行政公益诉讼检察调查权研究

郭灵彦

（河北大学法学院，河北 保定 071000）

行政公益诉讼调查权，是指检察机关在办理公益诉讼案件中，基于履行法律监督职责的需要，为了查明案件事实、核实相关情况，向案件当事人或者案外人进行证据调查和案情核实的权力。［1］无调查不结论，这是调查任何案件需要遵循的司法规律，更是防止冤假错案形成的有力保障。因此，检察机关要成功做好案件办理的前期准备工作，依靠大量的调查核实工作搜集证据、分析案情，在夯实证据的基础上厘清案件事实，总结正确的承办意见及结论，最终将案件办好、办实。

一、行政公益诉讼检察调查权的现状

（一）行政公益诉讼检察调查权的立法现状

1993年最高检的工作报告已指出，检察机关可进行调查工作，依法通过不同类型的手段，合法合规地开展调查活动，完成对民事、行政诉讼监督案件的审查。随后，近二十年的司法操作和实践积累，急需解决的刚性问题显现，结合时代要求相对完善的法律法规应运而生。2012年，民事诉讼法进行修改，确认了检察机关调查核实权在实践活动中发挥的作用，同时，第二百一十条规定检察机关为查证属实案件情况，可向涉案人员进行询问调查，在履行法律监督职能的同时，完成案件核实任务。接着，2013年，更为针对性的法律条文出台，《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第五十条提出，检察机关在审查案件时，能够调查核实相关情况，第五十一条则明确了检察机关为调查案件需要，可以通过查阅、复制、刻录法院卷宗等方式了解案情，核实事实。同时，第六十五条至七十三条更是对调查核实权的各个方面及环节进行了细化规定。理论是在反复的实践当中被推敲、被认可、被限制，为及时弥补2013年试行规则的不足，2016年最高人民检察院再次完善试行规则，进一步补充细化了行政公益诉讼当中检察机关调查职能的运用。

（二）行政公益诉讼检察调查权的司法实践

探究任何一项法律工作的运行情况，司法实践当中展示的亮点及弊端都是值得研究的，基于此目的，笔者以搜集案例，总结特点、归纳经验的方式，梳理出实践情况，整合了操作中遇到的问题。实践中，行政公益诉讼案件仍属于案件缺少、证据类型单一的阶段，其线索来源集中于线索摸排、办案发现及刑检部门移送等。然而，案件主要依托刑事证据对案件事实进行认定并最终进行监督，办案人员往往采取前往行政机关查阅、刻录、复印材料，询问证人或者深入现场勘探拍照保存证据。至此，检察调查方式单一问题明显，询问证人、现场拍照、调取材料成为常规的调查方式，更是是行使检察调查权的主要依靠。另外，办理的公益诉讼起诉案件以刑检部门的现有的刑事证据为依托，仅仅依靠刑事证据的问题也不容忽视。因此，调动一切积极能动性及客观因素配合检察调查权的行使，刚性有力地发挥执法部门作用，是目前检察机关亟须解决的问题，更是一项任重道远的任务。

（三）行政公益诉讼检察调查权的必要性

就日前的司法形势来看，行政检察业务逐渐向舞台中间移位，在检察机关开始占有重要地位，行政公益诉讼案件成为民行部门的主要业务，由原先的对案件数量要求逐渐向案件质量要求转变，即对案件证据要求更为规范和严格。故检察调查权对行政公益诉讼案件的重要性可想而知，其不仅仅要求检察机关对当事人提供的材料或者针对媒体的报道进行简单的书面审查，而是要通过充足的调查取证，挖掘表面内容的深层公益诉讼问题。由于在办理此类案件过程中，势必引起公共利益受损情况发生，并且一旦达到立案标准的要求则说明公益受损情况较为严重，而事实上引发侵犯公共利益的违法责任界定极为困难，追根溯源不易，证据证明能力要求高，调查核实的任务自然沉重繁琐。此外，对于公共利益受到侵害的事实与行政机关不严格依法履职是否存在因果关系的证据，往往只有行政机关掌握，如果检察机关没有调查核实权的话，则行政公益诉讼将成为守株待兔的作业，有失制度构建的效果。［2］因此，检察机关充分发挥检察调查权的职能，是行使法律监督职能的必然选择，更是推动依法办理行政公益诉讼案件稳步运行的基石。

