用高质量的民族工作践行党关于加强和改进民族工作的重要思想

【摘 要】十八大以来，党关于加强和改进民族工作的思想不断成熟，“十二个必须”构成的思想内容成为新时代民族工作高质量发展的根本遵循。党的民族工作在历程意义上一脉相承，在阶段性意义上聚焦阶段性主要任务。民族工作思想的形成和发展与民族工作推进历程整体同步，同时体现出宏观原则先立、中观政策跟进、微观工作深入的特点。党关于加强和改进民族工作的思想是新时代民族工作的指南，思想的价值和作用需要通过高质量的民族工作实践体现出来、发挥出来，而增进共同性、做好基层工作则是两个重要方面。

【关键词】新时代;民族工作;中华民族共同体;高质量;共同性

【作 者】严庆，中央民族大学民族学与社会学学院教授。北京，100081。

【中图分类号】D633.1 【文献标识码】A  【文章编号】1004-454X（2021）06-0029-0007

高度重视民族问题和民族工作是贯穿我们党百年奋斗史的主线之一，“加强”民族工作体现着对民族工作一如既往的重视，“改进”民族工作强调的是要不断提高民族工作的质量。进入新时代，党中央要求“全党同志要深刻认识新形势下民族工作的长期性、复杂性和极端重要性，切实增强政治意识、大局意识、责任意识，解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，开拓进取，奋发有为，不断开创民族工作新局面”[1]106～107。从2014年中央民族工作会议“提高做好民族工作能力和水平”1到2021年中央民族工作会议“推动新时代党的民族工作高质量发展”，体现了对新时代民族工作“不断做好”的要求。“不断做好”民族工作的要求既体现在党关于加强和改进民族工作的重要思想中，也贯穿于党的民族工作实践历程里。

一、在民族工作历程中认知与把握党关于加强和改进民族工作的重要思想

在2021年中央民族工作会议上，习近平阐明的由“十二个必须”构成的党关于加强和改进民族工作的重要思想，成为新时代民族工作的指南。全面详实地梳理党关于民族工作思想的发展无疑是一项庞大的工程，本文仅从中央民族工作会议的视角予以梳理，以期大体上描摹出党关于民族工作承继与发展的历程。

从1992年起，党和国家创设出通过召开中央民族工作会议的形式，总结一个时段的民族工作以及布局下一个时段的民族工作，以此推动民族工作的持续发展。1992年第一次中央民族工作会议的重要内容之一就是回顾了建党以来民族工作的成就与经验。江泽民讲话的第一部分就是“我国民族工作的巨大成就”，在介绍完政治、经济、社会、文化等方面取得的成就之后，江泽民总结道：我国民族工作之所以取得如此巨大的成就，最基本的经验，就是我们党始终把马克思主义的基本原理同中国民族的具体实际相结合，坚持各民族平等、团结、互助的原则，坚持实行民族区域自治制度，在建设社会主义事业中促进各民族的共同繁荣，走出了一条具有中国特色的解决民族问题的正确道路。[2]281而“中国特色的解决民族问题的正确道路”的相关表述也一直出现在历次中央民族工作会议的领导讲话中。

从发展历程来看，五次中央民族工作会议的精神呈现出一脉相承、逐步深化的特点，即经由明确宏观原则、制定中观政策、细化微观工作三个层面和阶段（仅是整体侧重性表述，每个时段都存在不同层面的努力）。1992年、1999年两次中央民族工作会议主要从宏观层面进一步明确了党的民族工作的立场、原则、政策、任务、目标;2005年中央民族工作会议主要围绕加快少数民族和民族地区经济社会发展的民族工作任务，从中观政策层面制定和出台了一系列政策;2014年、2021年两次中央民族工作会议则进一步突出了从微观层面把民族工作做实、做细、做深、做准。整体而言，五次会议一方面坚持了民族工作宏观指导思想、原则的一以贯之，另一方面则体现了实践层面民族工作的不断微观化、细化，并形成宏观指导微观、微观贯彻宏观的循环，优化循环成为党关于加强和改进民族工作重要思想成熟的基础和条件。

