关于推进农村空闲房屋流转交易的对策研究

钟哲 孙璐

[摘要]“空心村”现象是我国现行经济体制转型与发展下的产物，空闲农房是一笔巨大、隐形的闲置资源。随着国家新农村建设以及“乡村振兴”战略的提出，国家对于农村宅基地及空闲农房使用权流转逐步放宽政策，各地也纷纷开始试点和探索宅基地及空闲农房流转交易。

[关键词]宅基地 空闲农房 流转交易

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终将三农问题摆在国家发展重要位置，以加快城乡要素双向流动，促进城乡融合发展和农民增收为目标，坚持市场主导、先行先试、统筹规划、合理开发，不断深入推进“三农”体制机制改革。十九大提出乡村振兴的国家战略，其要义是补齐农业农村的短板，实现城乡融合发展，从而建成小康社会，使中国社会主义建设达到更高的层级。实现乡村振兴的战略目标，非常重要的是激活乡村的闲置资源，实现人、地、钱在城乡间的流动，给乡村注入活力，逐步取消城乡二元结构。因此推进农村宅基地和空闲房屋流转交易，唤醒乡村闲置资源，为乡村引进新产业新业态是促进乡村振兴非常重要的手段和必然途径。

1  政策背景

农村宅基地和住宅是农民的基本生活资料和重要财产，也是农村发展的重要资源。近年来，国家城镇化快速推进，农业转移人口数量不断增加，农村宅基地和住宅闲置浪费问题日益突出。积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，对于增加农民收入、促进城乡融合发展和推动乡村振兴具有重要意义。为确保此项工作有序实施、落到实处、惠及农民，2018年1月颁布的《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中首次提出，“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”中农办、农业农村部也分别于2019年9月11日和2019年9月30日发布了《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》两个宅基地和空闲房屋使用的专门文件，对农村空闲宅基地及农房的有效利用起到了非常重要的指导作用。

2  概念论述

宅基地是农村集体经济组织以划拨方式分配给内部成员用于建造住宅的集体用地。宅基地的所有权归集体组织，使用权归农户。空闲农房是指未经流转且无人居住或使用的闲置农村住房。农村宅基地及空闲房屋流转是指农村宅基地及农民房屋使用权人出租、抵押、赠予、转让宅基地及房屋使用权的行为。

3  交易难点

3.1  交易主体限制

农村房屋流转的主体主要涉及宅基地所有权人、房屋所有权人和受让人。对于宅基地所有权人，法律、政策都明确规定为集体所有，而农房的所有权人应为农户。根据我国“房地一体”的法律原则，房屋转让必然涉及土地使用权的变更，由于我国对宅基地使用对象有明确的限制规定，造成附着于土地之上的农房也处于流转受限的状态。

3.2  价值评估困难

农村房屋的价格往往是由地价和房价组成，价值评估直接关系到交易双方的利益问题，而价值评估公信度的好坏影响农民参与流转的意愿。但由于农村空闲农房受宅基地价格、所在区位、配套资源等因素影响，评估价值差异很大，评估结果很难做到客观、准确，且市场上从事资产评估的专业机构大多不愿承接此类业务，造成评估规范化、专业化水平不高，评估价格往往过低，导致农民流转的积极性不高。

3.3  制度体系缺失

现阶段，我国农村闲置宅基地和空闲农房流转在宅基地取得置换、产权明晰、抵押担保、入市转让、有偿使用、自愿退出及民主管理等涉及流转交易各个环节并未形成一套制度体系，在实际操作过程中缺乏有效的政策支撑，无法按照市场需求从规范化、制度化角度引导和推进农村空闲农房进行流转。

3.4  确权难度较大

《宪法》第10条规定：“……宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”因此，根本法已明确宅基地所有权为集体所有。《土地管理法》第8条第2款规定：“……宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”则更进一步明确了宅基地所有权归农民集体所有。但宅基地到底归哪一级集体所有，仍有不同意见。

