从集权规制到分权共治：法国大学法权治理模式的演进逻辑与启示

谢 健

（厦门大学高等教育质量建设协同创新中心，福建厦门 361005）

20 世纪八九十年代以来，受全球经济衰退和国内政治形势相对稳定的催动，肇始于英、美等国的新公共管理运动在法国产生了巨大影响。“行政分权”运动与“地方治理模式”（NSM:Neus Steueruage Modell）应运而生并逐渐波及高等教育领域，导致一向传统的法国大学治理模式发生了深层次的革新与变化。“新公共管理”理念的引入为法国大学打破政府的集权控制提供了契机，“去中心化”“契约化”与“合同责任制”成为高等教育改革的方向。传统法国大学的“集权规制”与“自治传统”被打破，高等教育治理体系中间接控制与大学民主管理的力量得到了增强。

高等教育大众化与市场化的趋势推动大学进入公私两域，法权治理随之勃兴。法权，即法定之权，是融合了公共性质的权力与个体性质的权利的统一体。“对于大学治理来说，法权配置实际上包含着两个方面的维度，其一是公权的建设和规范，其二是私权的维护和保障。”[1]归根结底，合理的法权结构在于政府权力、大学的行政权力和学术权力的衡平。鉴于大学法人的双界性和公私法域的日趋融合，法权治理成为大学治理现代化的必由之路。考察法国大学法权治理模式的演进历程、演进机制及其潜在风险和突破路径，对我国实现公办高校治理体系和治理能力现代化具有重要启示。

一、法国大学法权治理模式的演进历程

（一）学会治理时期：中世纪至18世纪末

大革命之前，法国大学一直沿袭中世纪大学模式，大学被视为一种学者行会，表现出鲜明的学者自治特征，拥有较大的自治权力。在学会治理的传统下，法国大学主要由内部治理机构（如大学评议会、学院评议会和同乡会）来进行管理，外部治理机构则处于缺失状态。与此同时，教授拥有强大的自治权力，占据着大学治理中的主要控制权。“正如艾伦（Raymond Aron）所说，‘除了上帝之外，他就是自己的主人’。”[2]55

（二）双重集权治理时期：18世纪末至20世纪后半叶

大革命后，法国通过一系列立法建立了一套以帝国大学为中心的教育行政体系。“帝国大学”是进行整个帝国公共教育管理的中央机构，与下设的学区、公共教育委员会共同构成了大学外部治理体系，垄断了大学的学位授予权、财务权等主要权力。大学则被划分为各自独立的神学院、法学院、医学院、理学院和文学院，并演变成为“属于国家的公共行政机构”，不再具有法人资格，并受到国家的直接管制。与此同时，在内部治理体系中，学院成为内部治理的权力中心，教授寡头成为内部治理主体。学院理事会和学院评议会是学院治理的主要机构。其中，学院理事会由教授组成，负责政府经费的分配和提供空缺讲座的候补教授人选；学院评议会则由教授和部分讲师组成，负责掌管具体的课程事务。在学院之下，讲座作为基层学术组织，由教授全权负责，掌管教学和考试事务。自此，法国大学兼具了中央集权和学者行会自治的双重集权管理特征。双重集权的管理体制存在两个“中央”：“一个是行政体制，负责经费的拨付和学校规范；一个是行会体制，决定着教师的职业与教学。”[3]

（三）集体民主治理时期：20世纪后半叶至20世纪末

1968 年法国颁布《高等教育方向指导法》（又称《富尔法案》），改革了法国大学的法人性质和组织结构，将大学确定为“具有法人资格和财政自治权的公立科学文化机构”，赋予了大学行政法人的法律地位。同时，法律将旧制的学院分解并重组为“教学与研究单位”（UER），进而组建为具有跨学科性质的“新大学”。“新大学”内部设置了大学校长、大学委员会和科研委员会，建构了完善的院校科层治理组织，施行大学委员会领导下的校长负责制。其中，大学委员会是最高决策机构，由大学所有的利益相关者代表构成，负责建立大学管理制度、制定和分配大学预算、选举校长以及对教学与研究单位的人事进行管理等。大学校长由大学委员会的教授担任，主要负责整个大学的行政管理工作。科研委员会则是一个咨询机构，负责研究计划的制定及科研经费的分配。《富尔法案》旨在建构现代大学内部行政治理机构，减少政府权力的干预，削弱教授寡头的权力，这使得法国大学治理模式转向“集体民主治理”。

