循证实践理论在农村基层治理中的应用探索

李天悦 方嘉乐 阚鑫

[摘要]循证实践发轫于医学领域，在人文社会科学中的应用也十分广泛。文章以循证实践的基本范式为基础，将“突发公共卫生事件对农村治理造成的冲击”视为独立事件，构建循证实践活动开展机制，对我国农村治理现代化的实现途径进行探讨。研究发现：农村基层治理与循证实践在逻辑上高度契合，各主体可在其理论指导下不断加强自身建设，完善治理体系的结构和制度，提升治理能力。

[关键词]农村治理;循证实践理论;突发公共卫生事件;农业农村现代化

[中图分类号]D422.6

[文献标识码]A

[文章编号]1008-0694（2021）06-0071-07

一、问题提出

随着我国经济社会的发展，城乡关系转变对我国农村治理水平提出了更高的要求。农村基层治理是以实现乡村社会有序发展为目的，村民实现自主管理的乡村社会管理模式，是村民在村委会直接组织和协调下的治理过程。但现实中，我国农村治理要素残缺，整体治理效率不高。有学者基于政治社会学的角度研究发现我国农村基层治理中存在“村级组织涣散”“人员构成失衡”“代际断层”的问题，农村基层组织受到较多约束而导致自主治理能力缺失。有学者认为随着国家权力的深入，为提高政府宏观调控能力，很多事权和财权被上收至县一级，基层出现了权力责任的不对称，乡村社会的公共利益被不断侵蚀，农村治理出现内卷化。从我国农村基层治理实践来看，在治理方式和主体上，也存在社会组织、群众参与程度低等问题，可能引发一些不必要的社会问题。在治理资源上，也表现出资金储备不足等方面的问题。在治理体系上，则普遍显露出了应变能力不强、反应周期长且缺少后期总结、治理体系“碎片化”等弊病。

循证实践（Evidence-based Practic）是一种发轫于20世纪70年代医学领域指导实践的方式，在人文社会领域推行循证实践运用的构想是值得肯定的。杨文登（2010）首次针对循证实践这一实践形态进行了讨论，并对我国社会科学的三次科学化浪潮进行了分析阐述，提出了循证实践将成为社会工作的一个趋向。戴小文等（2016）开展了循证实践在农村脱贫中的应用研究，讨论了在应用过程中研究者的定位以及有关证据的相关问题。

基于突发公共卫生事件对提升农村基层治理科学性的现实要求，本文引入循证实践框架，将突发公共卫生事件对农村治理的影响视为一个独立事件，分析了突发公共卫生事件对农村治理的冲击。基于文献分析法、逻辑分析法设计了循证实践在农村治理过程中的实际使用机制，定位了各个实践主体的地位和职责，探讨了循证证据的具体来源和评价，并对突发公共卫生事件冲击下循证实践框架开展会面临的问题进行了讨论、进行了相对应的政策建议设计。循证实践理论的引入将政府、研究者、基层治理人员、农村居民紧密联系起来，并依据最佳的科学证据进行实践，打破了原先“碎片化”局面，能有效提高治理的整体性和科学性，同时建立起完善的信息传输机制，有利于推进农村治理动态化、现代化。

本文可能在以下几个方面有一定贡献：第一，首次引入循证实践理论对农村治理进行分析，分析了农村治理与循证实践两者的契合程度，为循证实践在社科领域的适用性提供有效证据。第二，将“理论研究一具体实践反馈一指导理论研究”完整地联系起来，形成一套理论研究领域与实践领域紧密连接的研究系统，对突发公共卫生事件冲击下农村基层治理存在的弊病进行了分析并给出了具体优化建议，对于农村基层治理政策的制定、推进农村治理现代化有一定借鉴。第三，有助于提升农村应对突发公共卫生事件的抵御能力，通过建立健全信息传输机制，推进农村治理现代化、动态化。

二、突发公共卫生事件冲击下农村基层治理产生的问题

1.治理网络离散化，治理效率低下

突发公共卫生事件冲击下，如农村在新冠肺炎疫情防控中，主要采取“集约式”的治理方式，表现为居家或就地隔离。这种治理方式具有一定的有效性，但某种程度上讲，这种方式使全国各地治理产生一定“割裂”，阻碍了资源以及信息在各地以及部门间的流转，使得农村治理整体上呈现一定的碎片化，部门间衔接不足，也降低了治理的效率。

2.体制机制不畅通，治理措施“一刀切”

“封村封路”是农村基层组织应对突发公共卫生事件的又一主要措施，在阻隔事件不良社会反应的同时也阻隔了农产品的流通，使得人员不能进出村庄，也可能导致部分村庄生产资料缺失，回村的村民难以寻求工作、生计受到影响。部分地区采取阻隔返乡人员的做法，还可能进一步激化矛盾，引起系列不良社会反应，更暴露出乡村社会治理中“疲于应付”的窘境。

