捕诉一体运行机制实证研究

李 军

一、 课题背景与研究方法

2019年1月，最高人民检察院公布了职能配置和内设机构改革方案，新一轮捕诉一体办案机制正式实施。(1)纵观我国检察制度发展，从检察机关恢复重建开始的“大刑检”，到后来的“批捕”“起诉”分立，再到当下的捕诉一体，审查逮捕与审查起诉经历了从合到分，又从分到合的历程。通过对改革决策层相关调研、讲话和会议精神等的解读，可以大致梳理出一个公开层面的改革目标。有关捕诉一体的设想首次见诸官方报道是在2018年4月，张军检察长在湖北省检察机关调研时提及了探索捕诉合一的几点看法，认为捕诉合一具有提升办案质量、提高办案效率以及强化侦查监督三大优势。在最高检公布内设机构改革方案的新闻发布会上，有记者问这次实行捕诉一体办案机制改革的主要目的是什么，张军检察长在回答中强调了捕诉分离效率不高、质量问题突出这两个实际，进而提出了捕诉一体。(2)参见《国新办举行2019年首场新闻发布会最高检领导就内设机构改革答记者问》，载《检察日报》2019年1月4日。随后召开的全国检察长会议对此问题又进行了专门说明，可以将会议精神进一步理解为，通过捕诉一体改革给内设机构专业化设置留出空间、创设机会，以专业化办案发挥捕诉一体在质量和效率方面的优势，同时提升审前引导、诉讼监督的效果，解决政法机关之间制约不足、配合不够的现实问题。综上，公开层面的改革目标逐渐明晰——提升办案质量、提高办案效率和强化监督配合。

回归捕诉一体办案机制作为本轮检察机关内设机构改革的重心，从酝酿、决策到实施至今，获得了法学界和实务界的广泛关注，围绕改革设定的若干目标，该主题也成了近两年法学理论研究的热点问题之一。在办案质量方面，多位学者认为捕诉一体将捕诉分离下两道审查把关和监督制约的工序合二为一，不利于确保案件质量。(3)持该观点的代表性研究，参见万毅：《检察机关内设机构改革的基本理论问题》，载《政法论坛》2018年第5期；谢小剑：《检察机关“捕诉合一”改革质疑》，载《东方法学》2018年第6期；陈瑞华：《异哉，所谓“捕诉合一”者》，载“中国法律评论”微信公众号，2018年5月29日。有学者则认为，捕诉一体可以最大限度地发挥检察引导和制约侦查的功能，以起诉标准对审前质量进行全程把控，最终提高侦诉质量。(4)持该观点的代表性研究，参见陈实：《论捕诉一体化的合理适用》，载《法商研究》2019年第5期；聂友伦：《检察机关批捕权配置的三种模式》，载《法学家》2019年第3期。在效率方面，多数学者认为捕诉一体避免了不同主体的重复劳动，还可以解决捕诉分离模式下反复退查行为对效率的影响，有利于提高诉讼效率、降低司法成本。(5)持该观点的代表性研究，参见邓思清：《捕诉一体的实践与发展》，载《环球法律评论》2019年第5期；洪浩：《我国“捕诉合一”模式的正当性及其限度》，载《中国刑事法杂志》2018年第4期；前引④，陈实文；前引④，聂友伦文。也有研究表达了一种担忧，如审查批捕到审查起诉间隔时间较长，受记忆周期所限，捕诉一体的效率优势或许有限。(6)参见韩东成：《司法责任制改革视角下的检察机关“捕诉合一”》，载《犯罪研究》2018年第5期。在诉讼监督方面，有学者认为捕诉一体后两次监督变为一次监督，会严重削弱诉讼监督力度。(7)持此观点的代表性研究，参见童伟华：《谨慎对待“捕诉合一”》，载《东方法学》2018年第6期；前引③，陈瑞华文。另就是认为捕诉一体强化了检察官的追诉职责，监督立场会有所变化而选择对违法侦查行为视而不见，或检警间更容易形成紧密的关系而不利于监督。(8)参见前引③，谢小剑文；前引⑤，邓思清文。有研究则认为，捕诉一体可以填补批捕后起诉前的监督“真空地带”，能够克服捕后监督的消极性和局限性，实现审前监督的准确性、全面性和连续性，有助于监督效果的强化。(9)该观点的代表性研究，参见郭烁：《捕诉调整：“世易时移”的检察机制再选择》，载《东方法学》2018年第4期；前引⑤，洪浩文。

纯粹的逻辑推论和价值判断将研究结论推向极端分化甚至矛盾的境地，凸显了实证研究的必要性。囿于理论推演助益有限，本文无意延续争论，通过扎实的实证研究呈现机制运行的真实面目，揭示背后深层问题并透视问题成因也许是当下最为需要的。若干研究的部分内容也尝试从实证角度验证某种观点，但也存在研究方法单一、样本数量不够合理、数据来源不够透明以及计算方式有失科学等较为明显的缺陷，一定程度上削弱了论证的力度。有鉴于此，本文尝试进行一个全面、深入且系统的实证研究。本文参照最高检公开层面的改革目标，围绕办案质量、办案效率和诉讼监督效果三个维度以及若干关键的改革效应对捕诉一体的办案成效展开实证研究。研究方法包括定量描述和定性分析，通过提取案件管理系统的数据生成分析结论，通过对一线办案检察官问卷调查和深度访谈形成定性分析。(10)本次实证研究共发放问卷233份，有效答卷216份。针对外部效应，本文将辩护律师和审判人员也纳入了访谈人员的范围。(11)从有利论证的角度考虑，本文引用了被访谈人员的原话。一方面可以克服检察官作为局内人对自我变革可能产生的局限性认识；另一方面也可以听取捕诉一体制度攸关方的客观性评价，力争更为真实地反映改革的系统性影响。

二、 捕诉一体运行和目标完成情况的实证考察

本文拟选取E市辖区基层检察院作为实证研究对象，E市下辖10家基层检察院自2018年6月即实施捕诉一体办案机制，对新机制的适应度较高，改革效应也日趋稳定，E市相比其他地区更具备作为研究对象的条件。

(一) 运行情况

早在2015年E市部分基层检察院因应对案多人少矛盾等问题，在全国率先探索捕诉合一办案模式。2018年6月E市两级检察机关全面推行捕诉一体办案机制，2019年上半年结合内设机构改革对刑事检察工作机制做进一步调适、完善，保障捕诉一体办案机制顺畅运行。

一是完善办案机制，夯实捕诉一体运行基础。人员调配上，在内设机构改革时采取交叉搭配，刑检各部门皆配备熟悉审查逮捕、审查起诉各项业务的员额检察官，保证各部门人员熟悉刑检全流程办案规定，业务快速融合。为适应专业化办案要求，鼓励各院根据自身办案量及人员情况，设立专业化办案组。在办案组中则采取互搭原则，即原公诉员额加原侦监助理、书记员，或原侦监员额加公诉助理、书记员的模式，形成业务互学互通，整体上迅速适应捕诉一体新要求。各院根据自身办案量及人员情况，设立多个专业化办案团队，如多数基层院建立速裁办案团队，专人办理占案件总数50—70%左右的危险驾驶、交通肇事、盗窃等认罪认罚案件，使其他人员集中精力办理疑难复杂案件。规范工作制度上，在内设机构改革完成之初，E市针对办案中遇到的共性问题，出台刑事检察一体化办案暂行工作办法，跨部门成立“两项监督、逮捕程序指导组”“庭审、文书、案例指导组”“认罪认罚、诉讼程序指导组”“刑事案件应急处置组”等，遵循“跨部牵头、分别指导”原则，打破部门界限，强化协作配合、上下贯通，实现刑检部门对外一个声音、文书一个模板、法律一个标准、资源共同分享。