二、行政公益诉讼检察调查权面临的问题

纵使行政公益诉讼制度从试点到全国推行已有时日，检察机关针对其的调查权作为公权，也获得了司法实践的普遍认可，但行使过程中面临的困难仍然突出，不容小视。

（一）法律规定笼统，调查权力模糊

从现行立法授权层面上看，相关法律仅仅提出，检察机关可行使调查核实的权力，但并未对调查核实的细节进行分别说明，也未提出在实践当中规范操作和给予相应保护或者救济的规定，导致现实案件办理过程中检察机关难以顺利运用调查核实权力。具体而言，从立法层级上看，目前关于行政公益诉讼中检察机关调查权的规定多为低层级的规定，缺乏高位阶法律法规的规定；从规定内容上看，大部分规定都较为简单，仅有《实施办法》以及《办案指南（试行）》对调查权行使的方式进行了规定，但仍缺乏详细的程序性规定以及配套措施的规范，导致实践中检察机关对调查权行使认识不一致，各类问题层出不穷。而且，缺乏统一规范的指导在影响具体调查工作的同时，进而影响收集的证据效果及后续工作的进行。［3］法律规定简单笼统，仅仅依靠模糊的司法解释，并在未有明确指导的状态下开展调查工作，检察机关必定会陷入保守办案，对外权威性不足的尴尬境遇。

（二）调查手段单一，程序执行困难

检察机关在行政公益诉讼中调查手段操作相对简单，通过查阅、复制、刻录行政机关的执法卷宗内容，寻找相关执法人员进行核实案件情况等，单一的方式组合证据无疑会使案件缺乏相应的客观性与真实性。即便是个别案件会涉及审计、评估、鉴定意见、专家辅助人意见等取证手段，但这些专业性极强的证据，并不是检察机关直接委托审计、评估或者鉴定，大多是行政机关主动提出委托申请，检察机关仅仅负责承接和举证。甚至，会考虑到评估、审计、鉴定的费用昂贵，或者结果获取周期较长的因素，在实践运用中采用性不强，这也降低了检察调查权的充分性。与此同时，检察机关在行政公益诉讼中，除了核查出真实的案件情况以外，国家机关和公共利益受损的情况也需要认定核实，而且行政公益诉讼案件所涉受理类型的范围会波及不同专业领域，倘若仅凭单一普遍的调查手段来查明案情，势必跟不上案件具体情况的变化，滞后性将显而易见，满足不了案件的实际需要，流程化的证据收集会导致证据欠缺，不足以支撑预期达到的证明标准。

（三）调查缺乏刚性，机制欠缺保障

不可否认，自从检察机关自侦部门反贪反渎的转隶分离，检察机关的威慑性大幅度下降，使得外界存有检察院再无实权的认知，运行当中调查核实权的刚性也随之大打折扣。那么，检察机关调查权缺乏刚性的特点直接严重影响了取证工作的效率，制约的行政检察工作的发展。

实践中，行政公益诉讼取证与刑事诉讼的取证在本质上有区别，侦查机关可采取强制性的措施，而行政公益诉讼则必须依附于行政机关内部提供的执法卷宗来核实案件原始情况，这为厘清行政机关是否存在懈怠履职甚至是违法履职的状况，增加了困难，对于考量国家和社会公共利益究竟受到侵害与否，以及受到侵害程度大小，可以支撑的证据也是有限。检察机关介入之前隐藏的危险确已形成或者实质的侵害已经发生，但是这些证据往往都是行政机关控制所有，是否提供，如何提供，权衡利弊能否提供，主动权全权掌握在行政机关，而检察调查权成了需要配合却没有强制性的尴尬角色，困难程度不言而喻。实践司法过程当中，检察机关多采取的是非强制性的调查措施，主要依赖于被调查者的自觉配合。即便如此，被调查者对检察机关的调查取证工作也有很强的畏惧和抵触心理，抗拒、不配合的情况时有发生。［4］同时，法律虽规定了有关行政机关及相关人员协助调查的义务，赋予了检察机关调查权一定的强制力，但是并未明确规定义务人不予配合的惩罚性措施及法律责任。［5］这些空白导致检察机关遇到行政机关不予配合的情况只有无能为力。

