基于耕地保护优先的永久基本农田划定思考

张超越

摘要：耕地是粮食生产的命根子”，习近平总书记曾用“像保护大熊猫一样保护耕地”的形象比喻来强调保护耕地对于粮食安全的极端重要性。进入新时期，我国耕地保护环境面临复杂而深刻的变化。一方面，当今世界正经历百年未有之大变局，席卷全球的新冠疫情成为全球粮食危机的催化剂。我国粮食生产在资源约束、需求增长、结构性矛盾等多重压力下将处于“紧平衡”长期态势。另一方面，我国耕地总量趋减、质量不高、生态退化及非农化、非粮化等系列突出问题短期内难以根本解决。新型城镇化、工业化的持续推进还会不可避免地挤占部分耕地;加之人民多样化的美好生活向往需要调整结构和退耕增绿等。可以预见，在保建设发展和保粮食安全的双重压力下，我国耕地保护形势将更为严峻。

关键词：耕地保护;永久基本农田划定;思考

引言

民以食为天，农以地为本。粮食安全，乃国之大者。习近平总书记指出，“保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子”“要加强高标准农田建设”“不忘历史才能开辟未来”。新中国农田建设伴随着中国共产党百年历史，经历过曲折复杂的探索。从改革开放前以农田水利建设和提升农田有效灌溉面积为重点的农田建设，发展到改革开放后各有侧重的多形式多部门管理的农田建设;从单纯注重“数量”转变为“数量”“质量”并重，再到“数量”“质量”“生态”三位一体推进的农田建设，对实施乡村振兴战略、保障国家粮食安全、加快推进农业农村现代化发挥着十分重要的作用。

1当前我国耕地基本情况

我国以世界9 %的可耕地养活了近20 %的世界人口，并利用了解放的土地所提供的生产潜力。中国农业科学院农业资源分区研究所研究员杨鹏表示。根据农业和农村部的公报，根据《国家耕地质量标准》（GB/t 339-2016），耕地按质量等级从高到低排列在第一至第十位，估计第一至第三位的耕地面积为6.32亿公顷估计为9.47亿公顷，占耕地面积的46.81%，是一个优先领域，是今后粮食生产增长的重大突破。估计7至10年的耕地面积为4.44亿公顷，占耕地面积的1.95%。这部分耕地相对贫瘠，生产障碍严重，是瓶颈和提高耕地内部质量的障碍。总的来说，该国可耕地的养护和利用仍然面临严重挑战。可耕地的平均质量较低，平均质量超过三分之二。随着时间的推移，农业土地退化加剧，这表现在北部黑土的有机物减少、南部红黄柠檬酸化、水稻产量低的障碍以及北部旱地盐碱化，这些土地占退化可耕地的40%。

2永久基本农田优化面临的主要问题

2.1永久基本农田布局须调整，优化细则不明确

2016年永久基本农田划定重点是，将位于城市周边优质的耕地优先划入永久基本农田。在没有全面开展划定城镇开发边界的背景下，城市周边永久基本农田构筑了城市建设实体边界，有效遏制了城市无序扩张。与此同时，城市周边划定永久基本农田时预设了划定比例要求，为完成划定目标，不少城市将一些城市内部布局分散、农业生产设施不完善、城市道路两旁绿化带中的耕地划入了永久基本农田，造成了城市周边永久基本农田碎片化，需要在本轮规划中予以优化调整。在农村，要实现乡村振兴，振兴乡村产业是必由之路，推进农村一、二、三产业融合发展迫切需要新增部分建设用地。农村地区永久基本农田数量大、分布广，与农村建设用地交错布局。由于现有永久基本农田管理规定，仅允许有限的设施农用地占用永久基本农田并同步补划，导致很多乡村产业用地无法落地。

2.2生态环境恶化要求树立耕地“三位一体”保护理念

过度占用可耕地和优质生态空间以及破坏生态环境是我国快速经济增长的严重后果，不仅严重损害了耕地数量和质量的生态基础，而且危及粮食安全和粮食安全2011年9月国务院总理温家宝访问国土资源部时表示，中国资源利用效率低下，环境污染严重，尚未完全扭转。必须加强质量管理和环境保护，同时确保数量控制，充分认识到资源是数量、质量和生态的有机单位。此后，中国耕地的数量、质量和生态得到了正式确立。中共中央国务院2017年发表的关于加强耕地保护、改善补偿平衡的意见，建议对耕地的数量、质量和生态保护进行投资。

3相关建议

3.1科学布局、突出重点。

依据国土空间规划、衔接水资源利用等相关专项规划，科学确定高标准农田建设布局，主要在农产品主产区，以永久基本农田为基础，优先在粮食生产功能区、重要农产品生产保护区建设高标准农田，筑牢国家粮食和重要农产品安全阵地。

3.2耕地“三位一体”保护格局优化路径

耕地保护格局优化的实质是人地关系调整、空间布局调治和管控体系调理的有机融合，需要摸透现状、把准趋势、落地目标、管控到位，应遵循以下国土空间规划路径。首先，全面透彻分析耕地现状是优化耕地“三位一体”保护格局的前提。尤其是市场经济环境和生态文明建设背景下，非农化、非粮化导致耕作层破坏甚至功能丧失的耕地，化肥农药过度使用造成土壤污染和功能退化的耕地，生态脆弱区、河湖地带、地質灾害区存在的非稳定耕地，以及重点生态功能区内的耕地等，都是影响“三线”统筹划定和耕地布局调整的重要因素。

3.3依法严管、良田粮用。

对建成的高标准农田实行严格保护，全面上图入库，强化用途管控，遏制“非农化”、防止“非粮化”。强化高标准农田产能目标监测与评价。完善粮食主产区利益补偿机制和种粮激励政策，引导高标准农田集中用于重要农产品特别是粮食生产。

3.4统筹耕地保护与城乡建设，确定永久基本农田与城镇开发边界的协调细则

笔者建议，在两线统筹划定过程中，严格控制城镇开发边界的规模，合理划定边界范围，可按照《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》要求，将80%的规划城镇建设用地划入城镇开发边界，并形成完整的边界，化为城镇集中建设区，按照城镇集中建设区的一定比例规模划定城镇弹性发展区、特别用途区。在与永久基本农田协调过程中，允许城镇集中建设区作为不划入永久基本农田的直接依据，避免永久基本农田和城镇开发边界在空间上互相交织。

3.5分类施策、综合配套。

根据自然资源禀赋、农业生产特征及生产主要障碍因素，因地制宜确定建设重点与内容，统筹推进田、土、水、路、林、电、技、管综合治理，完善农田基础设施，实现综合配套，满足现代农业发展需要。

结束语

新时代需要新担当，新征程更需新作为。让我们以新一轮高标准农田建设规划发布和实施为契机，迎难而上，锐意进取，扎实推进高标准农田建设，坚决完成高标准农田建设各项目标任务，为保障国家粮食安全、推进乡村振兴、加快农业农村现代化作出新的更大贡献！

参考文献

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