“中心—边缘”型组织结构：视角转换后的官僚制及其对国家治理体系与治理能力现代化的启示

（江苏师范大学公共管理与社会学院，江苏 徐州 221116）

一般意义上，学者们对于韦伯所提出的“官僚制”多停留在僵化的“金字塔型组织结构”的认知层面，这也使得学者们在研究官僚制的过程中无法突破传统官僚制模式的束缚。然而，导致这一结果的本质原因其实是对于官僚制的观察不够全面。层级制结构对我们的想象力与创造力加以限制，这也注定了只能对旧思想的本身加以批判，想要有所超越则显得举步维艰。学者张桐利用“中心—边缘”结构[1]重新审视传统官僚制，转换视角后所呈现出的官僚制打破了以往模式，充分论证了官僚制所具有的弹性特质，并且可利用这一特性加以扩张，从而为重新认识官僚制提供了新思路。当然，过分迷信这种组织结构的高弹性而不断扩张必然会再次陷入机构膨胀与精简的怪圈。因此，有必要在此基础上对这种新型官僚制结构进行全面的思考。

1 “中心—边缘”结构的提出及其内涵

大约在20世纪中期，“中心—边缘”结构逐渐被学者们发现。阿根廷学者劳尔·普雷维什在1949年向拉美经委会提交了一份名为 《拉丁美洲的经济发展及其主要问题》的报告，在这份报告中他从经济学的角度对拉美经济困境进行深入研究并首次提出了“中心—边缘”结构理论。20世纪70年代，挪威著名的和平研究北欧学派学者约翰·加尔通所著《帝国主义的结构化理论》的问世代表着“中心—边缘”结构理论的诞生。他在这篇文献中对世界的“中心—边缘”结构加以分析与论述，并指出无论是国际还是每个国家都存在着多个边缘围绕着某个中心而建立起来的“中心—边缘”结构。[2]世界体系理论创始人美国学者伊曼纽尔·沃勒斯坦也曾提出“中心—边缘”论，同时该理论也作为世界体系理论重要的立论基础。沃勒斯坦吸收已有思想，颇具创新意义地提出了“中心—半中心—边缘”格局与该形态下的不平等状态。国内学者张康之、张桐等较早关注“中心—边缘”结构理论，在西方已有思想的基础上对之展开了多方面的论述，这也在一定程度上使这种视角广泛地运用到更多的国际国内问题研究中，在国际关系、社会结构、组织形态等方面为人们提供了一个颇具解释力的视角。无论是作为理论还是作为研究视角，“中心—边缘”即为以某类在多方面具有明显优势和力量的集团和个人（一般不占多数）为中心，其他集团与个人为边缘并围绕中心而建立起来的一种环状结构，由中心到边缘优势与力量逐渐减弱，反之则更具权威与说服力。

2 “中心-边缘”结构：对官僚制的重新认知

2.1 从“金字塔”到“中心—边缘”结构的转变

对金字塔式传统官僚制的研究成果汗牛充栋，要超越原本的理论范式确有难度。但是，转换视角来观察官僚制的形态结构，即从原本的正视变为如今的俯视，就颠覆了对官僚制的传统认知，不难想象的是，其结构由原来的金字塔式变为了“中心-边缘”结构。当前，学术界对视角转变后的“中心—边缘”结构的新型官僚制的探讨暂付阙如。在推进国家治理体系与治理能力现代化的时代背景下，我们有必要对这一组织结构展开充分的认识。在官僚制体系中所表现出的 “中心—边缘”结构已然是最初概念的演化了。其最初是在西方国家从资本主义走向全球化的较长时期内所构建的，并且小到社会个体之间，大到国家之间都难以实现高度的自由和平等。追溯至此，不得不提到安东尼·吉登斯所提出的一个概念——脱域。他认为，“所谓脱域，我指的是社会关系从彼此互动的地域性关联中，从通过对不确定的时间的无限穿越而被重构的关联中‘脱离出来’。”[3]从农业社会到工业社会，再到当今社会被认定为一场全球化的运动，人类社会经历了两次的“脱域化”过程。[4]第一次的“脱域化”使社会真正地产生了以城市为中心、乡村为边缘的“中心—边缘”结构；第二次也就是我们当前正在经历的“脱域化”过程即将成为“去中心化”的开端。即使是这样，最终结果却难以脱离“中心—边缘”的控制。去中心化意味着改变了中心的规则，建立起顺应新环境的普世价值，在这种意义上没有停止。于官僚制而言也是如此，依靠着边缘对中心权力和规则的依赖，最终实现某种层面上的融合。