（一）明确民族工作的指导原则与任务目标

以马克思主义民族理论为指导，立足多民族国情，不断深化对民族工作的认知，不断提升民族工作水平，是党成立以来加强和改进民族工作的不懈努力。二十世纪九十年代，“苏东剧变”不仅对国际政治格局产生了深远影响，也对我国民族工作提出严峻挑战。面对国内外形势的变化，中央决定召开民族工作会议，研究部署新形势下的民族工作。

1992年第一次中央民族工作会议的召开具有深刻的国内外背景，国外背景是第三次民族主义浪潮引发了一些多民族国家的动荡乃至民族分裂，民族问题由此成为普遍关注的热点，鉴于此，有必要从理论、政策上作出回应。为了应对外来冲击，国内围绕稳定、发展布局民族工作，会议明确了二十世纪九十年代民族工作的主要任务——为实现现代化建设的第二步战略目标共同奋斗。

第一次中央民族工作会议在民族理论上的主要贡献是阐释了民族问题的涵义，并指出民族问题是社会总问题的一部分，民族问题只有在解决整个社会问题的过程中才能逐步解决，我国现阶段的民族问题只有在建设社会主义的共同事业中才能逐步解决。[2]293正确认识、把握和解决民族问题既是形势需要，也是民族工作的基本目標和任务，而对于民族问题涵义、内涵与外延的把握则影响到民族工作面向与内容的确定。把民族自身发展问题纳入民族问题的范畴，不仅改变了“狭义”民族问题概念（民族之间的矛盾）的局限性，而且有助于形成一种共识，那就是用发展的方式解决民族问题，这种指向将解决阶段性的民族问题与促进各民族共同繁荣发展的长远目标结合起来。龚永辉教授指出，民族问题首先而且大量是在民族自身发展过程发生并需要回答或解决的问题，新世纪新阶段中共中央明确把民族自身发展作为民族问题中的首要因素单列强调，起码包含了四个方面的考虑：事关全面建设小康社会的重要目标、事关新世纪新阶段民族工作的主题、事关现阶段民族工作的主要任务、事关民族政策的根本出发点和归宿。[3]

1999年第二次中央民族工作会议召开是在中华人民共和国成立五十周年之际，也正值新旧世纪之交。此次会议的主要任务是更好地团结全国各族人民努力实现党的十五大确定的宏伟目标（也是1999年至2010年我国民族工作的主要任務），在理论上主要的贡献是明确了新中国民族工作的两大历史任务，提出了“加强民族团结、促进各民族共同发展和共同繁荣”的社会主义初级阶段民族工作的行动纲领。这一行动纲领的提出，不仅为我国解决民族问题的健康进程进一步指明了方向，而且对我国在社会主义初级阶段推进有中国特色的社会主义现代化事业和实施第三步战略任务提供了重要的思想保证。[4]继1992年中央民族工作会议进一步强调用发展途径解决民族问题之后，本次会议则将民族团结、各民族发展战略列为社会主义初级阶段民族工作的行动纲领。这次会议的召开处于重要而特殊的时间节点，具有较长时段战略性的“回顾”与“展望”的特点，反映出改革开放以来国家“以经济建设为中心”的战略目标在民族工作上的要求。“发展”“加快发展”“均衡发展”“可持续发展”成为关键词。有学者归纳出中国共产党第三代领导集体先后提出并实施了四大发展战略（沿边开放战略、科教兴国战略、可持续发展战略、西部开发战略），这些战略与民族地区的发展密切相关，有力地促进了民族地区的改革开放与现代化建设，是中国共产党第三代领导集体解决我国民族问题的基本战略和途径。[5]

（二）以政策推动重要战略机遇期的民族工作

2000年至2020年被视为我国发展的重要战略机遇期，也是加快少数民族和民族地区经济社会发展、实现各民族共同繁荣发展的重要战略机遇期。2005年第三次中央民族工作会议明确提出了新世纪新阶段民族工作的主要任务，就是完成党的十六大确定的二十一世纪头20年的奋斗目标——集中力量全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。实现各民族共同繁荣发展，是全面建设小康社会的重要目标。