（四）分权与共同治理时期：20世纪末以来

大学内部科层治理组织的兴起，为法国大学新型政校关系的建立奠定了内在的制度基础和组织保障。20世纪80年代以来，法国政府开始尝试建立分权的大学治理结构。1984 年新的《高等教育法》（又称《萨瓦里法案》）出台，提出大学可以根据所确定的教学与科研等发展目标，通过协商与国家签订多年合同，学校要承诺完成目标规定的任务，国家要保证提供相应的经费与人员编制。根据法律，政府设立了一个中介机构——国家教育评估委员会，负责对大学各项活动进行评估，评估结果将成为下一个周期合同制定的依据。据此，通过间接管理的方式，法国政府开始对大学管理予以松绑，逐渐走向契约监管下的分权治理。大学与政府之间建立起基于绩效责任的合作关系，并逐渐远离“中央计划”的传统。“政府不再拘泥于传统的‘细节管制’，而是朝着‘战略管理’的方向发展。”[4]在内部治理机构上，法律将“大学委员会”改称为“行政委员会”，同时设立了“大学学习与生活委员会”，大学逐渐趋向于共同治理。

2007 年，法国议会通过了《大学自由与责任法》（又称《贝克莱斯法案》），进一步促进了大学共同治理模式的发展。根据法律规定，大学委员会被赋予了设立教学与科研单位、分配教师工作等权力，其成员人数受到了一定的削减，同时还增加了学生和校外代表的比例，在提高决策效率的同时，增强了共同治理的参与度。2013 年法国《高等教育与研究法》颁布实施，延续了《贝克莱斯法案》中扩大大学权限与责任的改革路径，同时修正了大学过度行政化的偏向。法律将只具有咨询权力的科学委员会和大学学习与生活委员会改组为“学术委员会”，并赋予其教学与科研的管理权。

总体而言，法国大学法权治理模式的演进历程是渐进式的，它植根于欧陆大学官僚机构和教授行会双重集权主义的桎梏及在夹缝中生存的大学自治传统。从一元的集权规制到多元的分权共治的转向，彰显了大学内部权力（利）的重新分配和政府干预方式的“委婉”转变。

二、大学自治与外部干预：法国大学法权治理模式的演进逻辑

法国大学法权治理模式的演进集中于1968年《富尔法案》颁布之后。由官僚机构和教授行会双重集权管理模式到集体民主治理模式，再到分权下的共同治理模式的转向，反映了大学自治与国家监管、学术自治以及外部干预之间的复杂互动与博弈，体现出大学治理理念中民主与效率、自治与控制的冲突。在独具特色的行政管理体制下，法国大学在平衡学术自治与外部干预之间的矛盾与张力过程中带有明显的公共性和法治主义色彩。

（一）国家集权与教授权威：集权规制下的大学治理理路

拿破仑时代以来，法国大学国家集权特征凸显。大学往往处于“中央集权与古老的自治传统并存并不断地发生矛盾与斗争的过程中”[5]，在自上而下高度集权的高等教育体制中，大学失去了法人资格，沦为了“一副大学的空壳”。相应地，学院成为独立的治理中心，成为“学者共和国”。“以讲座为中心的基层学术组织获得了相当大的自治权。主持讲座的教授作为教学领域的主宰，领导着本学科领域中的助理人员和学生，垄断了课程、教师任用和研究方向等方面的决策权。”[2]1991968 年《富尔法案》颁布之前，法国大学始终保持着讲座教授与中央管制的双重集权特征，学者自治与国家集权构成了法国大学法权管理的传统形态。

植根于学者自治与国家集权，法国大学传统的法权管理模式实际上形成了“上下两层”的管理体制和权力系统：“一种是国家管制的教育行政体制，决定着经费的拨付和学校规范；一种是扎根于学术行会的学术自治体制，决定着教师的职业和教学。”[6]学者自治与国家集权在上下分治、中间断层的权力结构中冲突与博弈。教授自身所具有的学术寡头与官僚人员的双重角色定位，是学者自治得以存续的重要原因。作为政府咨询和督学的官僚人员，教授成为政府施行法律监督的重要决策者与参与者。“帝国大学创立之初便建立了由大学学者构成的‘公共教育委员会’。其职能主要是管理教师的任职资格、录用与工资待遇、教授职位的设置等。”[5]虽然中央的帝国大学对上述权力具有最终裁决权，但即便两者出现分歧，委员会的建议仍然更加重要。“因为委员会是一个专家机构，它代表的利益超出了狭隘的地方性，所以，按照法国人的看法，更可能形成公正客观的意见。”[2]59此外，在“大学”内部，“学科的势力非常强大，学院的实际决策权掌控在学科教授手中，学院整体上呈现出各自为政的状态”[7]。