2.2 从“格格不入”到“融合吸纳”的转变

传统僵化的官僚制层级节制，层级之间尚且如此，组织与外界更是格格不入。封闭型的结构使组织内部难以从外部注入新鲜血液，姑且将这种固有的思想控制着组织整体比作一次单摆运动，而组织所面临的种种威胁犹如摩擦力一般，当组织无法使一次单摆运动的系统整体达到平衡，就很容易在摩擦力的作用下结束运动。因此，对于处于传统官僚制状态下的组织来说，努力克服各方威胁成为了避免其自身固有弱点的首要任务，也就是说在保证效率的同时讲求质量。转换视角后的新型结构则提供了一个与外界进行互动交流的机会，也令长期处于僵化的组织形式得到了缓解，一个组织的吸纳能力高低决定了其后期发展状况好坏。政府在为社会提供服务并行使行政职能的过程中也存在行政吸纳的现象，为更好地建设服务型政府，在其既有职能的基础上充分发挥与社会各类非政府组织进行合作。在新官僚制结构下，这种合作会产生一部分的收编现象。但在此过程中需要注意的是，合作是一个双方互动的过程，但收编的条件不仅是二者间的互动，更多时候政府需在前期对预收编组织对行政过程是否有积极地影响，同时政府是否具有收编能力。相反，被收编组织也可对政府所提要求加以考虑。[5]一个组织由传统的严密态势到转变后的融合吸纳，在这个过程中也是企业进行自我学习与提升的体现，在合作的过程中加以学习，由中心的规则向外扩张，不断地弥补核心规则的漏洞，进而创造顺应发展的管理模式。

2.3 从“机械压抑”到“动态行政”的转变

由于融合吸纳现象的出现，新结构也将传统官僚制所体现出的机械化以及压抑人性化的状态转化成了动态行政态势。谈起动态行政，一个和泰勒生活在同时期却又有着超前思维的管理学家福莱特就不得不被提及了。她的理论也为转变后的官僚制结构提供了一个极好的思考与研究方向。社会发展的加速化使管理思想日益转变，在组织具有吸纳作用的同时需选择一个适合发展的思想作为组织建设支柱是很有必要的。福莱特对实际管理过程中的基本问题加以限定，以概念化的方式将问题予以转化，最终指导管理实践。组织在吸纳的过程中定会涉及到组织与个人的问题，因此在吸纳的过程中处理好二者的利益关系便首当其冲。正如福莱特所认为的那样，在考虑具有“社会人”属性的组织成员所产生的问题时，需结合动态行政理论加以研究，过去的机械化方式早已被时代所淘汰。在进行权力及权利范围的把控前期，努力创造一种令组织成员自愿并积极合作的情景，权威的使用也仅限于所创造出的特定情境之中。对于前文所谈及的上下级的冲突问题亦可充分利用动态行政思想来解决。辩证唯物主义认为，矛盾冲突是组织存在的常态要素，如何利用其自身机制来解决这一常态问题至关重要。依据福莱特的思想可知，应充分地认识到冲突不仅存在破坏性，其中所蕴含的建设性也是不可忽视的，所以将破坏转变为建设的冲突整合方法便脱颖而出。

3 “中心—边缘”组织结构对国家治理体系与治理能力现代化的价值

3.1 有助于贯彻“系统综合、多元协商”的治理理念

国家的治理水平若要得到提升，必须明确应当建立起来的治理理念，要构建综合治理系统，单一的治理体系早已不会是最佳选择，多元协商共治的时代已然来临，而实现这一理念的基本原则就是保障平等、宽容和贵和。[6]若失去了平等对话的机会，表面上的多元协商必定沦为部分强势利益主体为自身谋取私利的有力工具，长此以往，对国家政权祸害无穷。当前，国家治理的概念是对全能主义思想的批判和超越，即不能单纯地将国家治理定义为治理社会、群众与市场，[7]这种认知会导致社会共识无法凝聚，从而背离多元协商的治理理念。政府作为国家公共资源的主要和绝对支配者，在国家治理过程中的作用是毋庸赘述的。但在多元治理的背景下，政府对其他资源利用主体的宽容性更是当今治理理念的应然之义。

3.2 有助于推进“依法治国、德法相济”的治国方略

正所谓“治国者必以奉法强国”，若国家的治理缺乏法的支撑，就不要奢求在法治实践上有所建树了。全面依法治国如今已成为在国家治理方面不可或缺的一项改革，培养公民的法制意识、政府依法行政、依法进行外交等一系列薄弱环节都等待着我们进行加强和完善。[8]对于国家现代治理体系的构建来讲，开启怎样的法治建设道路尤为重要，这仍然需要结合我国实际情况，并历经长时间的探索和积累才能达到。坚持和发展中国特色社会主义法治道路是当前我国建立法治国家的一项根本问题，只有从该问题出发才能建好依法治国的大厦。依法治国的根本目的是为了达成以德治国的效果，法治与德治相结合的方式也逐步渗透进国家治理的体系之中。当前，我国正处于德法并重的治理时代，在培养公民法治意识的过程中，亦可将德融于法，做到德治与法治的有机结合，这将会为依法治国齿轮运行提供不可或缺的润滑剂。与此同时，需注意到在此过程中对于道德的滑坡等问题，仍应利用法律的武器来进行规范和约束。最关键的、也是以法治国的核心要义就是保障全社会的公平。对于国家治理而言，多元化的治理主体与客体在其中所要保障的内容庞杂无边，若无法律作为依靠，法治的体系也会土崩瓦解。因此，依法治国是推进国家治理体系和治理能力现代化的有效保障。

