正确认识理解“守住自然生态安全边界”

崔书红 生态环境部自然生态保护司司长

习近平总书记指出，“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题”，“生态环境安全是国家安全的重要组成部分，是经济社会持续健康发展的重要保障”。2014年召开的国家安全委员会第一次会议确定了总体国家安全观，将生态安全纳入国家安全体系。党的十九届五中全会提出，“十四五”时期，生态文明建设要实现新进步，生态环境持续改善，生态安全屏障更加牢固。要“坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，守住自然生态安全边界”。五中全会将保障生态安全纳入生态文明建设总体布局，事关党的宗旨，事关民生福祉，事关中华民族永续发展，凸显了生态安全在建设社会主义现代化国家中的极端重要性。

一、守住自然生态安全边界的涵义

生态安全是国家安全的重要组成部分，而且是非常基础性的部分。由“山水林田湖草”组成的自然生态系统是人类赖以生存、发展的物质基础。当一个国家或地区所处的自然生态系统状况及其生态服务功能能够维系其经济社会可持续发展时，其生态就是安全的；反之，就不安全。国有国界，自然生态安全也有边界。守住自然生态安全边界，就是要坚持底线思维，确保国家生态安全。一是要守住自然生态系统分布的生态空间边界。二是要守住自然生态系统质量的底线，即自然生态系统“山水林田湖草”各要素组成结构要完整，生物多样性维护、生态产品提供、洪水调蓄、水源涵养、水土保持、防风固沙等生态服务功能要健全，生态质量持续改善，“绿水青山”常在。三是要守住自然生态系统承载力，用最严格制度“还自然宁静、和谐、美丽”，约束和限制超过承载力的各种不合理人类活动。

二、我国基本形成守住自然生态安全边界的战略

继《全国主体功能区规划》提出“两屏三带”生态安全战略格局后，《关于划定并严守生态保护红线若干意见》明确，生态保护红线是国家生态安全的底线和生命线。通过划定和严守生态保护红线，确保“两屏三带”为主体的陆地生态安全格局和“一带一链多点”的海洋生态安全格局的核心部分得到有效保护。从保护类型上看，涵盖所有的国家级、省级禁止开发区域以及有必要严格保护的其他各类保护地；从生态功能上看，包括水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。从人类活动管控看，生态保护红线内原则上禁止一切工业化和城镇化人类活动，如未经批准采矿、筑坝、建工厂、新建集中居民定居点等。通过划定并严守生态保护红线，我国守住自然生态安全边界的战略基本形成，并取得积极成效。

一是生态保护红线划定取得积极进展。到2020年底全国生态保护红线划定工作基本完成，面积不少于陆域面积的25%，保护了近40%的水源涵养区、几乎所有生物多样性关键区，约32%的防风固沙功能区。二是基本形成类型比较齐全、布局基本合理、功能相对完善的自然保护地体系。建成各类自然保护地1.18万个，面积占国土面积18%以上，保护了90%的陆地自然生态系统类型、89%的国家重点保护野生动植物种类以及大多数重要自然遗迹。三是自然生态系统质量持续改善。我国森林面积和森林蓄积连续30年保持“双增长”，成为全球森林资源增长最多的国家。全球从2000—2017年新增的绿地面积中，25%以上来自中国，中国对全球绿化增量的贡献居全球首位。四是监管力度不断加大。生态保护红线成为生态空间管控重要制度。全国人大颁布决定并开展联合执法，严厉打击涉及野生动物非法养殖、贸易犯罪行为。严厉查处涉自然保护区非法开采、筑坝、建工厂等活动。在长江流域重点水域实行为期10年的禁捕政策。

三、守住自然生态安全底线面临的挑战

我国在生态安全保护方面取得的成就令人瞩目，但我国生态安全依然面临多方面的挑战。

一是自然生态空间遭受挤占。2010—2018年，全国城镇用地增加30%，灌丛、草地、农田生态系统面积均有所减少。近50年，全国天然湿地面积减少了约21.6%，面积大于10km2的湖泊1/3以上严重萎缩。二是生态系统质量偏低。2015年，我国森林、灌丛与草地质量为优等级的面积比例仅为9.0%、13.3%和13.5%。三是无序开发破坏生态仍屡禁不止。在全国474个国家级自然保护区中，发现有342个保护区存在采石采砂、工矿用地、核心区缓冲区旅游设施和水电设施等违法活动。祁连山国家级自然保护区生态破坏等违法违规事件时有发生。四是生态安全监管能力有待提升。生态安全常态协同推进制度保障仍需强化，部门间协同联动、案件转送移交机制仍不健全。“天地空”一体化监控网络尚未建立，生态保护监管全过程链条亟待完善。政府、企业和社会公众多元共治的生态保护监管格局有待强化。五是法律体系不够健全。生态安全监管源头预防、过程严管、后果严惩等制度尚需完善，自然保护地立法进度相对滞后，生态保护红线立法仍需进一步推动。

四、守住自然生态安全边界的对策建议

深入贯彻落实习近平生态文明思想和十九届五中全会精神，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，完善生态保护监管体系，提升生态保护监管能力，切实加强生态保护红线、自然保护地和生物多样保护等重点领域监管，不断提升生态系统质量和稳定性，守住自然生态安全边界。

一是完善法律法规体系。立善法于天下，则天下治。要落实习近平总书记重要指示，“把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道，实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。研究推进立法进程，完善生态安全制度体系，强化生态环境监管执法，为严守生态安全底线提供有力保障。二是强化国土空间用途管制。贯彻最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线。将国土空间规划作为生态空间管控、优化经济结构、规划产业布局、推进城镇化、规范人类活动的总体蓝图，严守生态安全底线。三是加强生态环境监管。加快构建和完善陆海统筹、“天地空”一体、上下协同的生态质量监测网络，提升生态环境监管能力。完善自然保护地巡查、生态保护红线监管、生态系统保护成效评估、中央生态环境保护督察等制度，以管理促保护，向管理要成效，夯实守住生态安全底线的基础。四是持续改善生态环境质量。坚持开展山水林田湖草系统综合治理，实施生物多样性保护重大工程。遵循自然规律，科学合理持续开展生态修复，改善生态系统功能，推动生态环境质量根本好转，实现美丽中国建设目标。