3.人才队伍建设不足，居民观念亟需转变

农村地区突发公共卫生事件防控工作以及治理工作过度依赖政府主导，鲜有当地村社会组織身影。一方面，农村地区的封闭性以及长期形成的生产生活环境，造成农村公共危机意识薄弱，往往认为公共卫生事件属于小概率事件。另一方面，部分村干部由于缺乏相关科学知识、法治观念，难以带领村民及时做出正确有效的防控措施，现有的治理团队专业素质也难以满足疫情治理需求。

4.资源保障体系薄弱，危机应对能力不足

在突发公共卫生事件的冲击下，农村基层应急管理主要依赖公共卫生资源、应急物资、信息资源等方面保障。2020年我国卫生技术人员1067.8万人，其中，乡村医生和卫生技术人员仅126.7万人;全国每千人口医疗卫生机构床位数6.5张，每千农村人口乡镇卫生院床位仅为1.5张。城乡在卫生技术人员、卫生机构床位数等卫生资源方面差距较大，这暴露了农村治理资源的储备不足问题。另外，我国农村地区疾病监测体系起步较晚，对突发公共卫生事件应急管理能力较差，应对突发公共卫生事件能力严重不足。

三、循证实践框架下的事件主体分析

1.循证实践的基本范式

循证实践的基本路径是：第一，管理者发现问题，根据实际情况制定和颁布实践指南。第二，研究者根据管理者提出的目标要求以及提供的历史证据，通过科学研究方法转化、制作用于指导实践的科学证据。第三，实践者通过信息化手段，在管理者颁布的实践指南指导下，进行证据检索与理解，结合自身工作经验对实践对象进行循证实践活动。第四，实践对象在清楚表达意愿的基础上，积极配合实践者的基层治理活动，反馈实践过程中的问题，为管理者、研究者、实践者提供反馈。

2.循证实践下基层治理的主体分析

（1）管理者：宏观调控、组织协调。管理者主要为政府部门，管理者在治理过程中依赖其广泛的组织搜集全国资料信息，以其社会权威以及严格的行政命令来协调和组织治理过程中的参与主体积极参与治理活动。在突发公共卫生事件治理过程中，管理者会根据反馈的信息以及以往的治理经验，结合事件发展程度制定相对应的防控指导建议、政策，并针对具体问题向社会发布研究课题，组织研究人员进行研究，并结合最新的实践效果对政策进行修订。

（2）研究者：生产证据，转化证据。研究者主要包括学者、研究机构、高校等。研究者在治理过程中在管理者的引导下针对不同问题开展研究，并将研究成果转化为可直接使用的证据来支撑循证实践过程。在突发公共卫生事件治理过程中，研究者会自主申报或承接管理者发布的相关课题，对不同地区突发公共卫生事件的事态、各个主体面临的困境、治理过程中出现的困难等问题进行研究，形成解决方案，供管理者决策参考。

（3）实践者：投身实践，反馈效果。实践者是指基层一线工作人员，即村委会成员、驻地考察工作人员以及其他防控人员等。实践者在治理过程中依据自身经验、结合实践对象意愿、参考科学证据进行实践活动，并将实践结果反馈给研究者以指导进一步研究、反馈给管理者供完善政策参考。在突发公共卫生事件治理过程中，农村村（居）民委员会工作人员、乡镇卫生部门派出人员、志愿者等一线工作者，在政府制定的规范性、指导性政策的约束下开展工作，记录事件过程中产生的问题，分析自身与治理对象的关系，对卫生事件防控工作进行总结，及时反馈给管理者和研究者。

（4）实践对象：积极配合，反馈建议。实践对象是指基层治理的治理对象，即当地农村居民、社会组织等。实践对象需要在治理过程中诚实表达自身意愿、积极配合实践者的相关工作，一同参与到整体的治理过程中，并将自身在实践过程中产生的建议和想法、对治理效果的评价反馈给实践者。

3.循证实践过程中证据分析及评价

（1）证据定义。Mills等（2004）指出单一意义上理解和同意证据的想法可能不是一种可持续发展的医学，随着社会的进步，证据的定义本身是一个发展的过程。本文认为“对我国农村基层治理困境改善具有指导意义的科学研究成果”都属于证据的范畴，具体包括来自双盲随机对照试验、定性分析、案例分析、专业建议和个体经验的成果等。

（2）证据分级。针对证据的分级依据主要有两种观点：一是依据取得证据的研究过程的严谨程度进行划分;二是依据专家们的广泛共识。循证实践发轫于医学，医学具有实现多次重复实验的天然条件，但突发公共卫生事件具有不规律性，不具备重复实验的条件，需要更加侧重定性研究。本文认为在证据层次划分过程中可以适当提高专家意见的参考作用，将证据从高质量到低质量划分为：“系统性评价”“随机对照实验结果”“其他可控实验研究”“准实验研究”“描述性研究”“案例研究”“专家意见及团队建议”七类。

