高校教师权利的法律保护：问题、成因与对策

毕昊杰

(厦门大学 教育研究院，福建 厦门 361005)

进入21世纪，我国高校普遍探索、推行聘任制并逐步构建起中国特色的高校教师聘任制度，高校和教师之间形成了多元的复杂关系，但聘任制改革推行不彻底，高校教师的权利保护出现了诸多问题。习近平总书记指出，全党全社会要弘扬尊师重教的社会风尚，努力提高教师的政治地位、社会地位、职业地位，不断提高教师待遇[1]。近年来我国依据高等教育发展实际，在研究高等教育规律的基础上陆续修订与高等教育息息相关的法律，在全面依法治国和深化改革的过程中完善高等教育的法律体系，深化教育评价改革，推进编制、职称、管理等制度改革。在此背景下，总结和反思聘任制推进过程中教师权利保护的问题和成因，以及高校如何继续深入推进聘任制度改革、国家如何出台并落实相关法律法规、构建完善的保障和救济机制以切实保障高校教师权利等问题值得研究。本文旨在依据当前相关法律政策梳理高校教师法定基本权利，总结对高校教师法定权利的法律保护问题，探究问题成因并提出相应对策，以期对高校人事制度改革、对国家出台并落实保障高校教师权利的相关措施提供参考。

一、 高校教师享有的法定基本权利

法定权利来源于法定身份，并由法律授予。笔者认为，教师不单单是一种职业，教师首先是国家的公民，享有与其他公民同样的一般劳动权利；其次才是一种社会职业，享有教师这一职业的特殊权利，即教师是“公私法益交融下的特殊劳动者”[2]。对高校教师法定基本权利的概括来自于对我国教育部门法、其他法律及相关政策文本的分析。

根据《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国劳动法》《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》等相关法律和政策，总结出高校教师享有的法定基本权利，包括教学权、科研学术权、指导评定权、参与管理权、培训进修权、获得报酬与保障权、合同平等权、申诉救济权等。

二、高校教师法定基本权利的法律保护问题

高校教师权利保护存在一些问题已经成为学界共识，李志峰等[3]认为高校与教师之间存在相互冲突的目标以及彼此失衡的权利；马惊鸿认为在教师地位确认、教师失业保障、教师聘用合同、公立与私立学校教师权利的统一保护等方面还存在一些亟需改进甚至改革的问题[4]。本文在分析法律政策的基础上，结合高校工作和管理实践，总结出在高校教师权利的法律保护中存在法律、政策对高校教师不同权利的规定不平衡，以及高校教师的教学权行使困难、科研学术权发生异化、指导评定权面临尴尬、参与管理权受到限制等问题。

1. 法律、政策对高校教师不同权利的规定不平衡

不同的教育法律、政策文件在对教师基本权利的规定上存在很大的关联性。例如，几乎每一部与教育、教师相关的法律都明确规定了教师享有教学、研究、参与管理及获得保障等权利，但这些法律规定也存在对教师各项权利重视程度不同、不同法律文本的法条规定不平衡等问题。

在与高等教育、高校教师息息相关的《教育法》《高等教育法》等法律文件中，涉及高校教师权利的内容几乎均为模糊性条款，对教师享有的具体权利规定则更显得不够准确。如“教师享有法律、法规规定的合法权益”，其中的法律、法规、合法权益等词语指代不明且缺乏明确合理的解释，致使教师权利的法理依据不明，进而可能导致当权利受到侵害时教师的主管单位滥用管理职权，司法机关不了解教育工作实践而产生误判等问题。

在涉及高校教师基本权利的法律条文中，《劳动法》规定的公民劳动权利，尤其是获得报酬和其他保障的权利占了很大的篇幅，且每一部教育相关法律都对获得报酬和保障的权利有明确规定。相比之下，诸如教学权、科研学术权、参与管理权等教师职业权利不仅条文中一句带过，而且在各部法律中均出现“教师享有法律、法规规定的合法权益”等类似的模糊性条款。

这说明法律对社会普遍关注的职业待遇问题的重视，但同时也反映出法律对职业权利问题重视不够。这样的薄弱环节为教育行政部门、高校的行政权力干扰教师的职业权利甚至正常的权利行使提供了可能。

