监察员的知名度低，人民群众参与面受限。人民群众对特约监察员制度了解甚少，参与特约监察员监督工作无从谈起。二是部分群众对特约监察员的监督效果缺乏信心，参与的积极性不高。入选特约监察员后，其所在单位一般会通过一定方式进行宣传，但并没有引发群众积极参与。这既有特约监察员自身工作不到位的原因，也有受部分群众对特约监察员监督效果缺乏信心的影响，当遇到与纪检监察工作相关问题时选择其他途径解决。

三、破解特约监察员履行监督职能障碍的主要策略

特约监察员是纪检监察机关的监督者及其联系人民群众的桥梁纽带。纪检监察机关、特约监察员和人民群众对纪检监察工作的认知水平和参与程度，左右着特约监察员的监督效果。要促使特约监察员的监督完成从“形”到“实”的转变，需三方通力合作。

(一)纪检监察机关要为特约监察员营造良好的监督环境

1.加强顶层设计。

(1)明确特约监察员的制度边界，形成整体合力。特约监察员在我们党和国家监督体系中占有多大分量，特约监察员发挥监督职能的边界到哪里，需进行清晰界定。习近平强调：“党的十九大对健全党和国家监督体系作出部署，目的就是要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。在党和国家各项监督制度中，党内监督是第一位的。”[5]相对于党内监督而言，特约监察员制度属于附属性制度，特约监察员监督属于辅助性监督。监督纪检监察机关及其工作人员涉及诸多因素，要以数量有限的特约监察员完成对纪检监察机关的全面监督，是不切实际的，需对特约监察员的监督工作进行合理分工，不能要求每名特约监察员的监督覆盖纪检监察机关所有职能部门，监督事项也不易面面俱到，应突出重点，采取先分后合的策略，既充分发挥每名特约监察员的作用，又能展现整体力量和优势。以中央纪委国家监委为例，其拥有50名特约监察员和31个职能部门。应把50名特约监察员分配到31个职能部门之中，每名特约监察员的监督对象减少，监督任务明确，监督责任清晰。然后，定期组织特约监察员召开集体座谈会，特约监察员对各自负责的职能部门监督情况进行交流讨论，剖析问题，提出解决办法。

(2)统一进度，维护制度刚性。目前，多数省级以上纪检监察机关已建立特约监察员制度，但市、县两级开展特约监察员工作情况不够理想，不少地方尚未启动。这既影响了地方监督纪检监察机关及其工作人员效果，又在一定程度上损害了特约监察员制度的刚性。建立特约监察员制度应大体上参照各级监察委员成立的进度，设立监察委员会应有具体的时间表和路线图，行动迅速，步伐统一。在2018年2月底前，省、市、县等三级监察委员会全部产生，待次月国家监察委员会成立后，各地监察委员会迅速开展工作，在短时间内产生了广泛影响。选聘特约监察员作为完善监察委员会的配套措施，省、市、县等三级监察委员会应在国家监察委员会选聘特约监察员之后的一年内启动此项工作，增强特约监察员制度的执行力。

(3)规范选聘程序，把好“入口”关。选聘特约监察员是实施特约监察员制度的第一个环节，把好“入口”至关重要。《国家监察委员会特约监察员工作办法》规定：“特约监察员是国家监察委员会根据工作需要，按照一定程序优选聘请，以兼职形式履行监督、咨询等相关职责的公信人士。”[6]从公信人士中选聘特约监察员表明了“高门槛”：一是要关心公共事务。特约监察员要坚定拥护中国共产党领导，具有“谋公”需求和公益热情，热爱纪检监察体制改革事业，能积极参与权力监督制约工作。二是要具有社会公德。特约监察员要作风正派、公正廉洁，遵守社会公德和职业道德，甘于奉献。三是要具备公务能力。特约监察员要有较高的专业素养，具备履行监督职能的学习能力和工作能力，能克服监督过程中出现的各种问题。四是要获得公众认可。特约监察员要密切联系群众，切实关心群众疾苦，真诚倾听群众呼声，善于收集群众诉求，在群众中间形成良好口碑。纪检监察机关应会同有关部门、单位提出特约监察员推荐人选，对特约监察员推荐人选进行全面考察，选聘出具有上述特点的公信人士。

