城乡居民基本养老保险制度实施中的问题及对策研究

摘要：以山西省某县级市为例，对城乡居民基本养老保险制度实施的现状进行了分析，认为该制度在实施过程中存在缴费档次与财政补贴不成比例、基础养老金标准低、制度衔接机制较弱、参保人缴费积极性不高以及缴费档次较低等问题。针对以上问题，提出科学设置缴费档次与财政补贴标准、不断提高基础养老金水平、优化制度衔接机制、多渠道增加农民收入等对策，以期提升该制度对农村老年人的保障效果。

关键词：城乡居民;养老保險制度;保障

中图分类号：F842.6    文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）01-0097-03

长久以来的小农经济使我国农村基本上形成了家庭和土地双重保障的养老模式。截止到2019年底，我国60周岁及以上人口占总人口的比例为18.1%，65周岁及以上人口占总人口的比例为12.6%，说明老年人口的比例严重超标，我国已经处于人口老龄化社会。2019年年末，我国城镇化率达到60.60%，随着城镇化进程的加快，大量农村劳动力转移到城镇就业，使得农村老龄化问题愈显突出，农村制度养老的需求日益增加。

随着社会保障制度的逐步完善，我国将建立城乡一体化的居民养老保险制度作为全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系的重要举措。2014年2月，国务院将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险两项制度合并实施，颁布了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，该政策的发布打破了城乡二元结构的社会养老保险制度，城乡居民养老保险制度正式在全国范围内统一实施。该制度覆盖的是非机关事业单位人员及未参加城镇职工基本养老保险制度的城乡居民，实行的是个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的资金筹集方式，建立了多层次的缴费标准，参保人可以根据自己的实际情况自主选择缴费档次，多缴多得。城乡居民基本养老保险制度以覆盖范围广、保障基本生活为主要特点，对于农村老年人的生活改善提供了重要经济支持，对增强老年人的社会安全感、实现公共服务均等化具有重要的现实意义。

一、城乡居民基本养老保险制度实施的现状分析

山西省某县级市地处山西省东南部，全市总面积达946平方千米，是闻名全国的“煤铁之乡”，2018年，全市居民养老保险缴费人员达20余万人。2014年12月，当地政府出台了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的实施意见》，意味着城乡居民养老保险制度在全市范围内统一实施。近几年来，当地居民的参保积极性不断提升，一方面是由于新型农村社会养老保险与城镇居民社会养老保险并轨实施后，缴费档次的增设使得城乡居民拥有更多缴费的自主选择权;另一方面是缴费渠道更加信息化和便捷，居民可以直接通过手机银行、微信、支付宝等网络平台缴费，如果没有或不喜欢使用这些支付方式，还可以到当地的连锁超市进行缴费，多种征缴方式使居民可以更轻松、便捷地实现缴费。

据调查得知，当地居民大多选择了200元缴费档次，政府对选择200元缴费标准的居民每人补贴50元，而大多乡镇都没有进行集体补助，只有部分有条件的村集体给予了每人30元左右的集体补助，这样城乡居民养老保险基金筹集标准基本上达到了每人280元左右的水平;城乡居民养老保险待遇发放由基础养老金和个人账户养老金两部分组成，现阶段当地居民的基础养老金最低标准为118元，由于现有领取养老金的老年人大都没有个人账户积累或个人账户积累额很低，因此当地老年居民可以领取的养老金并不多。

二、城乡居民基本养老保险制度实施中的问题

（一）制度性因素分析

一是缴费档次和财政补贴不成比例，影响了“多缴多得”激励效果。2019年，当地市政府规定的缴费档次及相应的财政补贴标准如表1所示。由此可知，200元的缴费档次，补贴保准为50元，财政补贴的比例为25%，5000元的缴费档次，补贴标准为300元，财政补贴的比例仅为6%，随着缴费档次的提高，居民缴费金额成倍提高，财政补贴比例反而下降了，缴费档次与补贴标准设置不合理，严重影响居民个人参保缴费的积极性，使得参保人大多选择较低的缴费档次。

二是低缴费档次的设定难以满足居民的基本养老需求水平。当地部分乡镇规定实行200元的最低缴费档次，当居民选择500元以下的缴费档次时，假设累计缴费15年，在现有收益率较低的情况下，再考虑未来物价上涨和通货膨胀等因素，个人账户储存额也并不可观，按照现行个人账户养老金计发系数139计算，个人账户养老金加上基础养老金，也很难满足老年人的基本养老需求。

