党政干部关注的重大理论和现实问题·2021（一）构建新发展格局需统一战略基点与战略方向

刘 伟 全国政协常委、中国人民大学校长

党的十九届五中全会明确提出，要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。构建这一新发展格局应坚持怎样的原则？构建新发展格局的关键，或者说战略支撑在于创新，创新驱动和引领是构建新发展格局的根本动能。构建新发展格局的方式和路径，重要的在于必须以扩大内需为战略基点，同时以深化供给侧结构性改革为战略方向。怎样统一战略基点与战略方向，把以国内大循环为主体与深化供给侧结构性改革为主线有机统一于构建新发展格局进程中，是十分重要的理论和实践问题。

一、统一战略基点和战略方向的根本在于供求适配

（一）以扩大内需为战略基点

新发展格局之所以要以扩大内需为战略基点，首先是适应国内外经济条件变化的客观要求。就国际经济而言，2008年国际金融危机以来，全球经济低迷，特别是在新冠肺炎疫情冲击下，2020年全球进入严重经济衰退，预计会出现4%～5%的负增长。我国经济增长和发展面对的全球经济市场需求环境发生了深刻变化，“大进大出，两头在外”的发展条件难以持续。就国内经济而言，经济发展进入新阶段，一系列经济条件发生根本变化，需求端的内需不足、产能过剩替代以往的需求膨胀、经济短缺成为常态，供给侧的要素成本大幅上升替代以往成本低廉的竞争优势，因此以要素投入量扩大为主拉动经济规模高速扩张的增长方式难以为继（中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义经济建设论述摘编》，中央文献出版社2017年6月版，第74—79页）。这种国际国内经济环境的演变，使得我国从发展中国家进口初级产品，然后利用国内制造生产成本低廉优势加工，向发达国家出口最终工业消费品，再由发达国家进口资本（技术）密集产品，加强国内制造生产能力，形成“世界工厂”的“双环流”格局必须改变，调整为以扩大内需为立足点。

其次，以扩大内需为战略基点，我国具备相应的经济条件。一方面，大国经济的发展正常条件下应大都属于“基本内向型”，即投入和产出的绝大部分（比如各80%以上）依靠本国市场实现周转及循环。改革开放以来，尤其是2001年加入世贸组织之后一段时期，我们抓住了世界经济进入新一轮增长和国内低成本竞争发展阶段性优势交汇的机遇，推动出口需求高速增长，对经济增长的贡献作用突出，经济增长率超过10%的年份，相对应的出口需求增长大都在20%以上。国际金融危机之前的2007年净出口占我国GDP比重近10%。经济进入新常态后，我国经济发展尽管仍处在重要战略机遇期，但具体内涵和实现条件都发生了历史性变化，需要重塑新竞争优势，回归大国经济增长和发展的常态。另一方面，我国经济经过几十年高速增长，无论是投资还是消费规模都已发生显著变化，GDP总量预计突破100万亿元（2020年），占世界的比重从1978年的1.8%上升至2020年的17%以上。GDP年增长量近年来占全球GDP年增加值30%以上。仅2019年固定资产投资规模就达55万亿元以上，社会消费品零售总额达到41万亿元以上，成为工业制造业产值规模最大、社会消费品零售总额最大的单一国内市场经济体。同时尽管我国经济迅速增长，但仍是世界上最大的发展中国家，仍处在新型工业化、农业现代化、信息化和城镇化加速发展的成长期，投资需求和消费需求仍处于持续强劲扩张期。这些条件使得我们能够以扩大内需为战略基点。

（二）以深化供给侧结构性改革为战略方向

新发展格局之所以要以深化供给侧结构性改革为战略方向主要基于以下原因。

首先，国民经济循环或生产及再生产可以从供给或需求两个方面进行核算及调控，具体从哪个方面入手则需视经济运行失衡的主要矛盾变化而定（中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义经济建设论述摘编》，中央文献出版社2017年6月版，第99页）。我国改革开放以来主要矛盾长期集中于需求端，或需求膨胀（1978—1998），或需求疲软（1998—2010）。因此宏观调控集中体现为以需求管理为主，或长期紧缩需求以遏制通货膨胀，或扩大内需以缓解经济下行。进入新常态以来，潜在的成本推动的通胀和需求疲软形成的“下行”并存，需求管理面临严重局限，既不能全面紧缩需求（不利于遏制“下行”），也不能全面扩张（不利于遏制“通胀”），只能把调控重点由需求端转移到供给侧，特别是2008年国际金融危机以来，为提升经济抗危机能力，各国普遍的共识是加强供给侧能力的提升，尤其是壮大实体经济，创新驱动，重新改造制造业，升级产业结构，增强企业竞争力成为重中之重。“从国际经验看，一个国家发展从根本上要靠供给侧推动。”（中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义经济建设论述摘编》，中央文献出版社2017年6月版，第101—102页）

