为高质量发展提供能源资源保障

杨 兵 贵州省自然资源厅副厅长

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称规划《建议》）中提出，要推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。坚持绿水青山就是金山银山理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，守住自然生态安全边界。规划《建议》同时也提出，要统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国。坚持总体国家安全观，实施国家安全战略，维护和塑造国家安全，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险。

当前和今后一个时期，我国发展对能源资源的需求还将持续增加，但已国内探明的能源资源家底薄弱，以致能源资源对外依存度居高不下（石油、铁矿石、铬铁矿、铜、铝、镍、钴、锆等矿产对外依存度已超过70%，天然气、钾盐等达40%～50%）。主要暴露出三个方面的问题：一是国内找矿速度跟不上消耗速度；二是大宗矿产品产量增长跟不上消费增长；三是主要矿产品进口来源高度集中。

在此背景下，又逢中华民族伟大复兴的战略全局与世界百年未有之大变局形成历史重叠和相互碰撞。以美国为首的一些西方国家对我国的发展竭力进行遏制，“实体清单”和“芯片断供”让我们警醒，如果对方进一步对能源资源进行封锁，我国将可能面临能源资源保障的重大风险，国家安全就可能面临重大威胁，实现中华民族伟大复兴的进程就可能迟滞或被迫中断。

为了在守好自然生态安全的基础上，保障经济社会高质量发展所必需的能源资源的有效供给，建议按照看清势、鼓励探、规范采、完善治四个方面加强相关工作。

第一，看清势，强化整体安全。不谋全局者不足以谋一域，不谋万世者不足以谋一时。习近平总书记就规划《建议（讨论稿）》向大会作说明时就已强调，安全是发展的前提，发展是安全的保障。并指出，当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险易发期，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。我们在工作中必须坚持统筹经济社会发展和整体国家安全的关系，增强机遇意识和风险意识，树立底线思维，在政策制定和政府引导过程中下先手棋、打主动仗，既要防范追求低水平发展对自然生态环境的破坏，又要有效化解生态文明建设对能源资源保障所提出的更高要求，做到自然生态安全和能源资源安全相统一。

第二，鼓励探，摸清资源家底。地质调查和找矿勘探工作对自然生态的影响较小，在当前探明的能源资源家底薄弱的情况下，要从政策上资金上鼓励找矿，以期尽快全域摸清国家在现有技术条件下的能源资源家底，为中央制定能源资源的长期战略提供科学的决策依据。对于当前条件下不符合生态环保要求或其他产业政策的找矿成果，可探索建立能源矿产资源储备制度等合理的退出机制。

第三，规范采，和谐开发保护。能源资源家底基本摸清后，要结合国内国际两个市场和地缘政治形势，规范制定能源资源的开发利用政策，突出生态优先、保护优先的原则，具体要做好两方面工作。一是加强双向整改，有效解决保护地与能源资源开发的存量冲突。由于历史原因各类保护性规划和开发性规划互相重叠冲突的问题全国普遍存在，祁连山事件就是一个典型案例，自然保护区规划与矿产资源规划相互重叠交织在一起。在中央环保督查启动后，类似问题开始全面整改，一方面是矿业权整改，保护地内的矿业权“应退尽退”，坚决按时限有序退出并全面修复矿山建设所破坏的生态环境；另一方面是保护地整改，对规划不合理不科学没有明确保护对象的保护地果断处置，有效释放出合理的生产空间。二是加强规划引领，划定生产空间引导矿业绿色发展。科学编制全国一盘棋的国土空间规划，通过生态保护红线、永久基本农田、城市开发边界三条控制线的划定，合理规划出生活空间、生态空间和生产空间。生活空间要大力推进城市更新行动、新型城镇建设和乡村振兴战略，有序推进基本公共服务均等化，持续改善环境质量，逐步缩小城乡区域发展差距和居民生活水平差距。在生态空间要控制和减少人类活动，坚持保护优先，加快建设以国家公园为主题的自然保护地体系，让自然生态休养生息，保持和改善生物多样性。生产空间要按照统一规划、集约节约、科技引领、绿色开发的方略，引领规模化开发，在尽量减少对自然生态影响的同时，科学提高能源资源开发的产能产量和资源利用效率，同时严格做好生态保护和修复，杜绝因能源资源开发而产生生态破坏增量。

第四，完善治，规范紧急管控。建议进行紧急状态法的立法必要性论证，旨在规范紧急状态下的国家管理，对自然生态安全和能源资源安全的管控作出规定，让紧急状态下自然生态保护修复和能源资源的调查、勘查、开发、储备等行为有法可依。当前，自然资源部和国家林业和草原局已就生态保护红线和自然保护地内战略性矿产的矿业权制定了差别化管理办法，印发了《关于生态保护红线自然保护地内矿业权差别化管理的通知》。但尚未针对不同国际形势和风险情况制定差别化管理办法。我国宪法规定的国家非正常状态有两种，一是紧急状态，二是战争状态。虽然对于国家非正常状态未专门立法，但涉及能源资源保障的内容已在《国家安全法》第二十一条中作了相关规定：“国家合理利用和保护资源能源，有效管控战略资源能源的开发，加强战略资源能源储备，完善资源能源运输战略通道建设和安全保护措施，加强国际资源能源合作，全面提升应急保障能力，保障经济社会发展所需的资源能源持续、可靠和有效供给。”在非正常状态下如何落实《国家安全法》规定的“资源能源持续、可靠和有效供给”，在世界百年未有之大变局的特殊情况下，要尽快制定具体政策，对非正常状态下战略性矿产的调查、勘查、开采、储备、供应进行全链条管控。