会议明确了新形势下做好民族工作的五个指导原则（简要概括为坚持从实际出发、坚持和巩固社会主义民族关系、坚持和完善民族区域自治制度、坚持加快少数民族和民族地区经济社会发展、坚持维护法律尊严和维护各族人民利益）、围绕主要任务要抓好“牢固树立和全面落实科学发展观，加快少数民族和民族地区经济社会发展”等四项工作。[6]

由于民族地区全面建设小康社会的任务重、困难多，因而加大政策支持成为重点工作。王希恩研究员认为，这次中央民族工作会议所取得的成果比前两次会议对民族工作来说具有更实际性的意义，这一点可以从会议及会议后制定的几个重要文件看出来，第一个文件是以中共中央、国务院名义发布的《关于进一步加强民族工作，加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》，第二个是以国务院名义颁布的《实施民族区域自治法若干规定》，第三个是由国务院审议通过的《扶持人口较少民族发展规划》;此外，少数民族事业“十一五”规划、兴边富民行动“十一五”规划、少数民族干部培养规划都正在制定中;这四个规划，以前都没有制定过，也是历史性的突破。[7]值得注意的是，《关于进一步加强民族工作，加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》是中共中央、国务院颁发的中华人民共和国成立以来关于民族工作的第一个决定。会议结束不久，中共中央下发10号文件，把党关于民族问题的基本理论与政策概括为“十二条”，从宏观理论与政策角度为开展民族工作提供遵循。

（三）细化工作与注重实效：用心、用情、用力做好民族工作

为了让民族工作为实现中国梦、实现全面建成小康社会目标贡献正能量，以及为了回应学术界关于民族理论、政策的一些争议，2014年第四次中央民族工作会议召开，目的就是要准确把握新形势下民族问题、民族工作的特点和规律，统一思想认识，明确目标任务，坚定信心决心，提高做好民族工作的能力和水平。

在这次会议上，习近平阐释了八个方面的问题，涵盖了民族问题和民族工作的所有重大方面，体现了历史和现实的映照、国内和国际的对比、方向和道路的把握、制度和法律的原则、政策和实践的重点，构成了一个科学的理论体系。[8]9如果进一步分析，深刻阐明多民族这一基本国情、多民族是我国的一大特色和发展的一大有利因素，是在讲为什么要做好民族工作的道理，这也是认知、开展民族工作的逻辑起点和现实起点;深刻阐明中国特色解决民族问题正确道路的科学内涵，强调要坚定不移地贯彻党的民族政策，旨在增强我们开展民族工作的道路自信、政策自信;深刻阐明民族区域自治是我国一大基本政治制度，强调坚持和完善民族区域自治制度要做到“两个结合”，是明确民族区域自治这一基本政策不能变，而且要坚持和完善;深刻阐明民族地区全面建成小康社会的总体思路，强调要做好“四个方面、八个重点”的工作，则明确了“做工作劲儿往哪里使”的问题。

2014年中央民族工作会议的一个显著特点是围绕如何做民族工作、如何做好民族工作给出了更具针对性、更具实操性的指导。并使用“灶小火旺”的形象、缺水“穷根”的比喻、“毛细血管”的精细、“以心换心”的温暖等表述，从态度、方法、关切等方面指导如何做好民族工作，可以说务实地将新时代的民族工作细化到了田间地头、灶台炕头、身边心头。

会后中共中央、国务院印发了《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》，围绕坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路、改善民生推进民族地区经济社会发展、促进各民族交往交流交融、构筑各民族共有精神家园、提高依法管理民族事务能力、加强党对民族工作的领导六个方面提出25条意见，旨在切实加强和改进新形势下民族工作，而这些内容均体现在2021年中央民族工作会议所阐明的党关于加强和改进民族工作的重要思想之中，充分体现了这两次会议精神的“无缝连接”。