二是改进分案模式，缓解不同办案节奏和办案方式交叉反复带来的难题。改革之初，分案成为检察官们反映较为突出的问题。原有的随机轮案，较易出现一段时期逮捕案件数量过多导致来不及办理。为此，E市率先探索了“随机为主、指定为辅、批捕案件数限定”的分案机制。对提前介入的案件，随机分案；对后续提请批准逮捕、移送审查起诉的案件，则优先分至提前介入的检察官；案件无提前介入情形的，随机分案。对共同犯罪或关联犯罪案件，包括审查逮捕、一审、二审、请示、抗诉、诉讼监督案件等，原则上由办理前案的检察官办理。对专业化办案团队类型的案件，在团队内优先轮案，但对诉讼过程中因案件性质发生变化等原因，导致案件属于其他专业化办案部门的，一般由原承办检察官继续办案，但应提交检察官联席会议讨论。建立轮案叫停、调剂机制。检察官连续两周累计受理超过四个审查逮捕案件的，或因承办疑难复杂的公诉案件或者需准备出庭的，以及适用速裁程序庭审、集中开庭期间的检察官，可经部门负责人书面审批同意在一定时间内不分配审查逮捕案件。特定情况下，经分管检察长同意，可商请跨部门调剂办案分配。

三是优化审查报告，提高捕诉一体工作效率。改革文书制作，推出捕诉一体的审查报告模版，实行一个案件一份审查报告，力求在一份报告中能完整体现承办检察官在各诉讼阶段的办案工作。强调审查中必须区分审查逮捕和审查起诉的不同证明标准，做好羁押必要性审查、起诉必要性审查。检察官可应用智慧检务建设成果，依托E市较为成熟的单轨制办案技术支持，复制粘贴电子卷宗即可直接转化为阅卷摘录。随着诉讼进程推进，检察官还可持续通过电子卷宗审查、摘录侦查机关后续补充和自行取证的证据，不断完善丰富审查报告内容。审查报告突出对证据的综合审查分析，采取分组举证，从客观的证据摘录到主观的分析运用模式。实现“一书三用”功能，即在审查报告的基础上，稍加变化，即可作为举证提纲、答辩提纲。结合认罪认罚从宽制度，E市推出与繁简分流相适应的表格式审查报告，进一步简化文书制作，提高工作质效。

四是树立正确理念，坚持捕诉法定证明标准。一体不代表标准的混同，区别提出“批捕要力求精准、公诉要力求精细”的要求。既要将刑事审判的标准、理念传导前移至批捕环节，又要严格区分批准逮捕与提起公诉的证明标准，坚决防止以起诉的标准要求审查逮捕案件。贯彻“少捕慎诉”的司法理念，在审查逮捕环节坚持要求侦查机关提供“逮捕必要性”证明材料，着重审查是否有犯罪事实、是否达到可能判处徒刑以上刑罚、是否有社会危险性，保障逮捕必要性制度全面落地。在审查起诉阶段则着重审查犯罪事实是否已经查清、证据是否确实充分、是否应当依法追究刑事责任、是否符合审判管辖的规定。此外，在提前介入伊始，注重加强与侦查人员沟通，引导侦查人员强化庭审证据标准，转变“侦查中心”的思维，进一步规范侦查行为，提高证据收集、固定标准，满足法庭审判的需要。适时邀请侦查人员旁听庭审，使其深刻理解和把握指控犯罪、定罪量刑的证据要求和审判标准。

五是强化质量管控，构建新型监测评价指标体系。针对检察官权限扩大带来的案件质量和廉政风险，强化对办案数据的监控和案件质量的评查，细化案件类型、办案单元、刑期、办案节点等，梳理捕诉环节数据类型和项目，建立全程可追溯、进度可视化、结果可评价的新型案件质量监督管理模式，打造专业化案件管理团队，为刑检案件高质量办理提供支撑。抽取关键因子、核心要素，完善捕诉一体办案评价指标体系，合理研判检察官、业务部门和全市各基层院办案态势。召开检察委员会、检察官联席会议，分析、研究一段时期内同类型案件的捕诉证据标准，交流、研讨办案中的不足，避免“同案不同处理”“不同人不同处理”。依托最高人民检察院统一业务应用系统和案管大数据平台，定期对“捕诉一体”办案质态、有关工作机制的运行进行分析研判，对类案处理差异较大的情形及时预警提醒。开展每月数据监测，通报各项办案数据，分析数据变动情况，有针对性地组织开展案件常规抽查、重点评查、交叉检查和专项评查。

(二) 办案效率方面

刑事检察部门的办案效率主要体现在两个方面，即审查逮捕办案用时和审查起诉办案用时。在捕诉分离之时，侦查监督部门负责案件的审查逮捕工作，公诉部门负责案件的审查起诉工作，两项工作独立进行，平均用时亦可相对量化。捕诉一体后，审查起诉和审查逮捕两项工作穿插、交替进行属于常态。审查起诉工作本身具有周期长的特点，审查逮捕对其间隔性的打断使得审查起诉时间呈现碎片化状态。考虑到捕诉一体机制下，审查逮捕工作“短平快”的特点，办案节奏仍具有一定程度的连续性，本文对其采取了主观评价与量化计算相结合的评估方式。

主观评估方面，课题组对E市一线检察官进行了面对面的访谈和问卷调查，在“对捕诉一体机制下办案效率的感受”这一问题的回答中，93.1%的检察官认为整体效率出现提升。针对“效率提升体现在哪个方面”这一问题，91.6%的检察官认为审查起诉时间缩短，其中，认为“审查起诉时间略有缩短”的检察官占73.1%，18.5%的检察官则认为“审查起诉时间明显缩短”。因此，主观评估得出的结论是捕诉一体后审查起诉效率有所提高。而在“对捕诉一体下时间分配占比的整体感受”问题的回答中，63%的检察官选择了“审查逮捕耗时较多”选项。对于审查逮捕办案期限的量化，本文采取了检察机关受案日与作出(不)逮捕决定日之间的时间间隔计算。结果显示，案均审查逮捕期限由捕诉分离下的6.367天上升至捕诉一体下的6.588天，约等于增加了5.3个小时。

办案效率呈现了因案而异的情况，访谈方面，“复杂案件的话，捕和诉完全是两个案件，同样都是捕诉一体办的案件，工作量差别很大”“简单案子对我们来说的确轻松很多，因为之前对案件很清楚的，简单地重新看一遍就能诉掉，批捕阶段补证提纲写清楚，到后期公安补证也补到位了，无非是复杂案子”“复杂案件涉及补证的问题，还要写复杂的报告，在审查起诉阶段可能要花费更多时间，简单案件捕完以后很快就能诉出去。”问卷方面，在“捕诉一体后，你对办案效率方面的感受？”的问题中，68.9%的检察官认为，简单案件提升明显。实践中，在对复杂案件审查起诉时，即使是已经审查的案件，受记忆周期的影响，检察官往往会进行重复审查，补证量较大的案件还会着重审查。一般而言，在案情复杂、补证量较大的案件中，审查起诉环节仍需要耗费较长时间。

(三) 办案质量方面

1. 审查逮捕方面

关于审查逮捕质量的评价，考虑到通常情况下逮捕必要性与判决确定的刑罚存在很大的正相关性，(12)参见前引④，聂友伦文。本文以《人民检察院审查逮捕质量标准》作为评价的基准，同时增加捕后轻刑中“判处一年以下有期徒刑”的数据进行综合评价。