2. 教学权行使困难

首先，高校教师的授课安排需要服从行政决策和院校安排，课程教授的自主权和积极性受到限制。学院或专业委员会、教研组等机构统筹讨论、制定教学大纲等有利于教学工作，尤其是对年轻教师而言，可以使他们更好更快地了解教学现状和内容。但在此过程中经常会出现院系领导为盲目追求专业课程数量而导致与授课教师专业或研究方向不匹配的课程，或者不同课程的授课内容出现大比例重复等问题，制约了教师的积极性和主动性。其次，授课内容刻板遵守教学大纲导致高校教师无法根据教育教学实践的变化调整教学内容。许多高校教师没有自定授课内容的权利，更没有自编教材的权利，有时教学大纲已经落后于时代发展或者所指定教材已经不能满足课程要求，但教师仍然无法自行改变已经确定的教材，在教学实践中经常会出现授课内容与学生所订教材不同或者教师授课按照自编课件而教材完全无用武之地的现象。再次，很多年轻的高校教师屈从行政人员和权威教师，没有教学决策和管理的权利。对于专业课程安排、教学内容决定、教学实践和进度管理，年轻教师只有参与讨论的自由，基本无决策的权利，只能被动接受集体研究决定的教学方案。这不仅会影响年轻教师的积极性，而且有可能使此门课程因不广泛听取多方建议而逐渐落后于时代和学科发展的要求。

3. 科研学术权发生异化

在当前的考核和评价制度下，高校教师的科研学术权很大程度上发生了异化，背离了学术研究的初衷，功利性、强制性、指标性科研使很多教师，尤其是青年教师苦不堪言。第一，当前科研项目的申请立项、审批考核制度繁琐且机械，这为高校教师顺利开展科研工作设置了很多障碍。申请不同级别的项目要经过层层筛选，级别越高的项目等待的时间成本越大，且审核过程中外行审核内行的现象屡见不鲜，由科研项目而产生的腐败问题也时有发生。第二，高校为追求量化排名对教师施加科研指标压力，教师被动科研的压力增大。无论是国内外的大学排行榜还是我国的“双一流”建设，都把科研学术成果数量作为一个重要的评价指标甚至是最重要的指标，其初衷是激励高校产出更多高质量科研学术成果，但在实践中却成为束缚高校教师学术自由及教学科研工作的枷锁。在将科研数量指标纳入教师评价考核制度的压力下，很多高校教师只求数量而忽视科研成果的质量，被动性、功利性科研严重扭曲了学术活动的真实性、客观性、自由性本质，且严重影响了日常教学工作。

4. 指导评定权面临尴尬

教学与指导评定既是教师职业的权利也是教师的职责，但高校教师的指导评定权受到了很大限制，甚至面临着一些尴尬。高校大多使用学生评教系统来反映学生对教师的评价，并将其纳入教师评价考核制度，这成为教师指导评定权行使的障碍。一些教师担心学生打低评教分而不敢严格要求，教学指导形同虚设；有的教师在行使评价权利时完全按照考试成绩或凭感觉打分，完全背离形成性评价的要求，造成评价结果无参考依据、学生与教师关系出现对立等不良现象。在关乎学生毕业问题的论文答辩中，有的教师有时迫于校方或学院压力，降低对毕业论文要求。而当学生的学习表现确实达不到规定要求，教师行使评定权给予低评价时，有的学校会因学生做出的负面评价等行为向教师施压，以此让教师修改评价。在评教制度、学生中心及行政权力等多重因素的影响下，缺乏坚实法律与制度保障的教师指导评定权陷入尴尬境地。

5. 参与管理权受到限制

高校教师作为教育者以及科研学术队伍的核心人员，在高校人力资源队伍中具有重要地位，参与学校及院系的管理工作不仅是法律赋予的权利，而且是其职业身份所决定的职责。但在当今的高校工作实践中，教学与管理队伍分离、行政权力高于教师权利是普遍存在的现象，这种泾渭分明的管理模式严重阻碍了高校教师参与管理，使得教师不了解学校或学院的发展现状和管理制度，不能参与未来的发展规划，对行政管理人员产生抵触心理，甚至会影响高校教师对所属工作单位的归属感，使其难以产生职业成就感和自我认同。

三、 高校教师法定基本权利保护存在困难的原因

上述问题是多方主体共同导致的，高校教师身份定位模糊、高校教师权利的法律救济体系不完善、行政权力压制教师合法权益、高校教师的评价考核制度不合理等是高校教师权利保护难的重要原因。