1968 年《富尔法案》曾尝试改革颓废的大学集权制度，开启集体民主治理的改革之路。它在形式上确立了大学层级的管理权，试图解决中央集权与大学自治之间的矛盾冲突，建立大学委员会等民主治理结构。然而，《富尔法案》确立的集体民主治理并不等同于现代意义上的共同治理。“共同治理强调大学内部所有利益相关者分享决策，并共同承担责任。”[8]而法国大学的集体民主治理往往由以教授为主的学术寡头群体所控制，既无利益相关者的实质参与，也无责任的分配。可以说，当时的集体民主治理仍然是以行会性质为主要特征的大学“议会制”，《富尔法案》“只触动了大学的结构，而没有涉及大学赖以生存和发展的更大空间，即整个国家教育乃至政治体制”[9]，没有从根本上改变政府、大学与学术寡头之间的关系。

可以看出，按照伯顿·克拉克对学术权力的划分，这一时期法国大学的权力更多地体现为扎根于学科层面的权力，即个人统治、学院式统治和行会权力。而理应涵盖更广范围的大学自治权在外部的政府权力和内部的学科权力的双重侵袭下，被极度压缩为极其有限的行政权。

（二）管理危机与行政分权：契约管理模式下的分权共治

20 世纪七八十年代以来，坚持入学平等的法国大学面临着大众化和市场化所带来的剧烈冲击，传统的双重集权治理模式难以为继，“行政上的僵化同规章制度内的无政府主义般的自由”[2]55所带来的大学治理低效问题逐渐凸显出来。与此同时，法国遭受了较长时间的经济危机，国家财政萎靡不振导致政府拨款骤降，大学遭受了严重的财政与管理危机。为了彻底改变国家、地方政府与大学的关系，释放政府的责任与压力，给予大学充分的自治权力，法国教育界开始了广泛而深刻的行政分权运动。1984 年《萨瓦里法案》第20 条提出，科学、文化和职业公立大学享有法人资格，在教学、科研、行政及财务方面享有自主权。大学得以从行政性公务法人的法律体系中分离出来，获得了“特别公务法人”的法律地位。

基于分权理念，法国政府开始尝试与大学建立新型的政校关系。合同制的契约管理成为实现新型政校关系的有效途径。1984 年《萨瓦里法案》首次“从法律层面引入国家与大学签订合同”[10]。“合同政策很快从只限于研究领域的经费分配扩大到学校的各个方面，成为大学获取政府拨款的基本形式与政府对大学进行评估的主要依据。”[8]2007年《贝克莱斯法案》进一步明确了大学与国家签订合同的义务，契约合同管理具有了强制性和义务性。2013 年法国《高等教育与研究法》更是将政府、大学及科研组织通过合同的方式联结为一个共同体。大学与机构共同体“深刻地改革了法国大学公务员的导向体系和历史价值，它使评价发挥了主要作用，无论是内部（机构或评价机制）还是外部（用户-消费者协商），并大大修改了资源分配规则”[11]。自此，政府与高等教育的关系“由原来的微观管理、具体管理和行政指令转变为宏观管理、战略管理和协商谈判”[12]，政府的角色由直接干预者变为间接指导者和监管者，大学则由行政的客体转而成为“行政的共同形成者”[13]。

分权理念在大学内部治理结构中体现为行政权力与学术权力的二元分离，合同制要求大学作为一个整体与政府进行对话，呼唤大学层次权力的扩大和专业管理团队的形成。分权化的共同治理模式成为大学履行契约监管治理的重要手段。法国大学逐渐由学会组织转变为科层组织，形成了政府权力、大学的行政权力和学术权力分立且平衡的权力格局和治理体系，政府、大学管理者、师生团体以及校外代表共同组成了大学多元共治的利益相关者，参与到大学的管理中来。

（三）学术自治与外部干预：法国大学法权治理模式变革的双重制约

学术自治与外部干预的矛盾贯穿于法国大学法权治理模式改革的始终。法国大学由底层沉重的传统行会组织朝着规模扩张的科层组织转向，传统学术自治无论在形态上还是理念上都受到了巨大的冲击。如何在新的法权治理模式中保障学术自由，是法国管理者们亟须解决的重要问题。