(4)加强动态考核，疏通“出口”。特约监察员任期与纪检监察机关领导班子任期相同，连续任职一般不得超过两届。特约监察员履职状况既要注重任职期满考核，又要注重动态考核，对于表现不合格的特约监察员，要及时给予提醒、批评乃至解聘。动态考核要重点围绕两个方面展开。一方面围绕特约监察员的职责义务展开。特约监察员在履行职责时享有广泛权利，也承担着明确义务，如遵守监察委员会工作制度，按照规定的权限和程序认真履行职责，保守国家秘密、工作秘密以及因履行职责掌握的商业秘密和个人隐私，廉洁自律、接受监督，不得以特约监察员身份谋取任何私利和特权等。动态考核以一年为单位，对于无正当理由连续一年不履行上述义务的特约监察员，要及时解聘。另一方面，根据特约监察员的意愿和守法守纪情况展开。对于无意继续担任特约监察员职务以及受到党纪处分、政务处分、刑事处罚的，要果断解聘，保持特约监察员队伍的纯洁性。

2.消除部分纪检监察机关工作人员的认识误区。

(1)敞开心扉，自觉接受特约监察员的监督。纪检监察机关人员处在正风肃纪反腐的前沿阵地，随着监督范围和权限的扩大，经受的挑战也更加严峻，时刻面临着被“围猎”的风险。习近平强调：“纪检监察机关不是天然的保险箱，监察权是把双刃剑，也要关进制度的笼子，自觉接受党和人民监督，行使权力必须十分谨慎，严格依纪依法。”[4]就2018年来看，全国共谈话函询纪检监察干部9,200余人，组织处理1.3万人，处分3,900余人，移送司法机关110余人[7]。大量的纪检监察机关工作人员被查处，既显示了我们党全面从严治党的决心，也反映出当前在对纪检监察机关工作人员的监督上存在不少问题。纪检监察机关工作人员要从内心深处认识到，建立特约监察员制度作为构建不敢腐、不能腐、不想腐有效机制的重要组成部分，对自身既是监督，也是保护，有助于及时发现和堵住被“围猎”的风险窗口。

(2)增强信任，积极配合特约监察员的监督。一些纪检监察机关工作人员把特约监察员与特邀监察员进行比较，认为在监督监督者上发挥不了多大作用。1989年，为加强行政监察工作，监察部建立了特邀监察员制度。经过之后近三十年的制度调整和完善，特邀监察员在规范权力运行上产生一定积极作用。从总体上看，特邀监察员的监督效果与反腐败工作的严峻形势不相称，但并不能由此作出特约监察员监督效果就会不理想的判断。特约监察员不是对特邀监察员的简单替代，二者在履行职能上有显著差别。一是二者在产生过程中存在差别。特邀监察员一般是由单位推荐，被推荐人相对被动。特约监察员虽也有单位推荐，但更尊重被推荐人的意见。被推荐人属于主动应约，具有强烈的工作热情。二是监督在各项职责中的地位不同。特邀监察员的主要职责为咨询、联系、宣传、监督。其中，监督处在各项职责中的末位，并且是“双监督”，既要监督国家行政机关，又要监督监察机关，在很大程度上分散了特邀监察员的精力。特约监察员把监督职责提到了首位，不再是“双监督”，只对纪检监察机关及其工作人员进行监督，监督对象显著减少，有助于特约监察员集中精力履行监督职能。三是监督的社会环境发生重大变化。监察委员会组建以后，权力监督制约状况取得重大进展，反腐败斗争获得压倒性胜利，为特约监察员履行监督职能创造了良好社会环境，这是之前特邀监察员开展工作所不具备的。纪检监察机关工作人员应准确把握特约监察员与特邀监察员之间的变化，汲取特邀监察员制度的经验，给予特约监察员制度充分信任，积极配合特约监察员的监督。

(二)特约监察员应自觉提升监督能力

1.提升政治觉悟，做名副其实的监督员。

(1)正确认识特约监察员的权、名、利。特约监察员在对纪检监察机关及其工作人员进行监督时拥有多项权利，但有别于权力部门的监督，不是权力对权力的监督。特约监察员本身没有权力，不能以特约监察员的身份谋求特权。特约监察员不能图慕虚名，被选聘为特约监察员不是“面子工程”，志在谋求公利而不是个人私利，要呈现出显著的“超脱性”。