从表1可以看出，评价基准中的各项指标多数表现为下降，其中捕后判处拘役刑率下降幅度较为明显，为2.73%，捕后判处缓刑率下降了0.19%，捕诉一体后没有出现捕后判单处附加刑和免刑的情况。就各单位而言，有6个基层检察院的各项参考指标总和表现为下降。总体而言，E市基层检察院捕诉一体运行机制下审查逮捕质量呈现提升态势，捕后轻刑情况得到有效扭转。捕诉一体改革，使以往的各管一段变为全程办理,能更全面地把握案件。以往逮捕时，检察官只是粗略地考虑该罪名可能的刑期，更多的是考虑罪与非罪的问题；捕诉一体后，检察官在逮捕时还会考量案件的各类量刑情节，综合判断实际可能被判处的刑罚，从而更准确把握是否会判处徒刑以上刑罚这一必要条件。

表1 捕后数据对比

有学者担忧捕诉一体会出现“批捕绑架追诉”的现象，表1表明捕后不起诉率由捕诉分离时的0.24%上升为捕诉一体后的0.34%，没有出现“构罪即捕”“凡捕必诉”的倾向。“虽然捕后不诉会影响到考核，不过但凡具有正常思维的办案人都不可能在审查起诉时明知有错还继续执意起诉，毕竟法官不可能受追诉思维的绑架。”这是检察官们的普遍共识。但是参考指标中“捕后判处一年以下有期徒刑率”略有上升，虽不明显，也一定程度说明检察官在审查逮捕时对社会危险性这一条件考量尚需改进，“慎捕”观念还需提升。

2. 审查起诉方面

在审查起诉质量的评价方面，本文参考了最高检颁布的《人民检察院办理起诉案件质量标准(试行)》，并遵循《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》中体现的若干原则，选取法院一审判决改变检察机关起诉的相关认定作为评价维度。随着认罪认罚制度的实行，检察机关近年来将量刑建议的精准性放在了日益重要的地位，本文亦将审判机关对检察机关量刑建议的采纳情况作为评价考虑的一个方面。

从表2可以看出，E市基层审判机关一审判决改变检察机关移送起诉的情形出现了一定程度的涨幅，总的改变率上升2.935%，其中一审改变起诉认定事实率上升0.417%，一审改变起诉定性率上升0.423%。一审改变起诉认定量刑情节率有所上升，为2.095%。与上述情况相反的是，图1显示在捕诉一体运行机制下，E市8个基层检察院的量刑建议采纳率均有明显上升，个别基层院上升近30%，呈现大幅上升的态势。如果以法院裁判文书为评价标准，E市基层检察院在捕诉一体运行机制下的起诉质量尚需进一步审视，而在量刑精准度方面提升明显。

表2 审查起诉质量评价指标数据对比

图1 量刑建议采纳率

(四) 诉讼监督方面

在诉讼监督的评价方面，本文选取了最高检颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》中规定的若干监督事项，主要包括刑事立案监督、侦查活动监督和审判监督三个方面。(13)需要说明的是，羁押必要性审查属于《人民检察院刑事诉讼规则》规定的监督事项之一，但不同时期、不同地区的做法并不一致，无法比较，本文在此不作统计。因诉讼监督类检察建议数据偏少，本文亦未将其纳入评价指标。关于评价指标的选取，立案监督包括公安机关应当立案而不立案和不应当立案而立案两个方面。侦查活动监督分为审查逮捕、审查起诉两个阶段，以向侦查机关发出纠正违法通知书率计。审判监督包括审判活动监督和刑事判决、裁定监督，前者以向审判机关发出纠正违法通知书率计，后者以自行抗诉率计。

表3表明，捕诉一体机制下E市基层检察机关监督数据有升有降。立案监督有所强化，上升幅度为0.287%。侦查监督，审查逮捕阶段下降幅度为0.34%，审查起诉阶段下降幅度为0.745%。审判监督出现轻微下降，幅度为0.126%。就基层检察院的情况来看，5个基层院的立案监督数据提升，8个基层院的侦查监督数据均表现为下降。审判监督数据方面，4个基层院下降，2个基层院持平，2个基层院上升。

表3 诉讼监督情况数据

实证研究表明，捕诉一体有助于实现检察官对审前程序的全流程掌控，缘何没有出现明显的监督强化？接受访谈的检察官表示，一方面，捕诉一体后绝大多数检察官会尽可能早地要求侦查机关以起诉标准取证并提示一些注意事项，在强化主导责任、构建大控方格局的背景下，检察官与侦查人员的沟通更为频繁。此外，公安的侦查水平也在不断进步，这都在一定程度上减少了监督的线索。“有好几个案子，如果捕诉分离的话，是有很大希望追捕的，但现在批捕的环节只是一个小苗头，直接作立案监督或追捕，证据还达不到那种程度，我会给公安一个指向性线索让他们去查，有两个案子全查到了，后来都立案了，因为我只给公安开了提纲，没有作立案监督，监督数据中就没有体现”“我们指控的思路提前告知公安，要按照起诉的标准来，公安也在不断学习，更加清楚我们指控的标准了。如果公安认为有违法点，他们会及早预防、避免，取证响应更为规范”“前道程序发现监督点，就在前端环节解决这个问题，不可能留到起诉阶段”“多年来公安确实提高了水平，我们监督的难度也越来越大，我认为这是个好现象”。另一方面，捕诉一体后存案压力增大，用于监督的时间、精力相对较少。“在侦监科办案时视角比较窄，监督的想法没那么多，捕诉合一的视角的确更广，但没有更多精力去监督”“主要是时间不够，监督的时候可能相对会粗糙一点，监督效果稍微差了一些”“从时间和精力角度来说，对细节的关注显得不够”。再就是单人监督的注意力分配问题，“一个人看问题的角度是固定的，有些问题批捕的时候没注意，起诉的时候就更不可能发现了，大的问题不会有，可能会漏掉或者忽略小的监督线索”。针对如何强化监督履职的问题，E市检察机关在对基层院绩效考核中，把诉讼监督作为其中的重要考核指标，定期通报；对刑检部门检察官绩效考核软件进行完善升级，将“在办案中监督、在监督中办案”的意识嵌入到关键绩效指标中，引导检察官通过多办案件、办精品案件来提高质效。

三、 捕诉一体改革效应的预期与现实

(一) 审前引导能力显著增强

如果说提升办案效率和质量是改革的“终极性”目标，强化检察机关的审前引导能力则是最高检推行改革的一项重要的“中间性”目标。如果捕诉合一，又捕又诉，就会把出庭的经验、法庭的标准，很自然地融入批捕环节。在批捕的时候，就以能不能最终诉出去的要求严格把握、引导侦查取证工作。(14)参见张军：《张军检察长在湖北调研时的讲话要点》，载“检察内网”，最后访问日期：2020年2月1日。目标的背后实则是改革决策层关注司法实践后的现实考量。捕诉分离时负责批捕的检察官往往存在办案视野狭窄、关注相对单一以及证据意识不强的通病，对案涉其余多项罪名、多笔事实和量刑事实重视不够，无法补查、超期补查和补查不力的情况屡见不鲜。对此，改革决策层一方面希冀捕诉一体能够有效改善指控质量；另一方面，希望通过捕诉一体强化检察机关对侦查机关从批捕到起诉期间的全流程引导，有效降低审查起诉环节“两退查三延长”等程序倒流的频次，最终提升办案效率。针对捕诉一体机制下检察机关审前引导能力的运行情况，本文进行了实证考察并选取了以下指标予以体现。