当前，国家针对宅基地实行的长期无偿使用制度以及有償高价转让农村房屋的行为，导致宅基地有权人和房屋有权人之间形成了利益冲突，造成确权难度增大。

3.5  交易亟待规范

在未成立专业的农村综合产权交易平台前，多数农村宅基地、空闲农房交易都由农户或村委会等组织发起，流转交易具有一定的自发性、随意性，且交易流程不严谨、不规范，交易过程缺乏专业的第三方鉴证，容易引起交易纠纷和矛盾，不利于农村资源的有效整合、利用。

4  案例分析

安徽省是全国农业大省。新中国成立70余年来，特别是党的十八大以来，安徽省认真贯彻落实党中央、国务院关于“三农”问题及乡村振兴等一系列重大战略决策部署，出台了一系列配套惠农政策。2010年，在安徽省推进城乡一体化战略进程的大背景下，安徽省农村综合产权交易所应运而生，主要立足于“三农”，为各类农村产权交易主体提供场所、设施、政策咨询、发布交易信息、组织交易、对交易行为进行鉴证。10年来，安徽省农交所搭建了“省（市）-县-乡”三级联动的运行架构，促进了省内农村产权有序流转，并积极探索和实践闲置宅基地和空闲农房流转交易。

《安徽省人民政府办公厅关于支持利用空闲农房发展乡村旅游的意见》（皖政办秘〔2017〕296号）明确指出，推进全省空闲农房开发利用，促进乡村旅游发展，增加农民财产性收入，助力美丽乡村建设。笔者以安徽省农交所关于农村闲置宅基地及空闲农房流转交易案例进行研究分析，进一步探讨在流转交易过程中的实践做法。

案例一：按照政府引导、市场化运作拓展模式，安徽省滁州市与安徽省农交所进行全面合作，依托安徽省农交所搭建了全市统一的农村产权交易平台。滁州市南谯区近几年在积极盘活农村闲置宅基地和闲置住宅方面先行先试，紧紧依托省农交所平台挖掘市场资源，规范流转交易环节，变“死资产”为“活资产”，充分释放改革红利，促进城乡融合发展，壮大村级集体经济，增加农民财产性收入，推进美丽乡村建设，促进乡村全面振兴。

（1）井楠模式——房旅融合。井楠村闲置宅基地面积约2.6万平方米，闲置住宅数量为148幢，闲置住宅面积约1.1万平方米，该村将闲置宅基地和闲置住宅盘活利用与美丽乡村建设和文旅项目有机结合，通过闲置农房加固改造，以村集体名义流转闲置住宅和闲置宅基地等方法，打造井楠村特色旅游文化。截止到目前已流转33户闲置住宅，面积约7000平方米，其中19户有偿退出宅基地，14户统一安置住房。下一步将继续流转约1800平方米建设民俗制茶厂。现在，井楠村人均年收入已达1.4万元，村集体收入从2014年零收入的“空壳村”，提高到2019年的15.6万元，再到2020年上半年的13.6万元，实现了“三级跳”。

（2）太平集模式——地产融合。太平集村共有闲置住宅数量为24幢，闲置住宅面积约2490平方米，该村通过闲置农房改建小木屋等方法，打造太平集村红色旅游文化，截止到目前已流转13户闲置住宅，面积约1280平方米，均为有偿退出了宅基地。盘活利用闲置宅基地4.1万平方米，通过村集体股份经济合作社与合肥蓝石集团达成合作协议，占股约20%，共同建设“诗意田园”木屋旅居营地项目。

（3）姑塘模式——宅业融合。姑塘村位于城乡结合区域，清流河、胜天河穿村而过，位于清流河畔的回庄、崔家湾、钟大郢、东小郢4个村民组及杏塘、姑塘小学、胜利小学基本闲置，可盘活宅基地约10.7万平方米，该村计划使用4万平方米用于安置房建设，6.7万平方米入股合作企业，打造精品民宿、河堤自行车赛道、采摘园、农家乐等旅游观光项目。