其次，供给侧与需求端入手的改革和政策之不同，重点在于需求端直接涉及消费者，供给侧则直接影响生产者，包括微观意义上的企业（劳动者与生产资料的结合）、产业（企业与企业的集合）、宏观意义上的国民经济生产体系（产业与产业的结构），因而直接涉及“效率”。而我国现阶段贯彻新发展理念，根本转变发展方式，实现高质量发展的根本就在于提升“效率”，从以往主要依靠要素投入量扩大拉动经济高速增长，转变为主要依靠要素效率和全要素生产率提高拉动经济高质量发展。因此，以深化供给侧结构性改革为主线切中转变发展方式的根本。

最后，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。从经济发展上看，这里的“不平衡”主要是指供给侧发展的结构性失衡，“不充分”突出的是指供给侧发展的质量水平不足。因此，构建新发展格局以供给侧为战略方向适应主要矛盾运动要求，同时中国特色社会主义基本经济制度，特别是社会主义市场经济运行机制，使得我们在政府与市场、宏观与微观的相互关系上具有更显著的优势，协调好“有效的市场”与“有为的政府”的有机统一，从而既能深化供给侧改革，从企业、产业、国民经济体系等不同层次深入克服一系列结构性失衡，同时又能保障市场机制在资源配置上的决定性作用，克服当代资本主义制度下“供给革命”与市场自由竞争之间的制度悖论。

（三）扩大内需与深化供给侧结构性改革的统一实质在于供求间的适配性和协调性

扩大内需与深化供给侧结构性改革的统一要求提高供给与需求的适配性。构建新发展格局是以国内大循环为主体，而国内大循环的畅通，即是指供给与需求之间的协调和均衡，包括总量上的均衡和结构上的协调。而这种宏观上的均衡状态和结构上的协调，在微观上是以资源配置充分有效为基础的，即企业获得最大收益而市场组织和结构又处于最优状态。正因为如此，发现“均衡”位置和实现“均衡”目标才成为经济理论和政策阐释与追求的基本问题。尽管“均衡”只是一种理论假设，但并未因此使人们放弃推动经济趋向均衡的努力。构建新发展格局需要统一扩大内需的战略基点与供给侧结构性改革的战略方向，就是出于适应畅通国民经济循环主题的要求，提升供求适配性，推动国民经济生产和再生产，周转和循环更加趋向于均衡。

一方面，要以有效需求牵引并刺激供给，这是社会主义市场经济的客观要求，在市场经济条件下，供给的增长和结构性改革首先必须适应市场需求的变动，满足市场需要，有效需求的扩张是供给增加的前提，需求结构的变化是供给结构演变的导向，不能脱离市场需求盲目扩大供给，忽视需求对供给的牵引和引导，就是忽视市场竞争对生产和国民经济的约束，就是否定和无视市场竞争规律，结果只能是增加不被市场承认的无效供给和严重的产能过剩，造成资源配置的无效率和配置损失。

另一方面，要以优质供给满足需求并创造需求。我国现阶段人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾突出表现在供给质量和结构不适应需求标准和结构变化。同时，之所以存在需求疲软内需不足的矛盾，除其他原因外，供给结构扭曲、质量水平不高是重要的原因。或者说消费者之所以不选择，重要的原因是供给质量差。提高供给质量、完善供给结构，是扩大内需的重要发展途径，尤其是我国作为发展中国家，从社会经济发展阶段性特征上看，仍远未超越供给可以创造需求的发展阶段。统一战略基点和战略方向，就是要实现以有效需求牵引供给，以优质供给创造需求，形成供给与需求之间相互促进的良性动态均衡，推动实现新发展格局畅通国民经济循环的主题（“中央经济工作会议在北京举行”，《人民日报》2020年12月19日）。