自《富尔法案》改革以来，法国大学始终朝着加强行政权力的方向迈进，“校长治校”代替“教授治校”成为大学治理的主要方式。与此同时，大学校长也逐步由“教授同行中的佼佼者”转变为“职业经理人”，行政委员会更是积极纳入校外人员，这无疑增强了大学自治的能力。吊诡的是，大学自治的加强并不一定能够带来学术自由，反而有可能对学术自由造成侵害。2007 年颁布的《贝克莱斯法案》便是非常典型的例子。该法案规定，遴选大学新任教师的评审机构由专家委员会改为行政委员会临时组建的“遴选委员会”，同时大学校长对拟聘人员具有“一票否决权”。毫无疑问，这加强了校长和行政委员会代表的行政权力，但却触及了学术自由的核心利益，从而引发了大学和教师的不满。2010 年，宪法委员会对《贝克莱斯法案》的部分内容进行了合宪性检查，重新诠释了“教师自治原则”，即“大学教师独立原则，要求教授和讲师所组成的共同体应该由同行来遴选，但是这并不意味着，参加遴选程序的所有同行都必须至少拥有所聘岗位所要求的职称”，同时，“大学教师独立性原则反对校长基于应聘人学术水平行使‘否决权’”[14]，而仅能以行政管理或大学战略发展的理由行使。申言之，行政权力是否对学术自由权造成“结构性危害”取决于大学教师是否能被“恰当而充分地代表”[15]。与此同时，最高行政法院在处理由此引起的大学教师招聘诉讼纠纷案件时，其判决同样为学术自由的保障提供了支持。“行政委员会仅有权判断应聘人是否与大学的发展规划足够契合，而无权审查其学术能力。因此，当‘遴选委员会’向其提交按照优先性排序的候选人名单时，行政委员会无权变更排序。”[14]

宪法委员会和最高行政法院对“教师自治原则”的重新诠释，为法国《高等教育法》的修订提供了合法性支持。2013 年颁布的《高等教育与研究法》对《贝克莱斯法案》中的部分规定进行了重新修订，剥夺了大学校长对教师聘任的“一票否决权”，而行政委员会的部分权力亦被剥夺，其在行使对教师聘任的审查时，仅能依据是否契合大学战略发展原则，而不能基于专业的考量。可以看出，法国大学内外部治理结构的变革以保障大学学术自治为宗旨，通过“校长治校、教授治学”平衡了学术权力和行政权力，划分了大学组织制度的权力边界，提升了大学治理结构的“学术保障能力”。

法国大学法权治理模式从“学会自治”和“双重集权管理”到“集体民主治理”和“共同治理”的演进历程，内嵌了学术自由与外部干预的矛盾与冲突，牵系了政府权力、大学的行政权力和学术权力的平衡与协调，彰显了大学自治权这一“法定之权”背后复杂的法理逻辑——法源的多重性和法域的双界性。新型权力关系的界分与转化，为法国大学提供了一定的自治空间，同时不可避免地带来了诸多潜在的风险。

三、法国大学法权治理模式演进中的潜在风险及其规避

从集权规制到分权共治，是法国高等教育从社会需求驱动转向市场驱动、将管理改革同市场化糅杂在一起的改革历程。受到新管理运动和其他欧美国家高等教育改革的影响，具有极大历史惰性的法国大学逐渐由学会组织朝着科层组织转变。以校长为核心的校级行政权力逐渐成为大学权力系统的核心，效率成为大学发展的首要理念。由此引发的经营主义风险和官僚主义风险成为大学法权治理平衡化、民主化的掣肘。

（一）“市场化”下的经营主义风险

1984 年《萨瓦里法案》的修订，使得大学由“知识共同体”向“知识经营体”迈进。大学开始引入市场化经营方式，企业特质进入大学治理，法国大学与政府的关系开始由高权化转向平等化，政府逐渐由直接领导者转变为间接监管者，目标协议和契约合同成为政府间接调控和监管大学的主要手段，大学依靠绩效评估获得政府拨款和进一步的合同。绩效管理和问责制的引入，引发了经营主义的风险。