案例二：2017年8月8日，庐江县汤池镇果树村第一批民宿项目在省农交所顺利交易，2017年11月6日，庐江县汤池镇第二批民宿项目再次在安徽省农交所顺利成交，中标价分别为每年52万元和每年43万元。这两个利用“空心村”整体打包开发民宿项目拟投入资金3.5亿元，已于2019年建成，将为附近居民带来土地租金、民宿区务工、辅助商业服务等实实在在的福利。该项目由乡镇牵头引导村委会通过省农交所农村产权流转平台进行操作，通过宅基地置换和有偿退出的方式，事实形成了两个无人居住的“空心村”，由于地处山凹环境优美，汤池镇拟引资打造中高端名宿项目。为解决投资主体受限的问题，省农交所提出土地使用权租赁的建议，并依据《合同法》采取租期10年，到期延租10年，项目得以顺利成交。事实证明，该项目的操作模式也完全符合2019年9月11日发布的《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》的相关要求，此举为“空心村”综合整治和乡村振兴提供了可执行、可复制的操作模式，这也是省农交所积极落实十九大报告精神，响应中央“乡村振兴战略”号召，推进农村闲置宅基地和闲置农房交易的一次尝试和探索。

案例三：2018年11月安徽省农交所受庐江县万山镇长冲村村民委员会委托，对庐江县万山镇长冲村55.243亩土地使用权（含农房）进行公开租赁，2018年12月5日确定了承租人，项目总租金2209万元。该项目经农房所有农户集体委托村委会对外招租流转，设置了后续建设投资要求和相关优惠条件，计划投资建设总额达1.5亿元，改造建设精品民宿36套，预计项目建成后可以带动周边100至200人就业，可极大地促进当地的经济发展，同时每年为村集体增加直接经济收入110万元。农户共同委托通过村集体名义利用农村产权交易专业平台对外招租，充分发挥了规模化效应，最大限度地体现了农户个人资产和集体资产的价值。

以上案例的成功操作对安徽省乃至全国闲置宅基地和空闲农房流转交易起到了一定的借鉴和参考作用，值得深入研究和探讨。

5  建议对策

5.1  完善制度体系

2020年施行的新《土地管理法》规定，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。不过，《土地管理法》并未详细规定宅基地能退给谁，或者谁可以买宅基地使用权。而这将直接影响到宅基地流转的可操作性。因此，需进一步健全和完善制度体系，加快出台《土地管理法》针对农村宅基地、空闲农房的交易办法。同时，各地在试点地区经验基础上，积極探索闲置农房流转交易规则和途径，逐步形成从国家到地方多层次的农村宅基地、空闲农房流转交易工作制度体系。

根据流转实践，可以将宅基地流转分为包含宅基地资格权的转让和基于宅基地“三权分置”的宅基地使用权租赁。前者的受让主体应严格限制为集体组织或内部成员，而后者的承租主体应根据中农办、农业农村部《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》规定，在交易办法、规则未出台之前可适用《合同法》的相关规定。

5.2  依托农村产权专业平台交易

虽然现行政策法律限制了农民宅基地使用权的流转，但是随着城乡一体化进程的推进，在城市郊区或乡镇所在地市场相对活跃的农村，农民自发的宅基地出租、抵押、互换、买卖等流转实践业已突破了政策法规的限制，由于缺乏公开的市场及价格机制，宅基地交易信息不透明，难以形成公平的交易价格，交易双方的权益难以得到有效保障，极易引发交易纠纷，造成国家税收的大量流失。因此，依托专业的农村综合产权交易平台发布交易信息、组织交易、进行鉴证，既规范了闲置农房使用权流转的程序和资料要件，又规避了可能产生的各类矛盾纠纷，有效防控了农村产权交易风险、基层腐败，对维护交易的合法性、公平性和保障交易双方当事人的合法权益具有积极意义，是进一步推进农村空闲房屋流转的必要途径。农村综合产权交易平台应加强市场调研和多方联动，运用“互联网+农村产权交易”优势，完善平台线上交易功能，并同步开展线下试点培训，充分发挥农村综合产权交易平台在促进农村要素升值、壮大乡村集体经济、促进城市要素下乡等方面的重要作用，助推乡村振兴战略落地实施。