1. 高校教师身份定位模糊

关于高校教师的身份定位，目前学界尚无统一说法，各法律之间也存在矛盾的地方，这使得高校教师的身份定位存在模糊空间，高校教师法定基本权利的界定及保护缺乏明确的法律依据。根据不同法律，当前对于高校教师身份的说法大致分为三类：第一类为国家工作人员。我国公立高校属于教育行政机关主管的事业单位，根据高校这一定位，按照《刑法》第93条，高校教师作为高校中的工作人员，应当被认定为国家工作人员。第二类为履行教育职责的专业人员。根据《教师法》第3条的规定，高校教师承担教书育人的使命，其身份属于履行教育职责的专业人员。但我国并没有专门规范“专业人员”的法律，这一称谓仅是对教师职业特征的简单描述，或是对教师社会地位的象征性宣示，表明教师的职业属性和获得这种职业身份的资格要求，而不能为教师的行为提供法律支持[2]。第三类为雇佣劳动者。根据上文对教育法律条文的分析，相关法律都明确规定了高校要与教师签订聘任合同，支持了高校教师作为雇佣劳动者的身份。不同法律对教师身份定位的规定不同，导致高校教师权利保护在法律上存在漏洞，在实践中执行困难。

2. 高校教师法定基本权利的法律救济体系不完善

教育法律规定了高校教师享有的基本权利，但是却未明确规定当权利受到侵害时高校教师该如何寻求救济，法律救济途径不清，救济受理机构不明。《教师法》第39条的规定，高校教师权利受到高校、教育行政机构、当地政府侵害时，教师有权提出申诉。但是该法条存在很大问题。首先，法律规定教师享有申诉权，而对于权利的可诉范围未作出明确规定。《国家教委关于〈教师法〉若干问题的实施意见》中指出，高校对教师管理行为的司法审查范围仅限于涉及人身权和财产权的事项，而对人身权和财产权未作明确解释，且与高校教师息息相关的教学科研、考核晋升、职称评定等是否在申诉范围之内未作规定。其次，法律未明确指明申诉机构。《教师法》中仅规定高校教师合法权利受到高校侵害时，可以向教育行政机构提出申诉，受到当地人民政府行政部门侵害的可以向同一级或上级人民政府有关部门提出申诉。然而无论是教育行政机构还是人民政府，都不是处理教师申诉案件的专门机关，教师该向哪个具体部门提出申诉？若相关部门不予受理又该如何寻求进一步救济？即便受理并给出申诉结果，若教师不服申诉结果，是否可以提出行政复议或向法院提起诉讼？法律没有强制规定高校、教育行政机构有必须限期执行申诉结果的义务，那该如何保证申诉结果执行的时效性？

我国高校有关教师权益保护的行政申诉机制虽有规定，但十分不完善，此时作为补充手段，高校作为事业单位，其内部的人事争议必然要适用人事仲裁诉讼制度，但该途径也存在很多问题。第一，提起仲裁缺乏依据。根据《人事争议处理规定》第2条，人事仲裁的受案范围相当有限，只有当高校与教师中的一方或双方不履行合同而引发争议或者因解除人事关系的行为(如辞职、离职、除名、辞退等)而产生纠纷时才可提起人事仲裁。高校教师日常工作中的其他权利受到侵害时，因不属于人事仲裁的受理范围而无法提起人事仲裁。第二，仲裁结果难以执行。仲裁是指纠纷当事人在自愿基础上达成协议，由第三方作出对争议各方均有约束力的裁决的一种解决纠纷的制度与方式，从根本上说，它不是国家机关作出的具有强制执行力的判决结果，因此其结果的执行难以有效监督。

除提起行政申诉及人事仲裁之外，高校教师还可以通过提起诉讼来维护自身的基本权利，但诉讼程序在实践过程中难以发挥作用。如果从高校与教师签订聘任合同出发，则高校与教师之间是平等的自然人关系，其纠纷可适用于民法的管辖范畴。但在实践中，高校本质上是由教育部授权并管理的行政机关，高校教师与高校的法律关系尚无法律明确界定，加之对高校教师的管理主要遵循教育行政法规而非专门的法律，因此在司法实践中涉及高校教师与高校、教育行政机关之间的权利纠纷问题，法院常以此类案件属于高校或教育行政机关内部人事管理问题为由而不予受理，导致高校教师维权的最后一条路被堵死。