表4 审前引导能力相关指标

访谈表明，捕诉一体后检察官在审查逮捕阶段证据审查意识、证据引导强度和主动性均有所增强，对案件整体认识和系统把握的程度明显提升，扭转了捕诉分离时各管一段、衔接不畅的局面，有效填补了捕后诉前程序的“真空”状态。“跟捕诉分离相比，现在承办人会有证据一体化或者证据体系的意识，还有就是多了责任心”“捕诉分离时一个案子有好几笔，批捕阶段可能会只写一笔，公诉时发现了再补。捕诉合一后发现问题、解决问题都前置了，公安两个月侦查期间基本会一次性补全”“改革后对公安机关补充侦查活动的完整性和连续性有把握，捕诉分离时让公安补证后直接给公诉，我就不管了，现在我可以引导他们侦查，会问补证情况。批捕过的案件补证后再移送过来，我已经熟悉案情了，写证据分析时更详细了”“在批捕阶段就以公诉的高标准要求公安补正材料，更有责任心去积极地和公安沟通，对起诉来说也是熟悉的案情，清楚前后的事实和证据差异，从效率来说一步到位，加快了整个流转的过程”“好处就是自己批捕的案子，后来补还是没补就很清楚了，反正之前我批捕的案子也不知道公诉补成了什么样子”“以前的批捕科也会提出一些补证要求，但补证针对性不强，公安也不会特别重视”“现在对案件后期到底要补充哪些证据会从公诉人角度去想，我会在批捕阶段的补证提纲里面就考虑这些问题，这对案件质量有利，办理的顺畅度肯定也会提高。但以前批捕的时候对主从犯、共犯、数额这些都没有明显的证据意识，补证提纲里面基本不会涉及这些方面”。同时加强了相关数据的印证，捕诉一体后检察机关《继续侦查取证意见书》的开具率呈大幅上升态势，为19.91%。证据意识向前传导成效显著，E市基层检察机关因证据不足不捕人数占不捕总人数的比率大幅上升了18.05%。而审查起诉阶段因证据不足不起诉人数占不起诉总人数的比率减少了5.4%，表明引导补证效果突出。审查起诉阶段纠正漏罪率、追诉漏犯率出现了0.447%的涨幅，审查起诉阶段改变公安定性、认定事实和量刑情节等的比率提高1.03%。这说明，在捕诉一体办案模式下，捕、诉两个环节无缝对接的优势充分发挥。早在审查逮捕环节，检察官就能给予侦查机关在侦查方向、证据补查的科学有效建议，以至于案件到达审查起诉环节后，证据更加符合起诉要求，从而降低退回补充侦查率、存疑不诉率。

捕诉一体创设了单人全流程办案的客观条件，增强了检察官对案件负责的内生动力，而证据标准向前传导则直接助推了补证质效的提升，检察机关强化审前引导能力的改革目标在E市得到了较好实现。

(二) 办案工作呈现一定程度的重心前移

有学者预估捕诉一体后的工作重心势必转移到公诉阶段，会出现审查批捕工作被虚置、审查起诉工作得到进一步强化的局面。(15)童伟华教授认为，“‘捕诉合一’后工作重心势必转移到公诉中来，无论是审查批准逮捕还是与之相关的侦查监督，都要服从、服务于公诉工作”，参见前引⑦，童伟华文。陈瑞华教授认为，“一旦推行‘捕诉合一’，就等于在我国刑事司法体制中取消了审查批捕这一独立的把关机制”，参见前引③，陈瑞华文。实证考察的结果并非如此，在对单项业务数据按诉讼程序进行阶段性划分并对比后，各项结果共同指向了办案重心前移的事实。

首先，在效率方面，不同阶段的办案耗时与承办人投入的注意力有着较强的正相关性，因而能够最为直观地反映重心的变动情况。如前文论及，审查批捕用时比捕诉分离时增加了5.3个小时，而问卷反映审查起诉用时较捕诉分离时出现明显缩短。其次，诉讼监督和办案质量两方面的数据则是时间和精力投入后的主要产出，这两项业务均呈现一个共同的特征——处于诉讼前道程序的业务要优于后道程序。除定量考察外，本文针对该问题进行了问卷评估，在“各项工作中，你的重心更侧重于？”的回答中，52%的检察官选择了“审查逮捕相关工作”，与上文中 63%的检察官选择“审查逮捕耗时较多”的数据大致符合。因此，定性分析的结果与定量考察的推论是相互印证的。

审查逮捕阶段增加的时间和精力投入是我们判断重心前移最直接的依据，对于重心前置在审查逮捕阶段的原因，存在一些显而易见的答案。最为主要的因素是审查批捕阶段工作量的提升，检察官为了减少审查起诉阶段重复性劳动，对于审查逮捕阶段的案件《审查报告》《批准逮捕决定书》之类的基础性工作尽量作得更完备；另就是如前节所述,引导补证的工作量提升明显，开具一份详细的补证提纲与制作一份审查报告的工作量不相上下。在最高检要求以及检察官主动追求补证效果的双重驱动下，检察官对《逮捕案件继续侦查取证意见书》等文书更加重视，相比捕诉分离时，捕诉一体后的文书开具率和文书质量均有较大幅度的提升。再就是检察官对案件质量尤其是批捕质量的担忧，“由两人把关变为一人把关，质量风险是增大了”“批捕省不了时间，捕错了后患无穷”“批捕肯定是不能捕错的，第一道关口要保证，才能保证后面起诉不出错，前面如果捕错了，后面就整个垮掉了，所以比较担心批捕”。为避免出现错捕等案件质量问题，检察官在审查批捕时就倾向于严格把关，这无形中会牵扯到更多的精力。此外，检察官的主观倾向或心理因素的作用也不容忽视。“批捕案件是新案件，要投入很大的精力和注意力。感觉公诉案件是个老案件，主观上的重视程度不如批捕案件。”

(三) 内部职权配置与批捕立场的关联性较弱

捕诉一体机制对批捕权的影响也是学者关注的热点之一，多数学者认为捕诉一体的职权配置会干扰检察机关的批捕立场，理由也较为集中在“批捕追诉化”方面。有学者主张检察官会从保障后续侦查活动顺利进行的角度考量降低批捕条件，批捕追诉化现象会更加严重。(16)参见唐益亮：《隐忧与出路：检察院“捕诉合一”模式的思考》，载《西部法学评论》2018年第6期；参见前引③，谢小剑文。有学者的出发点是捕诉一体造成了权力集中，增加了检察官滥用批捕权的动机和机会，公诉人出于追诉犯罪的目的一般倾向于采取批捕措施。(17)参见前引⑦，童伟华文。有学者则认为，司法责任终身制下的捕诉一体机制会促使检察官对逮捕的适用更加谨慎。(18)参见前引⑤，邓思清文。捕诉一体不仅不会削弱批捕的独立性，甚至可能会出现以审查起诉思维人为拔高审查逮捕条件的可能性，以至于会出现“可捕而未捕”的现象。(19)参见前引④，陈实文。数据表明，捕诉一体并未对批捕权的运行造成整体性、实质性的影响。逮捕率的变动情况直接地证实了这一点，捕诉一体后E市的平均逮捕率仅出现了0.08%的微弱涨幅，变动并不明显，8个基层检察院有升有降，升降各占一半，半数单位的波动幅度较小。(20)需要说明的是，2018年1月中央在全国范围开展了为期三年的扫黑除恶专项斗争，为避免政策因素对数据比较的干扰，本节对逮捕率数据的选取范围进行了调整，捕诉分离数据跨度为2017年12月至2018年5月，捕诉一体为2019年9月至2020年2月。检察机关的批捕立场与捕诉职权的配置并无必然关联。