（3）证据的合理性。合理性是指证据对具体问题解决的支撑程度。在循证实践过程中，实践者需要将实践结果反馈给研究者，促进其对研究成果进行修正;而实践对象也向管理者反馈自身问题得以解决的程度，以及自身对于治理的满意程度等信息。在突发公共卫生事件的治理过程中，可以通过有意识地搜集实践反馈的方式来记录证据的使用效果，在样本下进行统计检验来分析证据的合理性。

（4）证据的数量。循证实践过程中对于证据的使用要求是优先使用高级别的证据，只有在高级别证据缺失或不足的时候才使用低级别证据。由于突发公共卫生事件冲击是不规律的，因而系统性研究较少，高级别证据体量较小。为提高实践过程的科学性，可以拓宽证据来源渠道以获取更多高质量证据。

四、外部冲击下基层治理面临的挑战

1.管理者

管理者首先会根据从全国各地搜集到的相关信息，研判突发公共卫生事件的整体态势，在已有治理经验的基础上制定相关应对策略，指导实践者开展突发公共卫生事件防控工作，并向社会发布相关研究课题，其过程仍面临一些现实挑战。如突发公共卫生事件治理过程中各个部门问缺乏有效的信息沟通渠道，上下级信息传递也具有一定的时间滞后性，整体信息传递效率低下。

2.研究者

研究者在管理者发布的指导性文件的指导下承接、申报课题，进行调查研究，并结合其知识基础制作科学证据，但目前研究者提供的证据仍有待完善。如虽然關于农村治理的研究成果较多，但已经转化的、可直接利用的证据较少。另外，在信息收集方面，并未建立完善的证据库，同时也缺乏实践者将实践结果反馈给研究者的渠道。

3.实践者

实践者作为突发公共卫生事件中农村基层治理实践活动的直接参与人员，现实中也面临一些突出问题。如人员构成多样、年龄跨度大，其自身专业素质不高、治理经验不足，在治理工作过程中过多依赖上级行政命令，甚至存在“选择性治理”的情况。现实中，农村基层实践者应急管理意识不强、突发公共卫生事件防范化解能力较弱的问题仍然突出。

4.实践对象

实践对象是突发公共卫生事件中的主要治理对象，同时也是实践过程的重要参与者。但近年来农村人口大量外流，部分有一定应对突发公共卫生事件能力的返乡人员又对农村环境以及社会条件不了解，参与当地治理的意愿较低。而长期居住当地的、对社会环境较为熟悉的留守居民普遍文化程度较低，缺乏参与治理活动的必要知识。由此导致农村治理对象在突发公共卫生事件中，容易在表达自身意愿的同时产生“表达偏误”等方面问题。

五、应对措施

1.优化传输渠道，提高管理体系

一是横向上政府应当将各地防控一线工作者组织起来，并牵头建立与乡镇卫生部门、交通部门等职能部门的联系，打破治理的“碎片化”。二是纵向上政府应建立健全公共应急管理体系，构建国家一省一市县一乡镇四级应急管理运作体系，提高治理效率。三是管理者还应建立顺畅的证据反馈渠道，积极培育农村基层自治组织，调动各类自治组织参与基层治理积极性，形成动态的治理过程。

2.构建反馈机制，强化科学管控

一是研究者需要推进对已有的研究成果的证据转化，通过“生活化”的语言进行表述，将其转化为普遍一线人员可以使用的研究证据。二是对研究者来讲，还需要进一步通过对大样本主体进行持续的追踪调查以形成系统性报告、案例研究报告以及专家意见等证据。三是在突发公共事件的防治下，可以通过开办“讲座”“讨论会”“培训会”的方式将相关政策及科学研究的最新成果传递给农村疫情防控的一线工作者，以指导其进行科学的实践。

3.加强技术赋能，创新激励机制

一是要组织基层治理人员定期培训，丰富其治理经验、锻练其证据检索技能，使其可以更好地利用证据来提升治理水平。二是要加强治理人员与农村当地居民的深度联系，发挥基层党员的先锋模范作用，广泛听取群众建议，邀请群众共同参与当地治理方案的设计，达到“善治、合治”的效果。三是应创新村级干部激励体制机制，吸引更多人才投身于农村基层治理当中，切实提高治理效率。

4.促进教育宣传，培育防范意识

一是加大对农村居民的相关科学普及宣传教育、普法教育力度，引导其针对疫情进行科学的自我防护，提高防范能力。二是广大村民既是突发公共卫生事件的潜在受害者，也是危机应对的最广泛主体力量;应加强村民的应急专业培训，建立专业化农村应急队伍，增强其风险防范意识，提高公民在危机管理中的参与度，增强基层抗危机能力。

（责任编辑 李雨佳）