二、实现扩大内需与深化供给侧结构性改革相统一的体制和政策要求

（一）扩大内需与深化供给侧结构性改革的统一要求完善政府与市场的关系

统一构建新发展格局的战略基点和战略方向，需要根据社会主义市场经济机制要求，不断调整和完善政府与市场的关系。

一方面，一般而言，在正常情况下，资源配置应发挥市场机制的决定性作用，同时更好发挥政府作用。但在经济出现严重冲击、市场配置资源严重失灵、产生大幅度周期性波动的条件下，就需要更加强调“有为的政府”的反周期调节。实践表明，社会主义市场经济制度较资本主义市场经济具有更好的统一政府与市场调节的制度基础。无论是1997年亚洲金融危机，还是2008年国际金融危机，直到2020年新冠肺炎疫情的严重冲击，我国经济都是在世界范围内率先走出危机阴影，实现新的复苏和新一轮高速增长的经济体。亚洲金融危机冲击下导致一些东亚国家经济长期陷入“中等收入陷阱”的状态，我国经济则在进入新世纪后迎来新一轮持续快速增长。2008年国际金融危机导致2009年全球战后经济首次出现负增长并持续低迷，我国经济则止住了增速下滑，不仅2009年保持了较稳健的增长，而且2010年达到10%以上的增速。2020年疫情冲击下我国经济更是在第一季度增长-6.8%的情况下，在第二季度止住负增长，成为2020年全球唯一实现正增长的主要经济体（预计2%～3%），与全球同期-4%～-5%的负增长形成鲜明对照。

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另一方面，供给侧结构性改革不同于需求管理的重要之处在于强调结构而不是总量调控。这就使政府对经济的作用从总量进一步深入到结构，从而加深政府干预程度，在疫情冲击下，为应对冲击采取的一系列政策使“超市场”干预进一步加深，如果不适时强调市场需求的牵引和引导作用，会使经济长期严重脱离市场约束，形成低效率，因此在疫情冲击得到有效控制、在疫情防控进入常态化、相应地经济增长逐渐恢复常态的条件下，市场力量作用将逐渐恢复常态，供给侧的改革和发展更需要常态化地与市场需求的牵引相一致，即是说，在经济逐渐恢复常态的条件下，强调需求与供给的协调，实际上是在资源配置上强调市场的决定性作用，同时更好发挥政府作用，强调政府超越市场化常规调控手段逐渐退出后的常态化的政府与市场调控的统一。

（二）扩大内需与深化供给侧结构性改革的统一要求均衡修复供给与需求

统一构建新发展格局的战略基点和战略方向，在政策上需要根据经济恢复和运行状态，在修复供给与修复需求两方面均衡推进，在深化供给侧结构性改革的同时，加强需求侧管理。

尽管2020年我国经济在全球范围内成为唯一保持正增长的主要经济体，但2%～3%的正增长实际上是改革开放以来最低值。同时由于疫情冲击的不对称性和救助政策的结构性效应，经济复苏的不同步、不稳定、不均衡成为显著特征。总体上看，需求侧复苏滞后于供给侧，而需求侧中消费需求复苏又滞后于投资复苏，内需复苏滞后于出口复苏。这就需要在坚持以深化供给侧结构性改革为主线、为战略方向的同时，加强对需求侧的修复，以突出需求对经济增长的拉动作用，进一步缓解有效需求不足的矛盾，提升深度复苏的市场动力。而修复需求的重点也是矛盾的焦点和难点在于修复消费、扩大消费。2020年消费需求受到严重冲击，前10个月社会消费品零售总额累计同比下降5.9%，直到8月份才首次由负转正，而且到10月份消费环比增速又降至0.68%，低于2019年同期环比增速（0.8%～0.9%）。表明不仅消费需求的恢复远滞后于经济增长的恢复（第二季度已转负为正，为3.2%），而且在消费水平还未回归到正常增速时，消费需求的边际改善程度已经下降到正常时期水平之下，因而消费需求对经济增长的拉动作用大幅减弱。2020年前三季度消费需求对GDP增长的拉动作用为负的2～3个百分点，对GDP增长贡献率为-350%以上。消费需求复苏乏力已成为国内大循环的主要堵点。与此同时，居民消费行为模式出现“保守化”倾向，疫情冲击导致的社会心理变化、经济下行带来的失业风险上升以及收入预期下降等因素，使得居民在收入增长的同时，消费支出在减少。2020年前三季度，全国居民人均可支配收入同比增长3.9%，但人均消费支出同比减少3.5%，消费支出增速大幅低于可支配收入增速。