图2 各基层检察院逮捕率情况

(四) 捕诉一体创造了控辩良性互动的契机

多数学者认为捕诉一体不利于辩护权的保障。“捕诉合一”体制下批捕检察官和公诉人为同一人，如其作出批准逮捕决定，到审查起诉阶段一般还是倾向于维护原有决定。即便是犯罪嫌疑人和辩护律师在审查起诉阶段提出了新的辩解或辩护意见，承办检察官也难免受批捕阶段既有思维的惯性影响，容易忽视新的辩解或辩护意见，采纳的可能性也相应降低。反之，如果审查批准逮捕和公诉由两名不同的检察官承担，前后两个阶段缺乏职业利害关联，又没有既有办案思维惯性羁绊，在批捕和审查起诉两个阶段都可以充分听取犯罪嫌疑人的辩解和辩护人的辩护意见，尤其是在审查起诉阶段听取辩解或辩护意见的可能性会增大，更有利于犯罪嫌疑人和辩护律师行使辩护权。(21)参见前引⑦，童伟华文。还有观点认为捕诉一体后公检更容易结成利益共同体，检察人员会放宽对侦查活动的审查，加剧侦辩失衡。(22)参见前引，唐益亮文。陈瑞华教授直言捕诉一体“会大大压缩嫌疑人及其辩护人的辩护空间，导致审判前的辩护流于形式”。(23)参见前引③，陈瑞华文。实证研究表明，捕诉一体对犯罪嫌疑人辩护权的保障具有明显的积极效应，多数检察官对审查逮捕阶段辩护意见的重视程度以及听取辩护意见的主动性都明显增强。

图3问卷显示，在“捕诉一体后检察官对审查逮捕阶段听取辩护意见的看法”的答案中，51%的检察官认为，捕诉一体后更需要在审查逮捕阶段听取辩护意见；19%的检察官认为更需要，但受客观条件所限，帮助并不大。也就是说，约70%的检察官认为捕诉一体后的审查逮捕阶段更需要听取辩护意见。访谈中，多数检察官认为审查逮捕阶段及时听取辩护意见更有助于其全面了解案情。“缺少了一个人的把关，案件审查起诉会有先入为主的概念，案件定性方面出问题的可能性比较大”“已经批捕过的案件在审查起诉阶段容易受到固有思维影响，辩护意见会引发对案件的警觉”。显而易见，捕诉一体一人负责到底的程序安排引发了检察官对案件质量的担忧，增强了检察官向外寻求意见以克服偏见的动力。“捕诉一体后，压力增大了，因为一开始的批捕环节就要考虑准确定性和犯罪事实，比如数额。如果有律师介入，我是欢迎、愿意而且会更主动听取律师意见的，因为专业的法律意见和预判会给我一些启发，能给我后续的引导补证提供很好的思路。” “之前批捕的时候对律师意见虽然也会听，但不是特别在意，记录在案的也比较少，现在觉得律师的意见很有用，对我们帮助很大。很想在批捕环节听律师意见，对他们的意见更重视了，沟通的也更多了。尤其是在罪轻、无罪不捕以及量刑方面更审慎了，包括律师提出强制措施的意见也会认真听取了，要先研究律师的思路再作决定。”另就是推行认罪认罚制度的内在需要，犯罪嫌疑人的“自愿性”是适用该制度的基本原则，辩护人发挥的作用不容忽视。“之前办公诉案件的时候，感觉跟律师就是针锋相对的对手，现在办案，尤其是和律师一起作犯罪嫌疑人认罪认罚的工作时，场面就很和谐，感觉确实是法律利益共同体，是一种协作关系，毕竟有共同的目标，制度对犯罪嫌疑人是有利的，当然前提是事实得查清楚。”

图3 捕诉一体后检察官对审查逮捕阶段听取辩护意见的看法

图4 捕诉一体后辩护工作情况

如前文所述，捕诉一体后办案重心有所前移，问卷表明辩护人的辩护重心也出现了相应变动，如图4所示，在“若您了解捕诉一体改革，您的辩护工作有变化吗？”的问题中，有54%的答卷律师表示有所转变，在审查批捕阶段加大了与检方的交流；16%的答卷律师表示出现了明显转变，辩护重心转移到审查批捕阶段；而6%的答卷律师表示虽感觉到有转变，但认为在其他方面；24%的答卷律师表示没有变化。(24)针对捕诉一体后的审前辩护情况，课题组设计了相关问卷，随机选取了南京、苏州、北京、上海以及武汉等地的律师作答，收到有效答卷108份。访谈也表明，辩护人对捕诉一体后的控辩关系予以了积极回应。“明显地感觉到在批捕阶段和检察官交流多了点，确实和检察官的关系也更紧密了，因为检察官也要考虑能不能诉出去，还有就是从始至终就联系一个人了嘛。”但受制于审查逮捕阶段辩护人聘请率不高、辩护人对事实证据情况了解有限、值班律师作用发挥不够等因素影响，听取辩护意见实际中发挥的作用和效果仍然有限。

四、 对捕诉一体实践状况的客观评析

(一) 办案主业需进一步加大保障力度

捕诉一体运行机制下，检察官个体负责的工作事项有所增加，既负责审查批捕、审查起诉以及诉讼监督等多项业务性工作，又同时履行机关公务员的一般职责，不可避免地出现单人同时饰演多种角色的格局。检察官个人是否有足够的能力、时间和精力同时处理好多项事务？访谈和问卷的结果表明，多数检察官反映已能较好胜任目前的状态，但也有少数表示，即使经过一段时间的调适，也常常因为时间和精力资源的稀缺而出现不同程度的精神紧张和心理压力，特别是在连续密集办理批捕案件时因人而异出现不同程度的焦虑。社会学及心理学研究认为，当个体缺乏必要的能力或足够的时间、精力而无法顺利完成各种角色需求、难以满足组织期望时就会出现角色超载。角色超载有较为明显的负面效应，出现诸如工作倦怠、心理紧张以及绩效降低等角色压力。(25)关于角色超载方面的研究，参见李晴蕾、王怀勇：《组织中的角色超载》，载《心理科学进展》2018年第11期；陈笃生、王重鸣：《组织变革背景下员工角色超载的影响作用：一个有调节的中介模型》，载《浙江大学学报》(人文社会科学版)2015年第3期。现有的轮案分案规则虽几经改进、基本做到案件量全年总体平衡，然而疑难复杂案件的不可预知性、侦查机关移送案件的不可预判性等综合因素，仍容易造成分案不均、案件塞车现象，多次打乱办案节奏。捕诉“长短跑”并行、“短平快”与“用时多”两种办案节奏频繁切换，较容易让人产生心理错位。捕诉一体改革期间又适逢认罪认罚制度全面铺开，后者更为耗时的会见程序又加剧了这种紧张感。有检察官吐槽提讯工作耗时耗力。“提审次数较多”“如果去其他地方提审，要提前联系，如果再要申请值班律师，又是3—5天的时间才能安排到，提审和申请流程很耗费时间”“远程提审的系统经常出现信号问题，比如听不到声音，会出现提审失败，还是必须去现场”“认罪认罚案件嫌疑人有多次反复，会见的时间和次数增多。有时还可能约不到辩护人，辩护人到场才能签字”。另就是庭审环节，也出现了没必要的时间消耗。“我们节奏快了起来，但法院来不及消化，堆了很多。不少可以适用简易程序的案件诉过去，可能会被拖成普通庭。程序不一样，占用时间不一样。”提审的顺畅度、庭审的繁简分流都是检察官能否缓解时间压力的关键，而这两方面又往往取决于关联机关的工作效能。逼仄的外部环境无形中制约了捕诉一体的整体效率。业务保障以及外部环境的掣肘对检察官用在办案主业上的时间和精力形成了事实上的“挤出”效应，效率提升后节省的时间并未充分运用在质量提升和诉讼监督上，给检察官高质量地完成办案主业带来了客观障碍，直接引发了“角色超载”现象。“应对的事情多了，尤其是杂事多了，就会影响阅卷的细致性。”角色超载的负面效应消解了效率优势带来的正向体验，实证研究也证实了这一点，在“捕诉一体后若感到压力增大，压力来自哪方面”的问题中，约62.4%的检察官选择了“存案压力增大”。部分角色的完成度达不到预期，角色超载客观上也一定程度上制约了改革红利的释放。