5.3  建立评估机制

开展农村空闲农房流转交易，需要在客观、公正的基础上对资产价值进行专业性评估，资产评估是专业人员根据有关资料对资产在某一时点最可能的市场价值的估计和判断的活动及过程。第三方评估机构根据资产所在区位、宅基地价格、周边配套资源等因素，为交易双方提供专业的价格指导，最大限度保障农民权益。由于评估机构的中立性，对于交易双方当事人来说都容易接受，在组织交易过程中，可委托农村综合产权交易机构从评估机构备选库选择第三方评估机构予以评估。因此建立健全具有权威性、科学性的价值评估机制十分重要，应当鼓励具有资质的第三方评估中介机构参与农村空闲农房价值评估。

5.4  统一确权标准

农村房屋确权登记制度还有待完善，我国房屋管理部门与土地管理部门对房屋和土地分别管理，也造成在房屋确权登记手续办理上相互推诿。再加上一些历史遗留问题，比如集体土地权属边界、界址勘察不够细致，实行市场经济以后，基于土地升值的利益驱动，很多相邻村庄在边界问题上扯皮，也影响了农村房屋登记办证程序的进行。同时宅基地所有权归哪一级集体所有，法律法规并不明确。笔者认为，若一宗宅基地上同时存在包括村在内的多级多个所有权主体，则应当确权与村民组，这是因为宅基地归村民小组所有，有利于提高管理效率，保护农民的权益。对于农村房屋所有权人或称宅基地使用权人，《土地管理法》规定为特殊主体。根据宅基地流转形态的差异，宅基地使用主体可以分为原始主体和受让主体。受宅基地使用权生活保障功能制约，原始主体只能为农村集体成员或者法律规定的其他特殊人员，集体无权将宅基地使用权出让给本集体以外的其他人员。但在“三权分置”后的农村房屋使用权流转中，受让人的资格，不宜以本集体成员为限，应该完全放开，最大限度地体现其价值。在实践过程中，由于资源的稀缺性和各方利益博弈，不少企业和个人通过农村集体产权交易流转获得宅基地使用权等情况越来越多，也给空闲农房交易带来了一丝曙光。

6  结语

随着国家城镇化进程加快，农村劳动力人口快速向城镇转移，一部分进城务工的农民购买城镇住房后定居在城镇，形成了大量的“空心村”，同时还有一部分农民富裕后在农村重新建房。移居城镇以及旧房不拆建新房等农村普遍现象，导致大量农村房屋处于闲置或半闲置状态，一定程度上造成了农村土地资源的浪费与流失，阻碍了乡村振兴与发展。

根据安徽省内部分县市的流转实践，农村产权交易专业平台和机构应在促进农村要素升值、壮大乡村集体经济、促进城市要素下乡等方面发挥更加重要的作用。只有不断完善宅基地退出机制，鼓励农民退出宅基地，集体组织对于愿意退出多余宅基地的农民对其宅基地上的房屋按照市场价格作价进行回购，保障农民的财产利益，才能实现宅基地及空闲农房流转市场的繁荣发展，实现乡村振兴战略的宏伟目标。

参考文献：

[1]《農村房屋流转的障碍分析及对策探讨》（山西原平市规划勘测局 郭静媛）。

[2]《绍兴激活闲置农房 推进乡村振兴的实践与思考》（浙江省绍兴市农办 吕永江）。

[3]《农村房屋流转的障碍分析及对策研究》（章合运）。