中央经济工作会议把扩大消费作为形成强大国内市场的重要途径，把形成强大国内市场作为新发展格局的重要支撑，作为2021年的重点任务之一，就是突出强调现阶段要推动需求对供给的牵引作用提升，在经济政策上重要的在于提高消费需求的最终拉动作用。包括：一是采取稳就业、保就业的各方面政策以保障收入增长及收入预期稳定。特别是在经济恢复正常增速的过程中，保证居民收入水平的提高快于经济增长，在经济增长速度进入显著下行时期，居民收入增速更需要显著高出经济增长速度才能起到逆周期的稳定增长作用。二是改革和完善初次收入分配制度，建立现代分配体系。在初次分配中，需要改善职工工资收入、企业利润、政府税收三者之间的结构，改变工资收入占比过低的格局。2019年全国居民工资性收入占GDP比重只有19%，居民可支配收入占GDP的比重仅为43%，居民收入比重低成为制约消费需求的重要因素。三是改革和完善再分配体系，必须提高对高收入阶层、对资本所得征税的比重，加大转移支付力度，对税收工具和方式深入改革，从目前以流转间接税为主，逐渐向直接的财产税所得税为主转移，根本改变流转税过程中税费逐级流转，最终谁消费谁纳税的格局。四是完善社会保障和福利体系，同时缩小收入分配差距，降低收入分配上的基尼系数。我国居民收入分配的基尼系数常年超过警戒水平（0.4），近年虽有所下降，但直到2019年仍高达0.46以上，需要多方施策系统治理，努力扩大中等收入阶层，提高共同富裕水平的同时，扩大消费需求，稳定消费预期。

三、实现扩大内需与深化供给侧结构性改革相统一的工作基调在于“稳中求进”

构建新发展格局工作总基调在于坚持“稳中求进”，统一扩大内需战略基点与供给侧结构性改革战略方向，在实践的战略方针上，关键在于协调“稳”与“进”的关系，切实做到“稳中求进”。

（一）“稳”的重点在需求侧管理

“稳”首先是指经济增长要稳，宏观经济运行要稳，防止出现“大起大落”，避免经济严重失衡，使主要宏观经济指标在合理区间运行。

一方面防止“大起”，即不顾客观经济条件的约束，超越经济可行性强行刺激经济高速增长，不仅会导致需求拉上的严重通货膨胀，而且会形成“经济泡沫”，降低经济发展质量并为长远发展带来严重的发展成本。

另一方面防止“大落”，即难以有效遏制经济“下行”压力，导致经济严重衰退，这不仅会带来高失业，而且会积累并引发一系列社会深层矛盾。我国经济在基本经济制度、宏观调控方式、宏观经济政策等方面具有实现“稳”增长的优势，尤其是进入新世纪以来，伴随社会主义市场经济机制的深化改革和逐渐定型成熟，我国经济增长的稳定性不断提高，一方面没有出现改革开放初期的严重通货膨胀（改革开放以来我国出现过三次严重通胀，均发生在20世纪80—90年代。1985年通胀率达9%以上，1988年达18%以上，1994年达24%以上），另一方面显示出强劲的逆周期调节的反危机能力。

就政策效应而言，为应对疫情冲击而加剧的经济“下行”，积极的财政政策更加积极有为，财政赤字率从2019年的2.76%提高到2020年的3.6%，同时加大减税降费力度；稳健的货币政策更加灵活适度，广义货币供应量（M2）和社会融资规模存量增速明显高于2019年（2019年M2增速8.7%，社融存量增速10.7%），2020年9月份M2同比增长10.9%，比上年同期高2.5个百分点，社会融资规模存量同比增长13.5%，比上年同期高2.8个百分点。前三季度新增人民币贷款比上年同期增长20.1%，企业债券比上年同期增长67.8%，政府债券较上年同期增长68.8%。体现了全面宽松的信用政策，同时强化对稳企业的金融支持，推动利率持续下行，特别是对中小微企业延期还本付息，使其综合融资成本下降。

中央经济工作会议强调，在2021年宏观政策要保持连续性、稳定性、可持续性，要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，保持对经济恢复的必要支持力度，把握好政策时度效，促进经济运行保持在合理区间，继续做好“六稳”工作，落实“六保”任务。这种扩张性的财政政策和货币政策既有需求效应，同时也有供给效应，在刺激需求的同时，对企业主体也产生了深刻影响。不同的是，宏观政策的需求效应显现较其供给效应显现，一般在短期内更为显著。