（四）调查队伍人员不足，专业能力尚待进一步提高

从队伍的人数上看，长久以来“重刑事、轻民行”的默认规则一直存在于检察机关，民行部门人员的配备上明显是替补填充，往往是刑事检察部门将业务能力和工作积极性强的专业人员安置后，业务能力相对欠缺的人员被安排到这一岗位，这让民行部门在基础队伍建设上就存有遗憾。实践当中，大多数的女性被安排到民行部门的岗位，女性在特殊案件的分工中并不占有优势，如遇到对身体素质有一定要求的取证工作，女性检察人员参与的困难度就会增加，而且可能需要添附一定的辅助方能完成。并且女性大多会受到家庭、孩子方面的影响，引发不便长期出差的客观困扰，也为异地取证增加了阻碍。这样一来，民行部门女性集中分管文书书写、卷宗查阅等文字性工作，而调查取证的工作则分配到本就缺少的男性检察人员身上。

从队伍的能力上看，行政公益诉讼起步晚，经验少，上级部门对于案件质量要求不高，强调性差，使得行政公益诉讼检察调查权属于短板位置。检察机关民行部门主要负责行政业务的办理，虽是业务部门，但一直处于不够重视的地位，调查核实权力运用机会少，能力不足，经验欠缺更是客观的常态现象。然而，随着认知的提升，业务的重视，办案规则的严苛，对于行政公益诉讼案件的整体要求大幅提升，民行办案人员急需强化的业务素养及能力变得也越来越多，对于基础差、底子薄的民行人，实属不小的学习压力。但是办案经验的积累并不能一蹴而就，需要在庞大案件的办理、学习中查找问题，总结优势。办案能力的提升更不是一步登天，而是在扎实的理论知识与丰富的实践参与中，循序渐进地获得，这就使得优秀的办案人员不能及时培养出来，普遍现象是，大家都在学习摸索中完成案件的办理。

三、完善行政公益诉讼检察调查权的对策

（一）进一步完善法律规定，明确检察调查权

调查核实权是一项基础工作，更是一项实质的权力，检察机关基于此查办案件，推动案件进程，因此检察机关的调查权必须有相关的立法相赋予，如同《刑事诉讼法》赋予检察机关刑事侦查权一样，不单单是片面的收集证据材料，更是以查明案件事实为依托，涉及公民个人、行政主体及相关单位的全方位证明材料的掌握。但司法实践当中，检察机关主要依据最高检发布的《办案指南》进行案件办理。目前，行政公益诉讼调查权的立法规定少之又少，且模糊笼统、语焉不详，给实际办案带去诸多困扰，必然造成正当性的缺失。

根据以上角度可知，在立法层面已经授权赋予检察机关各类调查核实手段的相关文件，应通过司法解释被固定下来，并结合试点工作实施后积累出的经验做法，充实更有益于检察机关实施调查核实权力的规定。因此，后续立法应对调查核实权进一步授权完善，尽量减少适用上的困难，加强操作实用性。同时，立法应当就调查的程序、保障措施进行规定，即便不能面面俱到，最起码也应当有一个基本的制度内容，从而奠定基础，再由司法解释进行完善和细化。［6］