(2)合理处理本兼职关系。特约监察员一肩多职，分配精力和时间不能在本职工作和兼职工作之间做加减，而应在保持本职工作强度不减的情况下，对特约监察员兼职工作投入更多精力，这意味着休息休闲时间大为减少。习近平强调：“我们共产党人讲奉献，就要有一颗为党为人民矢志奋斗的心，有了这颗心，就会‘痛并快乐着’，再怎么艰苦也是美的、再怎么付出也是甜的，就不会患得患失。这才是符合党和人民要求的大奉献。”[8]多数特约监察员是中共党员，应甘于奉献，以“功成必定有我”的精神投入到新时代纪检监察体制改革事业中去。

2.增强专业素养，做精通业务的研究员。善于学习是我们党做好工作的成功经验。习近平强调：“要坚持干什么学什么、缺什么补什么的原则，有针对性地学习掌握做好领导工作、履行岗位职责必备的各种知识，多读与本职工作相关的新理论、新知识、新技能、新规则的书，努力使自己真正成为行家里手、内行领导。”[9]特约监察员要成为开展监督工作的行家里手，需不断提升专业素养。

(1)深入学习习近平关于新时代纪检监察工作的重要论述。习近平高度重视纪检监察体制改革事业，围绕着纪检监察体制为何改、改什么、怎样改等问题进行了系列论述，为顺利推进纪检监察体制改革提供了强大的思想武器。特约监察员首先要深入学习领会习近平总书记这些论述，准确把握新时代开展监督工作的基本理论和实践要求。

(2)系统学习相关法律法规。党的十八大以来，我们党和国家积极探索既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，出台了一系列新的法律法规，如《中华人民共和国监察法》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》《国家监察委员会特约监察员工作办法》等，为把公权力彻底关进制度的笼子里提供了重要保障。全面准确掌握这些法律法规，是特约监察员开展监督工作的基本功。

(3)深入研究新时代纪检监察体制改革难题。新时代纪检监察体制改革取得了重大突破，但也有不少认识困惑和实践难题亟待解决，如怎样从理论上阐释新时代我国纪检监察体制改革，监察委员会是否类似于新加坡的廉政公署，党委、纪委、监委关系如何处理，纪委和监委如何高效地合署办公、怎样监督纪检监察机构及其工作人员等。特约监察员应对这些问题进行深入研究，为改进纪检监察工作效果建言献策。

3.密切联系群众，做传情达意的调研员。习近平指出：“民心是最大的政治，正义是最强的力量。正所谓‘天下何以治？得民心而已！天下何以乱？失民心而已！’社情民意是观察政治问题的晴雨表。”[10]知政失者在草野，特约监察员履行监督职责，既要走进纪检监察机关，也要深入群众，善于从群众中捕捉反映纪检监察机关履行职责状况信息，并及时转给相关部门，成为为群众传情达意的调研员。鉴于存在问题，亟须从以下两个角度加强工作。

(1)扩大特约监察员的知名度。选聘特约监察员后，纪检监察机关会通过网络、报纸等方式向社会公布名单，拓展群众反映意见诉求的渠道。不少地方纪检监察机关向社会公布特约监察员名单的预期效果没有达到，主要原因是公布信息内容比较简单，只通报特约监察员名单，不利于群众了解特约监察员的职责。特约监察员是代表群众对纪检监察处机关进行监督，特约监察员的信息应尽可能多地向群众公开，如工作单位、联系方式、专业特长、社会评价、工作计划等，让群众知晓，增强群众对特约监察员的了解和信任。

(2)构建特约监察员联系群众的渠道网络。特约监察员与人民群众之间应保持双向多渠道联系：一是“走出去”。特约监察员要经常性地走到群众中间，通过面对面交流，宣传纪检监察工作的方针政策，收集群众反映纪检监察机关工作人员履职状况信息。二是“请进来”。应参照党代表和人大代表的通常做法，在纪检监察机关或者特约监察员所在单位设立特约监察员工作室，把人民群众请进来，使特约监察员工作室成为特约监察员与人民群众沟通的固定渠道。同时，特约监察员要积极运用新媒体技术，开通微信公众号、微博等社交平台，使之成为纪检监察工作信息的传播平台和网民聚集地，特约监察员发布信息与网民反馈相得益彰，在“网来网去”中掌握人民群众对纪检监察工作的意见诉求。