(二) 检察官具有一定的“经济人”属性

有关检察工作重心的推论之所以与司法实践不符，或许在于部分学者仅将检察官的“道德人”假设作为理论推测的逻辑起点，而忽略了人性中尚有“经济人”一面。“道德人”的假设由亚当·斯密提出，经典名著《道德情操论》对人性中的道德性给予了充分阐释和宣扬。亚当·斯密认为，人人都是道德的，人性中都富有克己、同情心以及正义感等道德性。若立足于亚当·斯密“道德人”的人性假设预估捕诉一体后检察官的个体行动，他们会遵循诉讼的内在规律和司法的核心价值，普遍认同审查起诉程序的重要性不应低于审查逮捕，公正目标优先于效率目标。进一步而言，检察官在道德性的指引下，在行为选择上一般倾向于追求更高的起诉质量。但事实上，人性中的“经济人”一面或许更具解释力。多数学者认为，“经济人”假设发轫于亚当·斯密的《国富论》，该理论后经众多古典经济学家的完善而臻于成熟。该假设的核心要义是，“经济人”拥有充分的信息并且是理性和自私的，唯一的目标是追求成本最小化或自身利益最大化，“利己”行为最终会促进社会效用的实现。诺贝尔经济学奖获得者贝克尔直言，经济分析工具的解释力同样广泛适用于非市场领域。假设一个人仅有的稀缺资源是其有限的时间，那么，这些时间将被用于生产纳入其效用函数的各种商品，目标是使效用达致最大。(26)参见[美]加里·S.贝克尔：《人类行为的经济分析》，王业宇、陈琪译，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2015年版，第6页。检察官作为社会人，具有人性的一般属性，追求成本最小化并不会因其从事司法职业而隐没。

实证研究表明，为应对捕诉一体下较为稀缺的时间和精力资源，多数检察官的行为具有追求成本最小化的属性。“审查批捕阶段就把文书作得非常详细，起诉阶段审查证据就不用进行太多的重复劳动”“如果一周来三个以上新的批捕案件，就会压缩审查起诉的时间和精力，我就会把审捕书和证据分析写得越详细越好，补证后的案情也是熟悉的，起诉可以用批捕时的材料”“比如我的审捕书都是按照起诉认定事实的标准来写的，在起诉时略作修改就可以直接用了”。在案件总量持续增加，检察官的时间、精力总量又基本维持不变的客观情况下，追求成本最小化必然会减省本应该用在审查起诉的时间和精力。“大部分精力被批捕分散了。”“审查批捕和审查起诉两个阶段的要求是不一样的，按理说，起诉阶段的工作要更细致一些的，现在也没太大精力做到极致。”我们说人性具有“经济人”一面，并无任何否定或质疑。《道德情操论》和《国富论》皆出自亚当·斯密一人之手，意在提醒世人，人性具有复杂性。正如社会学学者冯务中所言，无论是道德人还是经济人属性都统摄在追求价值全面性的人性中，区别仅仅在于，在不同的自然资源和社会环境中，人追求的各种价值之间的比重是不尽相同的。(27)参见冯务中、李义天：《几种人性假设的哲学反思》，载《社会科学家》2005年第3期。如前节所述，办案主业保障不足导致检察官因时间、精力资源相对稀缺而出现角色超载，检察官人性中的“经济人”属性因此显现，需要正视的是成本最小化与起诉质量具有一定的负相关性。改革成效毋庸置疑，当务之急需要着力优化办案客观环境，合理权衡起诉质量与效率目标的优先顺位。

(三) 案件办理质效有待进一步加强

如果说价值追求的全面性促成了人的复杂性，组织追求利益最大化则常常导致组织目标的多元化。如第一章所述，改革决策层设定了三项核心目标，希冀通过捕诉一体实现改革成效最大化。如果影响角色超载的因素得以祛除，则完全存在实现改革目标的可能性。但保障角色完成的客观环境及外部条件与设想均尚存差距，如前文所述，捕诉一体的效率目标得到了很好的实现，案件质量中审查逮捕质量明显提升、起诉质量基本持平，如何提升起诉案件质量，将是接下来捕诉一体机制能否进一步发挥作用的关键点。

前节所述，检察官人性中的“经济人”属性在资源稀缺时占比居高，决定了作为决策执行者的检察官极易将自认为属于首位的目标替代组织的核心目标。司法实践中，案件超期是考核中为数不多的严重负面评价之一，存案过多也是效率低下的直观体现。捕诉一体后，批捕和起诉案件在短期内交叉并频繁地移送过来，案件超期的风险增加，案件超期尤其是超期羁押的追责力度极大。对案件进行“精耕细作”必然会提升案件质量，但这是以充足的办案时间为前提的，同时也增大了案件超期的风险。更为重要的是，安东尼·唐斯指出，特别是当一个官员的职责的重要部分不可测量的时候，客观绩效评估可能失效，他们往往会忽视自己任务中同样重要但较难测量的方面。(28)参见[美]安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪等译，中国人民大学出版社2017年版，第65页。相对于办案质量，效率指标更具客观性，易被案管流程所监控。而案管系统对案件质量的评查尚达不到智能化，在及时性和客观性方面有所不足。因此，追求效率目标不仅避免了削弱实现自身利益的风险，还能较好地应对客观绩效评估的监督。此外，多数政治环境下，对外界要求的回应以及优先考虑自我利益等因素的主导，官员达成短期目标的热情要远远大于长期目标。(29)参见[美]戴维·奥斯本、彼德·普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，谭功荣、刘霞译，中国人民大学出版社2002年版，第108页。一般情况下，审查逮捕的期限以七日居多，审查起诉期限则至少一个月，批捕和起诉案件在短期内交叉并频繁地移送给检察官造成较大的心理压力。“改革以前，在公诉工作时，无论分到多少案件，都不会感觉到恐慌，因为时间长，但现在每到分案时，就开始心慌，有批捕恐惧症，接下来什么事都别想干了，先把批捕案件结了。”按期结案成了多数检察官的短期目标，能够把案件及时诉出去就会如释重负。起诉质量的评价方面，多数检察官更关注诉出去的案件能否“判得下来”，对法院改变起诉定性和认定事实等情形的关注可能相对弱化。申言之，案件超期的责任是刚性的、压力传导具有直接性，而绩效考核的不健全以及组织间的关系等因素使得案件质量的责任相对柔性化、压力呈间接性。因此，结案压力比案件质量更具现实紧迫性，相对于案件质量这一长期目标，检察官更倾向于实现结案这一短期目标。西方法谚云“迟来的正义非正义”，一方面阐释了效率对实现正义的重要意义，也侧面揭示了办案期限在督促正义实现的工具性价值。本文无意于贬低办案期限在实现公平正义方面的作用，期限的“达摩克利斯之剑”效应保证了检察官时时刻刻的时间意识，有助于犯罪嫌疑人及早脱离讼累，其人权保障的作用不容小觑。

(四) 案件审查思维存在一定程度的“锚定效应”