（二）细化调查手段，严格调查程序

一方面，完善立法的授权仅仅是明确了检察机关依法享有调查的身份，具体享有哪些调查方式，采取何种调查手段更利于案情分析，依然是值得补充说明的。为细化调查手段，促其充分印证案件真实情况，检察机关可通过查阅、刻录、复制行政执法卷宗材料来还原并监督行政执法；学习参考侦查机关固定证据的方式，通过实地走访，询问相关人员并制作笔录，以言辞证据来调查案件本身情况；当然更加客观的实物证据及其他类型证据的收集更是必不可少的环节；为体现证据公正性及严肃性，通过专业人士、专家辅助或者是相关部门出具专业意见的必要方式，亦能说明案件实情。

另一方面，确认细化调查手段后，如何具体执行调查程序更是司法实践需要完善明确的。首先，专业部门出具的评估、鉴定等意见作为证据移交法院，何种有力的证据认定使用，是司法实践当中存有争议的问题，也是需要检察机关严格按照合法合规的调查程序进行取证，避免争议界点出现，杜绝不被采信浪费国家资源情况的产生；其次，加强技术设备配置，实现执法记录仪全程使用。执法记录仪的配备应当得到普及，让检察机关在调查取证过程中将设备处于开机使用状态，实时记录取证过程，不仅能起到监督检察机关依法取证的作用，防止权力滥用侵害到被取证对象权益，而且也有预防暴力阻碍取证，保护检察人员人身安全的益处。最后，搭建办案人员与相关专家联系平台，完善学习沟通渠道。选聘一批环境保护、国土资源监管、财会、审计、食品药品安全监管等方面的专业人员，及时协助检察机关解决专业难题，为开展公益诉讼提供专业技术支持。［7］

（三）强化调查刚性，健全保障机制

强化检察调查权的刚性，成为行政公益诉讼顺利运行的基本保障。一是，在行使检察调查权的过程中，必然会遇到行政工作人员拒绝配合甚至故意阻挠的情况，此时，制发检察建议是检察机关行使职能的必要手段，并且一经发出，时时关注，对后续整改落实情况及时监督跟踪。二是，提升法警参与性，保障调查顺利开展。在职权配合及分工细则上，积极确认法警参与案件办理的工作分配，尤其是在调查取证过程中，充分发挥法警的权威作用，维护现场秩序，辅助证据收集，协助处置阻挠证据固定的情况，保障办案检察人员的人身安全，预防和杜绝各种危害可能性的发生，一旦出现暴力阻碍调查的行为，法警应及时出面制止，对涉嫌妨害公共秩序或者故意伤害等刑事犯罪依法处置，从而保证检察调查权的强制性。三是，如果遇到证据灭失情况属于行政机关阻挠所致，绝不姑息。将执法记录仪记录的检察机关取证过程完整提交法庭，作为不利于行政机关的证据予以质证，以示检察调查权的刚性。

（四）加强队伍建设，提升业务能力

一支业务素质强硬的检察队伍，是精准高效办结案件的关键力量，因此，加强队伍建设，是完善行政机关调查检察权不可或缺的环节。从队伍组建上看，在整合民事行政检察人员时，注重专业人才的吸收和培养，对于不适应案件办理的人员做出及时调整，从而优化办案队伍，提高办案质效。增加办案经费，减少因办案经费稀缺而延长办案时效，制约办案人员主观能动性情况的发生。并且，建立行政公益诉讼专业办案人才库，逐级推荐优秀的专业办案人才，让专业的人才之间增强业务交流的机会，以达经验及时借鉴参考的目的。从业务能力提升方面看，强化检察人员调查核实知识极其必要。订购行政公益诉讼受理范围内案件所涉及特定领域内的专业书籍，针对性地掌握相关性知识，辅助案件更加专业性的办理。同时，定期组织专业培训辅导，邀请法律专家主攻法律知识层面的授课、邀请有丰富实践经验的优秀检察人员进行实务性的业务传授，邀请技术部门人员针对性地进行技术指导，使得办案人员理论和实践都得到全面系统的指导，业务素养及业务能力得到明显提升，帮助行政公益诉讼检察调查权的运用更加专业、规范和可靠。