从以往四次中央民族工作会议的历程来看待2021年的中央民族工作会议，我们至少可以得出这样的启示：其一，党的民族工作具有阶段性特征，不同阶段的民族工作任务服务于国家的整体经济社会发展大局;其二，党的民族工作具有连续性，在指导思想和方向一脉相承，在工作任务、内容上“接力续跑”;其三，党的民族工作思想是一个完整的体系，既包括指导思想与原则，又包括任务、目标，还包括具体的工作方式方法;其四，党的民族工作内含规律，在整体、宏观的立场、原则、指导思想确立后，重点是如何通过工作实践予以落实，也就是说民族工作越来越细、越来越实。

改革开放特别是党的十八大以来，在民族工作的“接力续跑”中，我们党强调中华民族大家庭、中华民族共同体、铸牢中华民族共同体意识等理念，既一脉相承又与时俱进贯彻党的民族理论和民族政策，积累了把握民族問题、做好民族工作的宝贵经验，形成了党关于加强和改进民族工作的重要思想。[9]回顾党的民族工作历程，上溯中央民族工作会议的精神，有助于我们完整、准确、全面把握习近平关于加强和改进民族工作的重要思想。

二、高质量做好新时代的民族工作

加强和改进民族工作的重要思想是高质量做好新时代民族工作的指导思想。指导思想指导的是实践，指导思想主导整个实践过程，实践内容、环节、过程、成效要反映指导思想并符合指导思想的要求，具体体现为以铸牢中华民族共同体意识为标准、以增进共同性为方向、以做好基层工作为重点。

（一）把是否符合铸牢中华民族共同体意识的要求作为研判民族工作质量的标准

习近平在2021年中央民族工作会议上强调，做好新时代党的民族工作，要把铸牢中华民族共同体意识作为党的民族工作的主线。以铸牢中华民族共同体意识为主线，就是使这一事关全局之“纲”贯穿党的民族工作各领域全过程，使民族工作的所有任务和内容之“目”，为“纲”所引领、为“纲”所提振、为“纲”所成就。[10]

此外，与铸牢中华民族共同体意识有关的表述还有“铸牢中华民族共同体意识，就是要引导各族人民牢固树立休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共的共同体理念”“铸牢中华民族共同体意识是维护各民族根本利益的必然要求”“铸牢中华民族共同体意识是实现中华民族伟大复兴的必然要求”“铸牢中华民族共同体意识是巩固和发展平等团结互助和谐社会主义民族关系的必然要求”“铸牢中华民族共同体意识是党的民族工作开创新局面的必然要求”“要正确把握中华民族共同体意识和各民族意识的关系”“本民族意识要服从和服务于中华民族共同体意识”“要赋予所有改革发展以彰显中华民族共同体意识的意义”“铸牢中华民族共同体意识是新时代党的民族工作的‘纲”“要构建铸牢中华民族共同体意识宣传教育常态化机制”“铸牢中华民族共同体意识行动特别坚定”等。[9]以上表述涉及什么是铸牢中华民族共同体意识，为何要铸牢中华民族共同体意识，铸牢中华民族共同体意识要处理好的关系，铸牢中华民族共同体意识在新时代民族工作中的定位，铸牢中华民族共同体意识怎样体现在工作效应、宣传教育、干部培养等工作中。可见，铸牢中华民族共同体意识在新时代民族工作中是何等的重要。筹划工作、开展工作、评估工作、完善工作都要以铸牢中华民族共同体意识为纲、为要、为据、为准。

（二）按照增进共同性的方向改进民族工作

增进共同性是铸牢中华民族共同体意识的方向性要求和实践性要求。增进共同性、尊重和包容差异性是民族工作的重要原则。增进共同性是多民族国家建设的“大是”，也是我国经济社会发展的“大势”。增进共同性要尊重规律、符合民意，还要尊重合理、合法的差异性，关注不同民族、不同地区的实际，切实做到共同性与差异性的辩证统一、民族因素与区域因素的相结合。