访谈中，“先入为主”的思维被检察官提及。“已经审查过的批捕案件，在审查起诉阶段容易受到固有看法影响”“会存在思维定式，原来两个人看两遍可能会看出来，现在一个人第一遍看不出来的话，再看也不一定会发现”“既是批捕人又是公诉人，可能会先入为主”。实际上，检察官在捕诉一体后出现上述思维模式较为符合心理学关于“锚定效应”的定义。这一现象是指在不确定情景下，判断与决策的结果向初始信息的方向接近而产生估计偏差，其广泛出现在管理决策、消费选择以及法律判断等领域。(30)“锚定效应”现象最初由心理学家Tversky和Kahneman在一项关于幸运轮盘的研究中发现，其在众多领域判断与决策问题的研究中得到验证，诸多研究从不同角度证明了锚定效应是一种普遍存在、十分活跃而又难以消除的判断偏差。参见王晓庄、白学军：《判断与决策中的锚定效应》，载《心理科学进展》2009年第1期。在捕诉一体后的审前程序中或多或少地存在“锚定效应”现象，检察官在审查逮捕阶段最先获取案件信息，基于此形成初步认知并作出预判，审查起诉阶段的再次审查则会过分倚重初始阶段也即审查逮捕时获取的认知印象和初始判断，有意或无意地搜寻有助于验证初始判断的证据材料，忽略或轻视其他信息，补证材料会被选择性地嵌入初始判断所形成的认识体系中，继而得出可能存在偏差的结论。当然，根据认知发展的一般规律，审查逮捕阶段对案件的初始判断，也极有可能随着补证进程而改变。

(五) 捕诉审查标准有待进一步区分和厘清

访谈中，绝大部分检察官表示已能较为准确地区分捕、诉两个不同环节的证明标准并在实际办案中自如切换，但仍有部分检察官面有难色。问题主要有三：一是可能出于办案质量的考量，担心案件诉不出去、判不下来，从而小心翼翼、偏于保守，会不自觉地提高批捕标准，以起诉标准来代替批捕标准，造成存疑不捕等案件增多。实际中的数据也证明这一点，前文表4显示，E市基层检察机关存疑不捕率从改革前的49.18%上升至67.23%。二是可能出于保障诉讼顺利进行的考虑，一般会逮捕优先，对社会危险性问题考虑不足。三是羁押必要性审查改变原强制措施可能较小。由同一名检察官对原先逮捕决定进行审查，除非证据、事实、犯罪嫌疑人情况发生明显变化，否则一般很难改变原有决定。

五、 捕诉一体的未来

捕诉一体机制的改革成效已经显现。捕诉一体创造了控辩双方良性互动的契机，蕴藏着检察引导侦查的空间和能量。捕诉一体的未来，如果能实现制度的整体性变革，我们相信其价值和意义将不止限于办案效率的提高，审查逮捕质量的提升。

(一) 充分利用捕诉一体的有利条件去追求更高质量的起诉目标

我们不妨参照马斯洛需求层次理论来模拟检察官的实际需求，对办案时间资源的需求类似于马斯洛主张的第一层次即生理需求，而办出精品案件、成为业务专家更符合获得个人声望的“尊重需求”或体现自身价值的“自我实现需求”。(31)马斯洛将人的需求从低到高分为五个层次，依次为生理需求、安全需求、社会需求、尊重需求和自我实现需求，并认为当一个人满足了较低层次的需求之后，才能出现较高层次的需求。参见[美]道格拉斯·麦格雷戈：《企业的人性面》，韩卉译，浙江人民出版社2017年版，第251-253页。进一步而言，对时间的需求更像是检察职业的生存本能，如果时间资源匮乏便无法开展工作，待时间压力缓解后，才可能出现追求案件质量、实现自我价值这些更高层次的需求。因此，在时间稀缺的环境中优先缓解存案压力是检察官的职业生存本能，是一种不需要引导和激励的主动选择。麦格雷戈认为，当较低层次的需求得到满足后，如果管理者仍然只关注员工的低层次需求，注定不会产生多大效果，管理者此时更应该创造环境以鼓励员工主动追求更高层次的需求。(32)麦格雷戈对此提出了经典的管理学“Y理论”，这一理论建立在较为完善的人性假设和行为激励假设的基础之上，认为管理是以实现经济、利益为目标，员工并非生性喜欢抵抗组织的需求，管理者有责任让员工实现自我激励、自我发展、主动承担责任并自觉主动向组织目标努力，管理的任务就是营造组织环境，设定工作方法，让员工通过为组织目标努力而实现自身目标。参见前引，麦格雷戈书，第254-256页。因此，在检察官有能力克服存案压力的情况下，应适时激励检察官充分利用捕诉一体的有利条件去追求更高质量的起诉目标，矫正追求成本最小化的“经济人”倾向。绩效考核机制能够实现检察官个人行为选择和组织核心目标的“激励相容”，使检察官在实现组织核心目标的同时也能满足自身高层次需求。(33)“激励相容理论”由哈维茨创立，由于市场经济中的每个理性经济人基于自利性会按自利的规则行动，若制度安排使行为人追求个人利益的行为，正好与企业实现集体价值最大化的目标相吻合，有效地解决个人利益与集体利益之间的矛盾冲突，使行为人的行为方式、结果符合集体价值最大化的目标，实现个人价值与集体价值两个目标函数的一致化，该制度安排就是“激励相容”。应适当突出办案质量、效果在整体考评中的比重，以体现组织目标在价值层面的区分度，保证在资源相对稀缺的情况下组织核心目标的实现。

张军检察长在2019年1月全国检察长会议上强调“捕诉一体，捕与不捕是基础，优质高效诉出是目标”。部分检察官的实践证明了检察官在捕诉一体机制下提升办案质量和效果方面的潜力，“办案战线拉得比较长，我可以在后期经营我的案子，有利于案件的精耕细作。尤其在社会治理方面，捕诉一体给承办人的空间比较大，更能思考一些问题”。与之呼应，检察建议率较捕诉分离出现了 0.328%的提升。此外，E市案件总量和人均办案量均居J省第一，获得最高检、省检察院的典型案例和精品案件数量同样位居J省前列，包括“精准量刑”的实践都充分验证了上述理论的可行性。最高检层面正在进一步优化检察官考核和评价方案，效果值得期待。有两个问题值得顶层设计时予以考虑。一是如何考核捕后轻刑率。对捕后轻刑的检讨和反思，倒逼检察官加大对无逮捕必要不捕的适用，这需要树立鲜明的导向，提高社会危险性在审查逮捕中的考量权重。二是如何客观看待捕后不诉案件。不能简单列入负面指标，而应当具体案件具体分析。就逮捕标准和起诉标准的差异化而言，逮捕后事实证据、犯罪嫌疑人态度出现变化，从而达不到起诉的证据标准要求，或者符合认罪认罚从宽制度适用的条件，完全可以作出存疑不诉或相对不起诉决定。捕后不诉案件只有在确属责任心不强、有故意或重大过失的情况下才予以负面评价。这样一定程度上也可以减弱捕、诉关联，让检察官保持对捕、诉两个阶段相对独立的思维空间。

(二) 探索案件分流机制下的差异化办案模式，实行办案理念的一体化变革

改革决策者将本次内设机构改革定义为重塑性变革，赋予其系统性、整体性和重构性的属性，其应有之义当包含对办案保障机制和办案理念的一体化变革。实证研究显示，上述两方面尚有进一步变革的空间。