3. 行政权力压制教师的合法权益

高校教师从入职到考核晋升、科研甚至解聘等都需要教育行政机关审批，且由于编制的存在，高校教师对教育行政机关和高校的人身依附关系较强，在日常工作和权利维护中处于弱势地位。高校教师的聘任制合同本质上是高校与教师之间根据自愿原则平等订立的规定权利义务关系的协议，所以可以看作是劳动合同。但现行聘任制下，《高等教育法》仅明确规定了何谓聘任制合同，而对聘任合同到底该如何定性，法律、法规并未明确规定[5]。加之高校教师要受到教育行政机关管辖以及高校的管理，这种管理制度与企业的管理在性质上和实践中都存在很大的差异，且高校承担的责任是为国家发展培养高素质人才，这一带有公益的性质也决定了高校与教师之间签订的聘任合同不能看作是单纯的劳动合同。

在聘任合同条款细则及条款订立过程中，高校和教师双方处于不平等地位。在劳动合同中，各方权利义务对等，在明确划分合同各方权利义务之后会明确规定一方权利受损或应履行义务的一方因未履行义务使其他方权利受损时，受害方应如何寻求法律救济来维护自身权利，且合同条款由订立各方平等协商决定。但在高校教师的聘任制合同中，高校和教师双方权利义务严重不对等，在合同签订时完全是高校主导的单方面行为，教师处于被动接受地位，且合同中一般只规定高校教师享有的权利及需要履行的义务，有些甚至全然不提高校及教育行政机关应明确履行的义务，也未指出当教师权利受损时可以采取的法律救济途径。除此之外，聘任制合同的条款一般为高校规定的带有某些强制性的条款，教师只有接受与否的权利，没有参与协商的权利。

4. 高校教师的评价考核制度不合理

大多数高校对教师的评价考核都制定了详细且明确的制度，这对规范高校教师管理、合理评价教师工作、激励教师不断进步起到了重要作用。但评价考核制度本身及其执行过程都产生了不同程度的异化，使高校教师基本权利受到侵害。

(1) 评价指标不合理。朱俊华[6]认为，在当今的绩效考核制度下，部分教师的功利思想及浮躁的学术风气也是导致高校教师权利难以保障的原因之一。当前大多数高校对教师的考核评价大致包含学历、留学背景、道德素质、教学、科研、学生评教等指标，其中对教学这一指标不够重视，评价重心完全在科研指标上。无论是考核评价制度还是晋升标准，科研成果都是无可争议的最重要考核因素，这样异化的考核评价标准不仅损害了高校教师除科研学术权之外的其他权利，而且使高校教师忽视自身道德素质的提高，忽视本该是教师第一职责的教学工作，而把所有精力投入科研，甚至出现有些教师以科研为借口逃避教学工作安排或者对教学工作敷衍了事的现象。

(2) 评价考核的执行过程墨守成规，出现外行评价内行的问题。评价考核制度本身存在着设计异化的缺陷，所以在评价考核过程中也存在很多问题。首先，在对高校教师的评价过程中唯论文数量、唯科研成果的现象十分严重，这使得专注于教学的教师权益受到损害。其次，对高校教师的评价考核权为教育行政机关和高校所掌握，这使得在考核评价时评价者不了解被评价者的专业、研究方向及所做工作等情况，出现唯成果、唯论文数量的问题，使得高校教师的基本权利在这种异化的评价考核制度和评价过程中受到损害。

四、 高校教师基本权利法律保护的对策与建议

基于以上原因，笔者认为，切实保护高校教师基本权利要明确高校教师身份定位，完善高校教师法定基本权利的法律救济体系，增强高校的学术及教育属性，改革和完善高校教师考核评价制度。

1. 明确高校教师身份定位

高校教师基本权利保护存在问题的根源在于我国现行法律尚未明晰高校教师的法律地位，使得高校教师权利成为“无本之木”。因此，应在与高等教育息息相关的教育法律中明确规定高校教师的法律身份，明晰高校教师的法律地位，明确要求各地教育行政机关及高校严格按照高校教师法定身份制定或修改高校教师管理规定。高校教师应定位为特殊劳动者，着重强调其劳动者身份。高校与教师之间应该是高校提供公共保障的雇佣劳动关系，着重强调两者之间的平等地位，且要明确高校与教师之间的合同平等地位与对等权利。如此一来，既可以明确高校教师法律身份，理顺高校与教师之间的法律关系，又能使高校与教师之间的权利纠纷适用民法体系的管辖，切实加强对高校教师基本权利的法律保护。