3.3 有助于形成“党揽全局、协调各方”的治理格局

我国对党的领导从革命时期的探索和提出到建设时期的确立与发展，再到改革时期的逐步强化，党领导一切并协调各方的作用在政治层面日益凸显，[9]这既是马克思主义政党在领导过程中的本质体现，也是我国治理体系现代化建设中难以割舍的重要部分。全面从严治党是保证党有能力领导一切的必要条件，也是夯实治理体系根本保障的当务之急。应全方位认知和思考党在国家治理过程中所扮演的角色以及所产生的问题，将从严治党深入贯彻到党建工作的每个环节和每个领域之中。由于党是领导一切的，所以在党建的过程需要对党的优良传统具有深刻的理解和继承，从而实现党内问题的根本解决。归根到底，决定治理效果的还是人，所以对党员的行为标准只能高不能低，严格落实相应的奖惩与容错纠错机制，努力使党内问题全面解决，进而才能有力地发挥党在国家治理中的领导作用。在治理体系中，必须明确规定党的地位及其权责，严防缺位与越位现象。执政党应为各项工作明确目标和方向，起到谋篇布局的领导地位，但绝不可事无巨细，也不能置之不理。要站在正确的位置，厘清自身与治理主体的关系，以党为核心，建立某种意义上的“中心-边缘”结构，才是落实党领导一切的根本保障。

4 “中心—边缘”型组织结构视域下的政府机构改革策略

4.1 建立“弹性组织”的改革原则

基于前文对官僚制的“中心—边缘”结构的阐释，对我国政府机构来说，将弹性化的组织建设原则融合到机构改革中就成为核心要义。彼得斯曾指出，“弹性方法的提倡者企图建立‘摧毁组织’的原则，而不是根据评估结果对既有的组织做改头换面的工作。”[10]在这种弹性化政府的概念中，政府机构中的任何一部分都有被解散的可能，当面临解散时的选择一定是将其摧毁，而绝不会出现“挂羊头卖狗肉”的现象，这无法保证机构未来工作的专业化。这种观点和新型官僚制所提倡的理念具有一致性，“中心—边缘”结构具有强大的弹性特征，吸纳和排斥皆根据社会发展和运行所需而进行。其中，中心规则的改变常常会使得一部分机构遭受摧毁，但这种摧毁表现出来的结果是良性的。

4.2 引入“虚拟组织”的机构概念

地方政府机构与中央政府机构往往表现为在权责上一一对应。欣德尔认为虚拟组织是“一种经历，其间制造电子声像以模拟现实”[11]。也就是说在自媒体时代，虚拟组织的建立将会是广泛且具有较强流动性的。虚拟组织的建立超越了原本仅处于组织层面的管理，上升至系统层次对政府进行相应的管理。具备这种特质的虚拟组织可充分利用处于系统层次的优势，对固有的且解除较为困难的机构发生作用。针对我国中央政府机构改革来说，机构间一定程度上的相互依存就显得系统改革至关重要，这也是为什么虚拟组织的建立常被看作是克服正式组织在进行变革过程中障碍的途径了。虚拟组织在民众过于认同的组织机构面前就显得力不从心了，因而找准时机加以弥补还是会产生与以往不同的效果。

4.3 形成“解制组织”的改革思维

多数情况下，层级节制的传统官僚制模式会产生各样的控制与限制模式，这令组织人员在行使权力的过程中不知所措，本该行使的权力却被源于层级节制的组织规则所剥夺。这种行政规则的约束本质是因组织内部的相互推诿而产生的行动缓慢，这也造成了传统官僚制给人的僵化印象。“中心—边缘”结构的提出慢慢对原有的核心规则造成冲击，新型结构所表现出的弹性模式打破了规则迷宫，开辟了动态化的建构道路。彼得斯所提出的解制型政府在学界被广泛研究，这也对我国政府机构改革提供了有益借鉴。解制型政府所主张的是 “解除政府内部繁文缛节的限制,释放公共部门蕴藏的能量,使政府具有更高的创造力和效率。”[12]。从管理主义的角度来说，长期受限于各种规章制度限制的管理者难以从管理主义的途径提升效率。

总之，“中心—边缘”结构以全新的视角看待官僚制，让一个僵化的结构、机械化的组织形态转变成为不断吸纳、合理选择并具备动态行政特点的弹性化结构，为该领域的进一步研究开辟了一条全新道路。从对传统官僚制的回顾到对新型结构的阐述，转变后的结果不仅说明了官僚制本身仍存在着需要探索的内容，而且其在新结构下所表现出的延展性也为组织的各方面建设提供了较好的改革方向。十九届四中全会提出了推进我国治理能力与治理体系的现代化，治理内容涉及的范围之广泛无需多言。治理主体即政府自身的完善在其中的作用不容忽视，政府机构改革作为其中至关重要的前提条件，能否顺利完成改革关系着治理工作可否全面推进。