共同性能对共同体的组成成员发挥相互帮扶、彼此善待、归属聚合的共同体构成性功能。共同体的共同性增进存在两条路径：意识层面的教育、培育、铸牢;实践层面的参与、体验、感知。意识层面的共同性基于认知可以产出认同，实践层面的共同性基于关系可以产出团结。认同和团结则能从“精神力量”和“关系结构”两个维度凝聚、凝结共同体。[11]

增进、增强意识层面的共同性，包括依托教育途径增强各民族休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共的共同理念;不断增强各民族对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的共同认同;社会主义核心价值观教育、爱国主义教育、民族团结进步教育、“四个共同”1教育等也是增进、增强中华民族共同体意识的途径。以上教育均可纳入铸牢中华民族共同体意识教育常态化机制的建设中。

增进、增强实践层面的共同性，可依托各民族在当家作主、管理国家事务中的共同参与;各民族履行维护好国家安全、社会稳定的共同责任和义务;维护经济活动中的共同利益;创建各民族多层面、多领域交往交流交融的共同场域空间;创设各民族共居共事共学共乐的环境与条件;在公共服务中的共同享受;使用国家通用语言文字、信息技术、交通设施中的共同便利、权益;走向社会主义现代化进程中的共同奋斗;增量获得幸福、安全的共同感受;中华民族共有精神家园中的共同心灵归属;对于共同富裕目标的共同追求，等等。社会主义时期是各民族共同性因素不断增多的时期，共同性的增加来自于政治、经济、文化、社会、生态等多个方面，而中国共产党的领导和社会主义制度更为各民族共同性的增进提供了坚实保障。

（三）以做好基层工作为重点加强和改进民族工作

2021年中央民族工作会议要求加强基层民族工作机构建设和民族工作力量，确保基层民族工作有效运转，这首先是由基层治理在国家治理中的定位与作用所决定的。正所谓“基础不牢，地动山摇”。2021年4月28日发布的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出：基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。[12]其次，基层是人民群众现实利益和诸多矛盾交织的层面，人们生产生活中的主要环境、空间在基层，较大的社会矛盾也生成、酝酿、扩展于基层，人口流动将民族因素带进城乡社区，民族工作因而成为基层工作中的内容，乃至新增内容之一。再次，无论是政策理解力、执行力，还是治理资源、治理能力，都存在从顶层向基层消减或递减的规律和现实，“上面千条线、下面一根针”，基层是各项政策的“最后一公里”，能够将包括民族工作指导思想在内的各项工作指南准确、有效地传导到基层，落实、转化在基层是一个不容忽视的问题。总而言之，加强和改进新时代民族工作的基点、重点在基层。

脱贫攻坚工作让我们切实看到了加强基层、充实基层、建设基层的重要性。针对基层治理，习近平指出，“十四五”时期，要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大功夫。要加强和改进党对农村基层工作的全面领导，提高农村基层组织建设质量，为乡村全面振兴提供坚强政治和组织保证。要加强和创新基层社会治理，坚持和完善新时代“枫桥经验”，加强城乡社区建设，强化网格化管理和服务，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，切实把矛盾化解在基层，维护好社会稳定。[13]大政方针制定后，扎实落实是关键，传导到基层是重点。

针对基层民族工作，2021年中央民族工作强调：“要加强基层民族工作机构建设和民族工作力量，确保基层民族工作有效运转。”“要加强民族地区基层政权建设，夯实基层基础，确保党的民族理论和民族政策到基层有人懂、民族工作在基层有人抓。”[9]这两点强调了机制建设和力量保障，做到基层民族工作“有人做”;强调了理论政策、知识方面的专业性，做到基层民族工作“做得对”。做好新时代的基层民族工作，需要坚持共建共治共享的方向与原则，在具体工作中做到人人有责、人人尽责。