关于办案机制。有学者认为捕诉一体内含着“报告一体”的要求，是否所有案件都适宜将两个阶段的审查报告合二为一？笔者认为，不宜一概而论。从兼顾办案质量和办案效率的改革目的考量，建议实行案件分流机制，以“是否需要补查关键、核心证据，补查到的证据有无改变事实认定继而引起有罪无罪、此罪彼罪、罪轻罪重之争议的可能”为判断标准，对审查逮捕后的案件区分为简单案件和复杂案件。简单案件审查起诉阶段的审查报告以承继上一阶段为主，以体现捕诉一体的效率优势。复杂案件审查起诉阶段的审查报告以重塑为主，尽可能祛除捕诉一体中锚定思维的不利影响。

关于办案理念。如前文所述，审查起诉阶段存在判断出现偏差的可能，捕诉一体后检察官尤需树立坦诚交流与真诚倾听的理念，真正“听得进去”不同的意见。案件讨论机制是开拓思路的重要方式，时间压力下若必须有所取舍而要保留其一，案件讨论机制应适当后移，利于针对性地祛除偏见。此外，审查起诉阶段虽有听取辩护意见的规定，仍有律师反馈部分会见流于形式。如何进一步规范辩护意见的答复模式，以及怎样在审查逮捕阶段有限度地开放侦查卷宗，这关乎检察官克服认知偏差的效果，值得认真对待。

关于办案保障机制。针对性地改善办案的客观条件，尽可能地提升办案系统的智能化水平，让检察官从繁杂的事务性工作中解放出来，最大限度地聚焦办案主业。

(三) 重大疑难审查逮捕案件、羁押必要性案件的适度听证

不论是捕诉分离，还是捕诉一体，审查逮捕始终处于审查起诉的前置环节，对后续诉讼程序的影响客观存在。基于审查逮捕书面化所产生的诸多弊端，学界多提倡对审查逮捕进行司法化改造，举行听证，让犯罪嫌疑人享有充分的辩护自由。现实中，各地检察机关也在对这一制度进行实践探索。但听证时需要注意以下问题：一是审查的重点。无论是司法化审查，还是书面化审查，不能仅仅把重点放在罪与非罪上，必须将“社会危险性”作为司法化审查的核心要件。社会危险性往往不是法律判断，更多的是一种常理判断，听取基层组织、人民群众的意见是可行的。这一定程度上可以扭转当前办案社会危险性考量不足的缺点。二是时间的统筹。以听证方式进行审查逮捕，安排侦查机关和辩护方见面并当面听取意见，无疑会增加案件时间成本。这对于仅7日期限的审查逮捕而言，无疑是一个巨大考验，这也是实践中大部分地区尚未普遍开展审查逮捕听证的原因。因此，这类案件可以尝试通过提前介入建立规范化听证程序来予以解决。

(四) 健全案件审批机制，强化重点案件、关键环节监督制约

出于权力稳妥性行使的考量，检察机关对部分业务工作事项规定了层报审批的程序，如对拟作出不捕、不诉决定或制发检察建议决定的，一般应当经检察长批准。捕诉一体后，审批机制在时间、精力资源较为稀缺的制度环境下出现了问题。“不捕案件的程序过于复杂，要跟领导层层请示、汇报，审查批捕时间比较短。”“诉讼监督的程序设置较为复杂。”设置审批机制的制度初衷是限制权力滥用，也是其预设的正向效应之一，但也暗藏了抑制检察官主动行使“否定性权力”的负面效应。在时间较为充裕、节奏相对顺畅的办案环境下，检察官较少出现规避繁琐程序的动机，一旦处于时间紧张、节奏错乱的环境，介于可为可不为的事情，个别检察官可能会倾向于不为。质言之，审批机制与追求效率最大化之间存在张力，检察官对审批机制的规避契合了其人性中“经济人”一面。捕诉一体后的办案环境放大了审批机制内含的负面效应，形成了制度实践对制度初衷的背反，实质上反映了行政化审批机制与司法规律的格格不入。“否定性权力”下放程度相对不足，不仅不符合司法责任制改革的内在逻辑，也与捕诉一体的办案机制相龃龉。要超越权力清单表层所表现出来的限制权力滥用的工具价值，去探寻权力清单背后所蕴含的法理。(34)孙曙生：《权力清单制度的法理学透视》，载《江西社会科学》2017年第1期。适当探索建立“否定性权力”的备案审查机制，辅之以较低的负面考核评价，可以为捕诉一体机制的运行营造较为宽松的制度环境。最高检层面已明确鼓励不起诉权的适用，配套机制正在进一步推进。

在适度放权的同时，也要加强对重点案件、关键环节的监督。一是检察官联席会议讨论把控案件。检察官联席会议作为检察官办案的参谋机制，氛围较为宽松，也更为透明和公开，参与讨论的均是具有同样办案经历的检察官，更能发现问题，防止暗箱操作。二是引入外部监督机制。对存疑不捕、绝对不捕以及不符合不诉规定条件的案件，在拟作出决定前，听取公安机关意见，必要时邀请公安机关列席案件讨论会、检察委员会，以保证兼听则明，进一步构建执法司法制约监督体系。

(五) 强化管理学知识与理念的运用，增强“时间管理”观念和能力

实证研究表明，捕诉一体后一人负责全程的制度安排给检察官个人带来了一定的压力。对此，在严格遵循刑诉法规定的前提下建立符合司法规律的激励和容错机制，区分是因主观过错还是客观条件导致的错误尤为必要。而长期以来考核的引导、激励作用不彰，控制、评判作用过于突出是出现上述操作的主要原因。组织如果忽略了“个人的需求和目标”，受到伤害的往往是组织自身。(35)参见前引，麦格雷戈书，前言第4页。管理学诸多理论建立在较为完善的人性假设和行为激励基础之上，检察机关作为社会组织的一种，也需要及时吸收并熟练运用人力资源管理领域的知识和技能，如“Y理论” “激励相容理论”在内的等诸多富有指导价值的管理学理论，检察机关组织人事部门、案管部门若能够对其充分掌握并有效运用，这都非常有利于保障检察官履行客观义务。

访谈和问卷结果显示，约51.6%的检察官曾出现节奏错乱的工作体验。捕诉一体后，认罪认罚、刑拘直诉以及普通程序等各类型案件在同一时间内交织进行，检察官集中受理批捕案件、密集出庭起诉案件等情形叠加出现，极易造成办案节奏的错乱。上述情况在捕诉分离时并不突出，但在捕诉一体深入推进的当下又适逢诸多制度全面铺开，办案情境的复杂性和不可预见性明显增大。多数检察官表示，时间的不可控性成为焦虑、压力的首要来源。个体对自身利用或驾驭时间的信念和预期又称为“时间效能感”，反映了个体对时间管理的信心以及对时间管理行为能力的估计，直接关系到工作压力和工作绩效。(36)参见张志杰：《时间管理倾向与自尊、自我效能、学习满意度：中介作用分析》，载《心理科学》2005年第3期。顺畅办案节奏、实现角色平稳切换是提升检察官“时间效能感”的关键，也是改革后不得不面对的现实问题。访谈中，有检察官尽可能地将某批捕案件与另一起诉案件的提审安排在一天，以减少往返看守所的时间，另有检察官表示充分利用日历本对工作帮助很大，Y区检察院还探索了分案时标志红黄蓝颜色以区分案件轻重缓急的做法，取得了良好效果。但部分检察官的工作方式仍停留在过去，对复杂的办案环境感到无所适从。在同时面对多种任务的情境下，时间管理的观念和能力显得尤为必要。实践中摸索的时间管理经验多种多样，其实用价值不应被忽视。检察系统组织的培训都限定在司法专业领域，应适时在培训课程中引进管理学专业课程并推广实践经验，对检察官的时间分配、计划安排及目标设置或有助益。