三是基础养老金标准低，待遇保障水平不高。当地市政府调整后的城乡居民基础养老金标准由每人每月95元提高至每人每月118元，但尚未达到低保金的补助水平，而且由于60周岁及以上的居民大都没有个人账户储存额或个人账户储存额很低，因此这样的养老金水平只能勉强维持城乡居民的基本生存需要。

四是养老保险资金筹集渠道单一。城乡居保制度养老保险基金主要由个人缴费、集体补助和政府补贴组成，但占最大比例的还是个人缴费部分，另外两项投入很少，当地部分乡镇的煤炭企业对居民参加城乡居民医疗保险进行了全额或者部分补助，但对居民参加养老保险却很少进行补助，使得真正发挥作用的还是个人缴费部分，影响了养老保险制度的保障效果。

五是城乡居民养老保险制度与其他养老保险制度之间衔接机制较弱。现阶段，我国养老保险制度主要为城镇职工、机关事业单位、城乡居民三种不同的参保对象提供养老保障，从而形成三种不同的养老保险制度，但制度之间衔接不紧。特别是城乡居民养老保险与城镇职工养老保险没有出台具体的衔接方案。在访谈中得知，部分农村居民除了务农外，还从事其他副业或者进行灵活就业，这些人员收入较高，具有选择较高层次缴费标准的条件，有参加城镇职工养老保险制度的想法，但是在看到目前农村老人与城镇退休职工养老金之间的差距，且两种制度之间没有衔接的细则，造成这些人员的参保积极性不高。

（二）非制度性因素分析

一是参保人缴费积极性普遍不高。在访谈中了解到，接近60周岁的居民参保意愿较强，主要是因为这些居民在较短的时间内就可以领取到养老金，个人缴费的年限也不长，短期内就可以看到参保收益，因此年长人员的缴费积极性较强;对于50周岁左右的居民来说，只知道每年的缴费是“养老钱”，参保缴费是为了让自己父母可以领取到养老金，因为对城乡居民养老保险政策不了解，有的存在错误认识，因此参保缴费就具有了“半强制性”。另外，这部分居民之间互相保持观望态度，具体表现为“别人交，我也交”，可见50周岁左右的居民参保意愿也不是很强;16周岁至45周岁的居民参保积极性更低，30周岁以下的居民，工作尚未稳定，他们期望能到可以参加城镇职工基本养老保险的部门就业，而且现有的养老金待遇过低，对这部分居民来说没有吸引力，因此这些居民不愿参加城乡居民养老保险;30周岁至45周岁的居民，面临着子女上学、购买住房、儿女结婚等经济支出的压力，而且距领取养老金的年龄还有一定的时间跨度，因此这部分居民参保意愿也比较低。

二是参保居民选择的个人缴费档次偏低。据访谈了解，大多数农村居民选择了200元的缴费标准，其他档次的设立几乎形同虚设，对于他们而言，“要么不交，要么就交200”。对居民选择低缴费档次行为进行分析，具体有以下几个原因：

（1）居民的收入水平有限，消费支出压力增大。农村居民收入的来源是种地和外出打工，一方面，土地带来的收益具有周期性特点，而且受到自然因素的影响较多，因此农村居民的种地收入只能维持基本生活需要，另一方面，农民外出打工大多具有临时性、流动性强的特点，收入不稳定。近年来，受到城镇化的影响，大多村民都选择到城镇安排子女上学，日常消费如水电费、食品支出、租赁房屋等成本也较高，而且还面临着购买商品住房这样的大额消费支出压力，因此居民低缴费档次的决策是在衡量自身经济支付能力的基础上做出的。

（2）受到传统“养儿防老”和土地养老观念的影响。在访谈中了解到，在被问到以后如何养老时，居民大多回答靠种地，实在没力气种了就只能靠儿女了，可见居民虽然能够认识到自己的老年风险，但潜意识里对自己老年生活的保障主要还是依赖家庭养老和土地养老的方式，而且大多数人正式接触城乡居民基本养老保险制度的时间也不长，目前对这一政策正在接受和深入了解阶段，因此做出了低缴费档次的决定。

（3）政策宣传不到位，居民对城乡居保制度的详细内容知之甚少。据访谈得知，农村居民在缴纳保费时，只是听到村干部要交200元“养老费”的通知，大多村民并不知道还有其他的缴费档次，部分村庄只进行了几天的广播宣传，但居民对广播内容并不关注，可见广播宣传的效果很不理想，居民对城乡居民基本养老保险政策了解甚浅，对这一制度的缴费档次这样细节性的认识就更加不到位了。