（二）“进”的关键在于深化供给侧结构性改革

“进”主要是指科技创新和制度创新要不断深入。

就技术创新而言，构建新发展格局必须以科技创新为战略支撑，新发展理念首要在于创新，构建现代化经济体系关键也在于创新，尤其是核心技术创新。经济进入新发展阶段，技术进步的方式已经从“模仿”为主向自主创新转变，新发展阶段的技术进步涉及的主要是核心技术，而核心技术不可能“模仿”来，买不来、要不来，只有依靠自主创新。新发展阶段所要求的从高速度向高质量发展的转变，关键在于通过创新带来效率革命和动能转换，产业链的堵点、断点和受制于人的短板得以克服，关键在于依靠创新提升产业链水平。

就制度创新而言，新发展格局的构建必须以深化改革为根本动力。一方面深化以社会主义市场经济为方向的改革，推动市场化的深入，完善市场经济秩序，包括主体秩序（企业产权制度）和竞争秩序（市场价格制度）等，提高市场竞争充分性、公平性，限制并反对垄断等不公平竞争行为，提高市场配置资源的效率，在此基础上切实使市场在资源配置中起决定性作用（“中央经济工作会议在北京举行”，《人民日报》2020年12月19日）。同时针对市场的不完备和“失灵”，更好发挥政府作用。另一方面，全面推进法治化进程，包括法治政府、法治社会、法治国家的建设。现代化本质上要求法治化，市场经济本质上是法治经济，中国特色社会主义能够也应当在更充分的人民民主基础上实现更“好”的法治化，真正实现法律、法制、法治建设的有机统一。

此外，推进全面从严治党，在坚持和完善党的领导的同时不断加强党的自身建设，这是中国特色社会主义政治制度的根本特征和优势所在。事实上，所谓“进”的历史内涵，就是深入贯彻党的十九届五中全会提出的新的“四个全面”战略布局，即围绕全面建设社会主义现代化目标国家，全面深化改革，全面依法治国，全面从严治党，从经济、法治、政治制度创新和完善上提升我国治理体系和治理能力现代化水平。显然，包括技术创新和制度创新在内的“进”既会影响需求，也会影响供给，但供给侧结构性改革更依赖于创新，或者说，“进”对于供给变革和结构性改革更具根本性意义。

（三）正确把握“稳”与“进”的内在逻辑

“稳中求进”就是要根据“稳”与“进”的内在逻辑，处理好短期经济增长和长期经济发展的关系，处理好宏观经济总量调控与经济结构升级的关系，处理好需求管理与供给侧结构性改革的关系。“稳”是“进”的前提，没有“稳”便不存在深入“进”的可能，“稳”为“进”提供时间窗口；“进”是“稳”的根本，没有“进”便没有长期“稳”的基础，“进”为“稳”提供根本保障。

构建新发展格局，统一扩大内需战略基点和供给侧改革战略方向，要求在坚持以深化供给侧结构性改革为主线的同时，加强需求侧管理，以“稳中求进”作为工作总基调。“稳”的重点在于加强需求端管理，包括投资需求和消费需求，特别是在短期里宏观经济政策方向和力度的选择，包括财政政策和货币政策，首要的是根据需求管理的要求，根据均衡协调稳定经济增长的要求，充分注意政策的需求效应。“进”的重点在于深化供给侧结构性改革，包括通过技术创新和制度创新，特别是要长期影响生产者效率的提升，包括企业的竞争力、产业组织和产业结构水平、国民经济体系循环畅通程度等方面的提升。各方面改革举措和政策实施，要充分注重其供给效应，尤其是在2021年，作为“十四五”开局之年，一方面经济复苏远未达到常态化水平，经济复苏的重要力量依然来自于超常规的疫情纾困政策，“稳”经济的压力依然巨大，扩大内需的扩张性的宏观经济政策需要保持连续性和稳定性，财政政策提质增效，同时在力度上需要保持支出强度适度，货币政策灵活精准，货币供给和社会融资规模增速与经济增长相匹配。在有效防疫的前提下，推动经济逐渐恢复常态化，达到或接近潜在（自然）增长率水平（“中央经济工作会议在北京举行”，《人民日报》2020年12月19日）。另一方面，充分利用经济稳步复苏的时间窗口，深化供给侧结构性改革，围绕这一主线，加快技术创新和制度创新。