三、结 语

毋容置疑，2021年中央民族工作会议意义重大而深远，标志着马克思主义民族理论中国化开辟了新境界，标志着我国民族团结进步事业进入了新阶段，标志着新时代党的民族工作迈上了新征程，标志着新时代党的民族工作形成了新格局。关于理解这次会议的重要性，郝亚明教授给出了“五个节点”的考量，第一个时间节点是“中国共产党成立一百周年”，其主题词是“政治领导”，这次中央民族工作会议的回应是“加强和完善党对民族工作的全面领导”;第二个时间节点是“中华民族伟大复兴的关键时期”，其主题词是“民族团结”，这次中央民族工作会议的回应是“高举中华民族大团结旗帜”;第三个时间节点是“‘两个一百年奋斗目标的历史交汇期”，其主题词是“社会发展”，这次中央民族工作会议的回应是“推动各民族共同走向社会主义现代化”;第四个时间节点是“世界百年未有之大变局的风险挑战期”，其主题词是“国家安全”，这次中央民族工作会议的回应是“坚决维护国家主权、安全、发展利益”;第五个时间节点是“铸牢中华民族共同体意识的深入推进期”，其主题词是“工作主线”。[14]本文则强调两个视角，其一是从党的民族工作过程中把握这次会议，明晰党的民族工作原则、思路一脉相承，坚持宏观指导原则，扎实落实相关政策，按既定思路稳妥推进具体工作。中华人民共和国成立之后，党便在国家建设的整体设计中确定了民族工作的定位、原则与方向等大策、大事，改革开放以来特别是十八大以来，民族工作的特点是越做越实、越做越细。这一点我们可以从“十二个必须”的一些具体表述中看出来，例如，关于坚持民族平等与坚持和完善民族区域自治制度的表述，明确指明了“如何坚持”。其二是如何将本次会议阐释的党关于加强和改进民族工作的重要思想实现向实践的转化问题，把思想转化为实践需要行动，涉及方方面面，本文只侧重探讨了考量标准、努力方向、工作重点三个方面。

新时代的民族工作因民族因素流动而更加全域化、因注重服务于美好生活而更加生活化、因注重权益保障和维护而更加多样化。这样的“三化”也表明民族工作在身边，重视民族工作、身体力行地做好民族工作，是必备的国民素养要求、社会建设要求。

参考文献：

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[4] 郝时远.论我国社会主义初级阶段民族工作的行动纲领[J].民族研究，2000（1）.

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[9] 以铸牢中华民族共同体意识为主线 推动新时代党的民族工作高质量发展[N].光明日报，2021-08-29（01）.

[10] 郝时远.牢牢把握新时代党的民族工作之“纲”[N].中国民族报，2021-09-28（05）

[11] 严庆.中华民族共同体建设的命脉与民族工作的方向：增进共同性[J].西北民族研究，2021（3）.

[12] 中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见[EB/OL].（2021-07-11）[2021-10-04].http：//www.gov.cn/zhengce/2021-07/11/content_5624201.htm.

[13] 把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来推动“十四五”规划编制符合人民所思所盼[N].光明日报，2020-09-20（01）.

[14] 郝亚明.从五个时间节点来深刻把握中央民族工作会议精神[J].西北民族研究，2021（3）.

PRACTICE THE PARTY'S IMPORTANT THOUGHT ONSTRENGTHENING AND IMPROVING ETHNIC WORK WITH HIGH-QUALITY ETHNIC WORK： Learn TheSpirit of The Central Conference onEthnic Work

Yan Qing

Abstract： Since the 18th National Congress of the Communist Party of China （CPC）， the party's thoughts on strengthening and improving ethnic work has continued to mature. The ideological content of "twelve must" has become the fundamental follow for the high-quality development of ethnic work in the new era. The party's ethnic work is in the same line in the historical sense and focusing on the main tasks of the period in the periodical sense. The formation and development of tethnic work ideology is synchronized with the overall progress of ethnic work and at the same time reflects the characteristics of macro-principle first， meso-policy follow-up， and micro-level work in-depth. The party's thought on strengthening and improving ethnic work is the guide of ethnic work in the new era， and the value and role of the ideological needs to be reflected and brought into play through the practice of high-quality ethnic work while enhancing commonality and doing a good job at the grassroots level are two important aspects.

Keywords： new era; ethnic work; the community of the Chinese nation; high quality; commonality

〔責任编辑：俸代瑜〕