我国自然保护地法立法体系的构建

孟 琦

（青岛科技大学，山东 青岛 266000）

一、我国自然保护地立法的现状

（一）自然保护地的概念和范围

“自然保护地”是我国目前的自然保护地管理体制改革中的一个核心概念，然而目前“自然保护地”在我国并不是一个法律术语和政策术语，而只是一个学术命题。自然保护地是指依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值进行长期保护的陆域或者海域。对于自然保护地的范围理论界和实务界都倾向于认为除了包含正在试点建设中的国家公园，还包括风景名胜区、自然保护区、森林公园、地质公园等多种类型。

（二）我国自然保护地的立法现状及存在的问题

我国对自然保护地的保护和利用开始于20世纪80年代。1991年修改《文物保护法》，加强对文物经营管理规定；1994年颁行《自然保护区条例》，确立“综合管理和分部门管理相结合的管理体制”；2006年修改了《风景名胜区条例》，加强了对风景名胜区的保护；2013年11月首次提出要“建立国家公园体制”；2013年部分全国人大代表联名提出议案并提出了《自然保护地法（草案建议稿）》；2018年开始，国家林业和草原局积极推动《国家公园法》的制定工作，也提出了草案建议稿［1］。

由此可知，我国并没有形成有关自然保护地的具有综合性的基本法，只有一些陆陆续续颁布的具有不同效力等级的单行法，不同效力等级的单行法在设定相关规范和司法适用过程中，由于缺乏统一的上位法的协调又经常产生冲突。因此我们应尽快建立一套完整的有利于自然保护地健康发展的系统化、体系化的法律法规体系。

二、分散式立法和综合性立法模式

对于自然保护地法立法体系的构建，分散式立法和综合性立法模式是目前理论界争议较大的两种观点：主张分散式立法的观点认为，分散式立法即同《国家公园法》一样针对风景名胜区、自然保护区等不同类型的自然保护地分别制定相应的部门法，形成《国家公园法》《风景名胜区法》《自然保护区法》等多个部门法平行存在的自然保护地法律体系；另一种观点主张综合立法［2］，即确立《自然保护地法》的主体地位，作为自然保护地领域的基本法，在其相关规范的基础上针对不同类型的自然保护地制定更加细化的下位法，构建“基本法+专类保护地法”的立法体系，以便通过《自然保护地法》这一基本法来统筹规划所有自然保护地的保护和利用。

（一）分散式立法

目前我国有关自然保护地的立法现状表现为分散式立法，即各自然保护地的主管部门对其负责的自然保护地分别制定独立的法律规范，例如《自然保护区条例》是由国务院自然保护区行政主管部门制定，而《风景名胜区条例》则由国务院负责风景名胜区的行政主管部门制定。分散式立法的特点表现为它是一种部门立法。对现有的分散式立法持赞成态度的主要是国家林业主管部门［3］。

他们认为同制定《国家公园法》一样，应当提高原有的《自然保护区条例》的效力等级，将其由行政法规层面上升到法律层面，即制定一部《自然保护区法》作为自然保护区领域的基本法；其次，针对其他几个类型的自然保护区分别制定各自的保护条例平行存在，作为行政法规，效力低于《自然保护区法》，属于《自然保护区法》的下级立法；最后，除了宏观立法，参考美国的“一区一法”，在地方上结合各地自然保护区的特点和保护利用的情况制定相应的具体的地方性法规。

（二）综合性立法

保护自然保护地刻不容缓，制定一部自然保护地领域综合法的呼声很大，即制定一部在自然保护地领域处于最高位阶，对各个自然保护地立法起到统领系统作用的具有综合性质的法律。该设计的初衷在于在现有的《自然保护区条例》《风景名胜区条例》的基础之上以设立自然保护区基本法的形式统领现存的零散的法规、规章和规范性文件。经过专家学者们的探讨、实践最终形成了《自然保护地法》的意见稿，该意见稿的具体设想如下：

第一，将自然保护地领域的综合法命名为《自然保护地法》，这种设计可以尽可能地涵盖目前已经存在的各类自然保护地。并且，这种设计综合性还体现在以开放的方式对自然保护地进行界定，而不局限于某一种或者几种类型的自然保护地，体现了立法的灵活性和适应性，使未来新划定的自然保护地也纳入其管辖范围成为可能。第二，该种设计旨在参照世界自然保护联盟的分类管理方式。按照对自然保护地的保护和利用程度不同，将不同种类的自然保护地划分为“严格保护类”“栖息地和物种管理类”“自然展示类”“限制利用类”这四类［4］。

三、对两种立法体系的评析

（一）分散式立法体系

分散式立法模式可以对每种自然保护地都作出尽可能详细的规定，可以做到具体问题具体分析，并且以基本法方式呈现出来能够获得效力的最大化，但这种立法模式最大的问题在于只能调整自然保护地中的某一部分，例如《自然保护区法》只能对有关自然保护区的保护和利用加以规定，而并未涉及风景名胜区、森林公园等领域。这就极易造成不同部门法之间规定的冲突，不但解决不了我国目前在管理不同类型的自然保护地上的混乱现象，没有很好地协调与其他保护地管理之间关系，反而影响了整个自然保护地立法体系的稳定性和一致性。

（二）综合性立法体系

以综合立法的方式对自然保护地的管理进行规范，一方面有利于明晰自然保护地的内涵和法律地位，将对于整个自然保护地的保护上升为由基本法所保护的高度，体现了国家对于自然保护地开发利用和保护的重视；另一方面，有利于协调不同类型自然保护地规范的关系，减少立法冲突和空白。除此之外，综合立法模式便于确立自然保护地领域科学的、统一的立法原则、指导理念，为下位法的制定提供大致的方向和一般性的指导，从而使整个自然保护地立法体系更加科学合理一致。这种综合性立法也存在其不足之处，以《自然保护地法》作为自然保护地领域的基本法，基于它的统筹作用只能对众多自然保护地类型中具有共性的方面加以规制，针对每一种类型的自然保护地的特点和利用必然无法做到详尽、准确的规定，缺少一定的可操作性。这种综合性立法模式以其抽象性模糊性，对下位法的指导更多的只能体现在立法理念、权责分配等具有普遍适用性的方面。

四、我国自然保护地立法体系的选择

分散式立法是我国目前的自然保护地所采用的立法体例，一直没有变动过。然而，随着对自然保护地的保护越来越迫切，世界各国也在探索最佳的立法体系，以寻求保护自然保护地与促进经济发展之间的平衡，国外先进的自然保护地立法理念、制度随着国际交流的深入也陆续传入到我国，我们需要在深刻研究我国自然保护地国情的基础上，取其精华去其糟粕，探索真正适合我国现状的立法体系来改善我国的自然保护地现状。

正如有学者所言，“框架性立法能够适应社会、经济和生态条件的变化，为解决环境资源问题提供一个广泛而灵活的法律框架”［5］。“综合性框架立法模式既适应中国自然类型多样化和地区差异大的特点，又具有自然保护和利益协调的能力，还具有足够的开放性和前瞻性，应该成为中国自然保护地立法模式的合理选择”。［6］

总之，分散式立法体系与综合性立法体系各有利弊，相比之下传统的分散式立法体系由于缺乏统一的指导理念和上位法的协调造成的弊端更加明显，已经不再符合我国自然保护地保护的要求。综合性立法不仅可以克服这些弊端，并且也符合国际化的立法趋势，在我国分散式立法已经进行了一段时间的基础上，再制定综合性立法，构建综合性的立法体系，更有利于提供对自然保护地的立法保护。