2. 完善高校教师法定基本权利的法律救济体系

有法可依是法律救济的基础。国家必须整合和规范相关法律法规，由全国人大及其常委会制定并颁布规定高校教师权利义务的专门法律，以作为其他法规、文件制定的基础和依据。国务院和各级政府应在法律的基础上发挥行政立法者的作用，制定适合高校教师身份定位的专门合同规范文件，以明确高校教师的合同权利和权利救济途径，维持高校和教师的关系和谐与利益平衡。教育行政机关在法律和国务院授权范围内制定相应规章和解释性文件，以切实规范聘任行为与过程，并为教师寻求司法救济途径提供保障。

司法是体现法律公平正义的保证。高校管理工作产生的纠纷案件具有很强的特殊性，其中的问题只有高校内部人员最了解，此类案件交司法机关处理，很大程度上会因案件无适用法律而告终。对于这一问题，美国在很多年前就建立了完善的申诉与仲裁制度。尚绪芝[7]认为申诉机制是美国教育法律赋予教师进行权利救济的一种非常普遍的制度，仲裁制度是美国教师权利救济方面非常成熟且非常重要的一种制度。因此，我国应当建立完善的诉前调解和申诉制度，建立专门的教师权利申诉机构，在纠纷产生时高校教师可提起申诉，由教育行政机关、高校专家和司法机关在此机构内组成调解第三方对纠纷各方开展调解，这样既能减少和防止因司法机关不了解高等教育实践而产生误判，又能最大程度节省司法资源。同时明确申诉案件受理范围及申诉机构的独立地位，使申诉案件的过程和结果不受任何个人和机构干预。

3. 增强高校的学术及教育属性

聘任制推行20年来，对规范高校教师管理、提高教师地位及保障教师合法权利等起到了重要作用，但高校的行政属性、日常管理工作中的校师地位不平等、行政隶属管理关系在高校教师思想中根深蒂固等问题依旧存在。这些显性与隐性的因素导致高校教师的基本权利在日常的教学与管理工作中难以得到有效保护。因此，要继续推进教育行政机构简政放权，增强高校管理的自主权，完善高校的行政职能，凸显高校的学术、教育职能，做到管理制度以人为本、以为高校教育职能和学术属性服务为本。高校管理者要树立校师平等观念，增强契约意识，摒弃官本位思想，鼓励并支持高校教师参与学校管理工作，提高教师的教学、科研、管理积极性和主动性。

4. 改革和完善高校教师考核评价制度

当前，以科研学术成果为核心的考核评价制度造成高校教师片面追求功利化的科研成果数量，造成很多教师在科研中的假性积极及在其他工作中的隐性压力，最终导致很多高校教师忽视科研成果质量且严重损害教师其他基本权利行使等不良现象。国家和高校应该制定更加合理的考核评价制度，降低科研学术成果在考核中的比重，尤其是科研学术成果的数量在教师评价考核中的比重，鼓励高质量成果的产出，坚决摒弃唯数量论绩效；提高教学工作在教师评价考核中所占的比重，让教师回归教学这一最基本的职责中。将教师的评价考核落实到工作过程中，重过程、形成性评价，少总结、结果性评价。对教师的考核评价要做到师德、教学和科研学术并重，建立教学主导性和科研学术主导性两类评价制度，根据教师的教学专长和科研专长划分不同类型的教师队伍，给予两类教师同样的待遇和晋升标准，充分调动不同类型、不同专长教师的积极性，最终使“成果类型不同但价值同样重要”的职业准则和观念深入人心。

五、 结语

近年来，无论是“双一流”建设还是教育法律的修订都体现出党和国家对高等教育的高度重视。聘任制改革推行20年来，高校和教师之间法律关系的模糊性给高校教师权利保护带来很多问题。国家要从法律层面明晰高校教师特殊劳动者的地位，并为教师权利保护建立起完备的法律救济体系。高校要结合国家教育需求和自身办学特色完善行政属性、改革人事管理制度和考核评价制度，以凸显教育和学术职能。教师要树立权利意识，提高维权能力，在履行好职责的同时通过合法、有效的途径维护自身权利。唯有如此，才能在全面深化改革和全面推进依法治国的大背景下切实维护高校教师基本权利，建立党和人民满意的高素质教师队伍。