三、完善城乡居民基本养老保险制度的建议

（一）科学设置缴费档次与财政补贴标准

目前的缴费档次与相对应的补贴标准并没有达到有效的激励效果，建议根据城乡居民的个人收入水平适当提高最低缴费档次，在入口补贴时，要适当拉开缴费档次与补贴标准的差距。例如山西省某县级市可以发挥煤炭型城镇的优势，依托当地乡镇的煤炭企业和其他集体经济组织，根据参保人选择的缴费档次给予相应标准的补贴，使得财政补贴真正达到激励参保的积极效应。在出口补贴时，当地乡镇可将已有的养老福利政策与缴费档次挂钩，根据居民的缴费档次建立多层次的养老福利标准，从而让居民真正看到“多缴多得”的实惠，激励居民根据自己的收入情况选择较高档次的缴费标准。

（二）适时提高基础养老金标准

相对于我国城镇职工基础养老金的“16连涨”，城镇居民基础养老金的调整次数只有两次，因此中央政府应根据每年的物价上涨情况和城镇职工基础养老金调整方案，适时提高城乡居民基本养老保险制度的基础养老金水平。另外，当地市政府也要在国家有关政策规定的基础上，根据经济发展情况和煤炭企业转型发展的实际效益，制定调整基础养老金待遇的具体方案，适当提高当地居民的基础养老金标准，努力提升老年居民在养老保障领域的获得感。

（三）多渠道增加农民收入

农村居民参保意愿低以及选择低缴费档次的最根本原因是可支配的收入有限，因此要结合该地的实际情况，多渠道提高农民的收入水平。一方面要优化各乡镇的产业布局，立足资源优势，大力发展农业特色企业和乡村旅游业，这些企业要积极吸纳农村剩余劳动力，让本地居民实现就近增收;另一方面，随着近年供给侧结构性改革的推进，要增加企业用工需求，为当地居民提供合适的就业岗位。总之，当地政府不仅要出台各种惠农政策，还要积极引导当地各种企业解决农村剩余劳动力，增加农村居民的就业机会，实现收入的增长。

（四）加强政策宣传，转变传统观念

我国农村社会固守的家庭养老和土地养老的观念有着深厚的历史痕迹。传统社会长期以家庭为生产单位，自给自足的小农经济基本能够满足农村的养老需求，而且我国深受传统孝道文化的影响，为此，乡镇基层干部要发挥主导作用，结合农村居民文化水平有限的实际情况，主动下沉服务，分组进村深入到老百姓身边，用通俗易懂的语言做好城乡居保政策的解读工作，避免信息失真，使农村居民特别是中青年居民能够真正懂得城乡居保政策的实惠，切实提高农村居民的自我保障意识。创新宣传方式，在每年度养老保险缴费期间，利用宣传栏、宣传页、电子大屏等传统媒介，营造城乡居民养老保险制度惠民的良好氛围，也可以利用微信公众号等自媒体平台为养老保险政策做营销推广。

（五）优化制度之间的衔接，引导居民积极参保

青年居民和部分較高收入的农村居民因目前城乡居保养老金保障水平低，期望参加城镇职工养老保险，但因工作流动性大，因此处于等待和徘徊时期，以致于影响了这些人员缴费参保的积极性。因此各地应尽快出台城乡居保制度与城镇职工养老保险制度的衔接细则和办法，使居民能够在企业就业以及收入稳定时参加城镇职工养老保险制度，在待业期间参加城乡居民养老保险制度时选择较高档次的缴费，并简化转移接续手续，以实现制度之间的安全稳定衔接，保证参保人未来的养老收益不受损失，从而引导这些人员积极参保，这样也会对其他居民产生示范效应，进而提高参保人的缴费积极性。

四、结语

社会保障制度的日益完善，为我国社会编织了一张民生安全网，城乡居民基本养老保险制度作为养老保险体系中的重要组成部分，为改善城乡老年居民生活提供了保障，也是构建公平公正的社会保障体系的重要一环。但值得注意的是，城乡居保制度只是对农村老年居民提供了一定的经济支持，随着城镇化进程的发展，农村剩余劳动力的转移，这一制度无法为农村老年居民提供日常生活照料，更不能满足老年人的精神需要，因此在完善城乡居保制度的基础上，还要逐渐构建多层次的养老保障服务体系。

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作者简介：王婧（1989—），女，汉族，山西长治人，长治学院历史文化与旅游管理系助教，研究方向为公共事业管理。

（责任编辑：王宝林）

基金项目：本文系长治学院校级科研课题“善治视角下的城市生活垃圾分类机制研究——以长治市为例”（编号：ZZ201911）阶段性成果