2007 年《贝克莱斯法案》颁布，大学被赋予了支配财政预算的全部权力，同时还享有设立基金会的权限，通过与社会、企业建立合作伙伴关系，寻求除国家财政预算之外的其他资金。财政自治使得大学管理趋向专业化和市场化，大学校长逐渐成为“职业经理人”，管理能力和行政业绩成为评价校长的主要指标。行政委员会中教授代表的数量在下降，而校外人员的比例则在逐步升高。与此同时，“法国大学的利益相关者们认识到终身教育和职业培训的重要性，企业越来越参与到大学教学和日常管理中，以提升大学萎靡的就业率”[16]。企业等外部力量对大学管理的广泛介入使得大学管理充斥着市场化元素，大学成为权力角逐和利益争斗的场所，绩效和利润成为大学日常运行的重要议题。有学者指出，学术研究正在被新自由主义所侵蚀，逐利行为使得大学变得愈加浮躁和心神不宁。大学自身的经营理念和商业行为成为企业和市场介入的吸力，更加导致了过度商业化和市场化的风险。

（二）“集中化”下的官僚主义风险

法国高等教育具有集权化的历史传统，高度集权的权力系统必然引发官僚主义。在双重集权的治理模式中，“权威的分布模式一直是教授行会和国家官僚的结合”[17]。政府权力与学术权力在争斗中实现了脆弱的平衡：位于基层的学术寡头施行学院式控制，政府则在宏观层面进行官僚控制，从而形成了一条垂直、单一的权力配置理路。高权化的权力系统使得官僚主义在上下两个层面得以诱发：在系统权力层面，作为对高等教育的行政介入，“中央行政官员不再是高等教育政策中的中性工具，它们本身也形成了利益集团，这个利益集团有特许的享用权和既得的权利，同时有维护自身存在的观点”[18]；而在院校权力层面，基层学术组织中学术自治权过大，学术寡头割据，从而导致了学术组织内部的官僚主义。

2007 年《贝克莱斯法案》颁布后，“法国随即爆发了‘五月风暴’以来最大规模的师生抗议行动，抗议者们认为过多的合同和监管关系使得大学受到了每个行政和决策层级（部、学区、地方以及项目主任）的诘问，官僚任务成倍增加，大学和研究机构疲惫不堪”[19]。政府倾向于通过目标激励政策与大学进行直接对话，大学内部的行政权力膨胀并开始挤压学术权力，学术权力则逐渐处于失利状态。基层学术组织被行政化手段所干预，导致学术治理能力弱化，学术产出受到影响。校长与行政委员会和学术委员会之间的“横向分权”使得学术权力与行政权力在同一决策系统发挥作用。校级学术权力的扩大化会导致两种后果：“要么是学术决策虚置，要么是学术权力异化为行政权力。”[20]学术权力的上移引发了个人主义和专制行为，从而招致官僚主义的风险。“构建机构等级的条件——一个垂直分层的系统——这种机构等级能够并且很容易对水平多样性产生负面影响。”[21]

（三）潜在风险规避：科层治理的边界与行会治理的复归

法国大学法权治理模式的分层化和多元化面临着潜在的风险，在新的历史环境下建构有利于大学学术自由的组织制度体系具有重要意义。“总体而言，法国高等教育缓慢地增加了对外部社会和经济需要的适应性。从这个意义上看，自1968年以来就极力主张的跨学科已经逐渐实现了。”[2]56渐进式的改革策略既缓冲了法国大学集权自治的传统张力，又逐步渗透了共同治理的时代主张，从而不至于陷入工具主义和价值缺失的风险之中。

大学治理结构的经营主义和官僚主义风险，并不意味着大学校长和行政委员会的权力已经触及基层学术组织的核心权力（利）。分权改革所带来的大学校长和行政委员会权力的扩大，依旧不及“学者共和国”中教授治学的传统力量，教授仍然在大学日常事务中发挥极其重要的作用。更加深入地讲，恰恰是因为欧陆国家行会组织强大的传统，法国大学在朝着科层组织发展过程中进行“横向分权”，以抵制行会组织中“内部人控制”的弊端，而这也是法国未采取美国大学董事会制度改革的重要原因。

实际上，法国大学法权治理改革将“新管理模式”进行了本土化创新，通过渐进式的改革方略和不断的法律条文修正，坚守了学术自由传统，成功避免了经营主义和官僚主义的风险。通过利用协商资助、目标激励、计划合同等新管理主义的科层组织制度设计，有效平衡了自治与效率的冲突，实现了公法体系中国家、大学与学者之间的友好互动。与此同时，学术权力缩限至基层学术组织，行会主义的学术自由得以复归。分权治理改革下法国大学由公益导向朝向市场导向转变的现象，其实质在于在市场化历史情境下实现政府权力、大学的行政权力和学术权力的良性平衡，促进大学及学术自治的现代转向。

四、对我国公办大学法权治理的启示

改革开放以来，高等教育大众化和市场化的巨大冲击，引发了我国高等教育治理体系的变革，同时也为公办大学法人化改革创造了契机。当前，如何通过制度设计，建立系统的大学治理体系，实现真正的大学治理？法国拥有与我国历史上类似的集权治理传统，法国大学的改革经验表明，法权治理是大学治理模式改革的应有之义，也是革除大学历史弊病、破解大学行政桎梏的题中之义。

法权治理的实质是分权。20世纪80年代以来，分权成为世界各国大学改革的潮流。“西方国家大学权力运行的总体趋势是由‘横向分权’演变为‘纵向分权’”[20]，实现院校层面的科层治理和学科层面的行会治理。法国的法权治理改革经验表明，大学公法人化既要恪守公法传统，又要借助“市场力量”，通过适度的分权平衡大学自治与外部干预的冲突，回应外部环境对公立大学的变革需求。从分权的视角来看，目前我国的法权治理亟须明确大学法人性质、重塑大学法权治理结构以及调整法权治理路径。

（一）明确大学法人性质

由于缺乏对法哲学和法权观念的历史性沉思，我国事业单位法人的制度设计具有概念模糊性和公私混淆性，从而模糊了公办大学的法律地位，限制了大学应有的自由裁量空间；与此同时，作为横跨行政法与民商法的“双界性法人”[22]，公立大学缺少对高校自主权的复合型权利性质的界分和限定，从而衍生出“互侵式”[23]法权结构和一系列的滥权行为。借鉴法国的行政法人制度设计，汲取公法人“自由、正义”的价值内核，同时考虑大学的私法性质，我国应该明确公立大学法人地位，将公立大学单独设为特殊的“公法人”或“行政法人”。这样既能保障大学法人的自主性，同时可以彰显大学法人的公共性，最终将公立大学从政府的行政束缚中脱离出来，赋予其应有的责任和权力，以便建立合理有序的政府与公立大学的法律关系。

（二）重塑大学法权治理结构

实现真正的法权治理，切实落实大学办学自主权，需要搭建合理、完善的法权治理结构，这有赖于完善的法律体系和法权配置结构。其一，建构完善的法律体系，实现立法、司法和行政行为的平衡和有机统一。搭建基本法（宪法）—行政法—行政部门法规—大学章程—大学内部其他规章制度的法律秩序，同时建立行之有效的违宪审查制度，为维护法权配置格局提供基本保障。其二，基于“法权位阶、分权制衡、有限权力与权利自治原则”[24]建构平衡互动的法权结构，实现大学各权力（利）主体利益与责任的有效分配和动态平衡。“要明确大学与政府、市场等外部法权主体之间的法权边界，也要明确大学与学院、学术与行政、党委与校长、学校与师生等内部法权主体之间的法权边界，并在此基础上进行合理的法权分工和定位。”[25]其三，合理划分法权重心，确立行政权力与学术权力在大学和院系治理中的主导地位和合法疆域。大学是一个底层沉重的组织，只有将学术权力下沉到基层学术组织，才能实现学术自由与行政力量在冲突中的动态平衡，学术自由才不至于受到政府权力、大学行政权力的过度干预，大学精神才能得以坚守。

（三）建构大学法权治理路径

大学法权治理体系的构建，不仅要完善法权治理结构，同时也要建构有效的法权治理路径。政府与公办大学的关系是法权治理路径的重要一极。如何将政府的直接控制转变为间接控制是大学法权治理路径变革的关键所在。实际上，在新公共管理运动背景下，合同制度已经成为世界各国政府与大学关系改革发展的潮流。我国政府理应引入合同、协议或契约等间接行政方式，使政府拨款从国家所有转变为大学法人所有，政府的角色由直接的行政管理者转变为间接的监督引导者，大学则按照合同契约的规定进行内部治理。这样的话，大学既可以执行政府的意志，又拥有了一定的独立操作空间；既可以屏蔽不必要的政府干预，又可以防止大学自治和学术自由的泛滥。