流动人口养老保险治理现代化——中央、地方政府和用人单位三方博弈视角

贾洪波， 杨昊雯

(1. 北京航空航天大学 社会保障研究中心， 北京 100083;2. 澳大利亚国立大学 商业与经济学院， 堪培拉 2601)

一、引言

劳动力是生产力中最革命、最活跃的要素，劳动力的自由流动是生产要素市场化配置的最基本要求。经过四十多年的改革开放，中国正在经历着高速度和大规模的人口流动。《2019中国统计年鉴》数据显示，虽然近几年流动人口的规模有所下降，但2018年流动人口的数量依然高达2.41亿，中国流动人口数量已经全面超越了该年世界上一些主要人口大国，如日本、巴基斯坦、菲律宾、尼日利亚、墨西哥、巴西、俄罗斯、孟加拉国的人口总数。一个基本的判断是，即使在“乡—城”人口流动放缓的情况下，“城—城”人口流动也会快速增加，在可见的、未来相当长的一段时期内，中国依然存在大规模的人口流动。在人口流动的过程中，相当一部分人口流动的地域范围超越了养老保险基金统筹层次所对应的行政区域，而属地化管理的养老保险制度对这一问题应对不力，从而造成了部分流动人口养老保险权益受损。部分流动人口养老保险权益受损是中国社会主要矛盾即人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的一个具体体现。在短期内难以对所有养老保险项目基金实现全国统筹的情况下，如何在既有养老保险基金统筹层次下实现流动人口养老保险治理现代化，以便更好地保护流动人口的养老保险权益就显得非常必要。实现流动人口养老保险治理现代化是贯彻和落实党的十九大以及十九届四中、五中全会关于推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是坚持在发展中保障和改善民生的必然要求，是适应新时代中国社会主要矛盾转化和坚持以人民为中心根本立场的必然要求。

流动人口养老保险治理现代化的目的是为了在当下保障流动人口的养老保险权益而非把保障流动人口养老保险权益留待未来去解决，这对流动人口养老保险治理现代化原则提出了根本性要求。首先，流动人口养老保险治理现代化不能坚持卡尔多的“虚拟的补偿原则”(以下简称“卡尔多补偿原则”)，因为该原则是一种假想的补偿，而不是真实的补偿，没有真实的补偿，则流动人口老年后的基本经济生活就没有保证，流动人口养老保险治理现代化的目标也就落空了。其次，流动人口养老保险治理现代化也不能坚持希克斯的“长期自然的补偿原则”(以下简称“希克斯补偿原则”)，因为该原则认为尽管一项改革在短时间内某些人会受损，但是只要这项改革从长期来看能够提高全社会的生产效率，那么经过较长时间以后，所有人的境况都会由于社会生产率的提高“自然而然地”获得补偿，这显然不符合养老保险对当代人补偿的特征。正如凯恩斯所言：“从长期来看，我们都将死去。” 流动人口养老保险治理现代化坚持希克斯补偿原则会由于长期太长而无法及时对当代人进行补偿导致与卡尔多补偿原则结果一样的虚拟补偿。最后，流动人口养老保险治理现代化需要坚持帕累托改进原则。尽管严格意义上的帕累托最优原则很难实现，但尽量向帕累托最优原则逼近的帕累托改进是应该的。只有坚持了帕累托改进原则，才能最大限度地体现养老保险对当代人补偿的特征，尽可能实现对流动人口养老保险权益的保护。

中国“乡—城”流动人口和“城—城”流动人口以追求就业为主要导向。在流动人口养老保险治理中，中央政府、地方政府、用人单位和流动人口是四个最主要的参与主体。中国实施直线职能制的行政管理体制。在这一行政管理体制下，中央政府对流动人口养老保险制度进行顶层设计和出台指导性养老保险制度，地方政府根据中央政府的政策导向和当地实际情况设立属地化的流动人口养老保险制度，用人单位具体实施地方政府出台的流动人口养老保险制度，流动人口依照地方政府制定的相关政策参加各个养老保险项目。在参与流动人口养老保险制度实施的四个主体中，流动人口属于权利主体(流动人口作为被保障对象主要属于权利主体，虽然流动人口参加养老保险项目负有缴费义务)和相对弱势的主体，而中央政府、地方政府和用人单位属于义务主体和相对强势的主体。流动人口作为权利主体有主动参与和实施各个养老保险项目的积极动机，但是作为相对弱势主体其主动参与和实施各个养老保险项目的能力相对有限。与流动人口相比，中央政府、地方政府和用人单位作为义务主体其主动参与和实施各个养老保险项目的动力相对不足，但是作为相对强势主体其参与和实施各个养老保险项目的能力相对较强。因此，在流动人口参与和实施养老保险项目偏好和能力不变的情况下，中央政府、地方政府和用人单位在供给和实施养老保险项目的数量和质量方面的责任非常重要，这三者的博弈关乎到流动人口养老保险治理现代化的质量、速度和水平。

国内文献主要是在中国养老保险制度逐步建立、人口流动加剧以及流动人口养老保险制度不完善的情况下，从2000年之后开始关注流动人口的养老保险治理。国内学术界从养老保险参保率[1-2]、养老保险关系转移接续和便携性[3-4]、养老保险实施的城乡差分与内外之别[5-7]角度研究了流动人口养老保险不容乐观的现状。为了更好地探寻完善流动人口养老保险制度的措施，学术界主要从流动人口的人口学特征[8-9]、养老保险制度自身设计[10-11]、流动状况[12-13]、户籍制度差别[14]角度研究了流动人口养老保险可及性的影响因素。在此基础上，学术界还从流动人口养老保险制度框架顶层设计[15-16]、提高养老保险统筹层次[17-18]、提升流动人口自身素质和社会融入[19-20]角度研究了完善流动人口养老保险制度的对策。国外文献早在19世纪末就开始关注人口迁移的人口学特征、原因、空间分布、时间选择、结果和影响[21-24]，同时对包括养老保险在内的移民社会融合进行了理论探讨[25-32]。国外文献近期关于人口流动和养老保险方面的研究主要关注人口流动、养老金与经济系统之间的关系[33-35]、人口流动对养老金的影响[36-37]、不同养老保险制度下人口迁入对东道国的影响[38-39]、中国人口流动和养老保险制度之间的关系[40-44]。国内外既有文献为文章研究提供了理论支撑、思路借鉴和有益启发。但是从中央政府、地方政府和用人单位三方博弈的角度探讨中国流动人口养老保险治理现代化的文献还不多见。文章试图丰富和推进该方面的研究，第二节分析流动人口养老保险治理现代化的现状①；第三节从中央政府、地方政府和用人单位三方博弈防共谋均衡视角解释流动人口养老保险治理现代化现状形成的原因；第四节构建可以打破防共谋均衡的中央政府、地方政府和用人单位三者混合策略博弈模型对流动人口养老保险治理现代化进行机制设计；第五节进行结论性评论并给出提升流动人口养老保险治理现代化的具体措施。

二、流动人口养老保险治理现代化的现状

(一)接近四分之一的流动人口没有参加养老保险

流动人口参加城镇职工基本养老保险、城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险的具体情况，如表1所示②。表1数据显示，流动人口参加城镇职工基本养老保险的占比最高，为52.3%，略微超过一半。流动人口参加城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险的占比分别为12.4%和11.5%，二者没有参保的占比都较高，分别为87.6%和88.5%。 在流动人口没有重复参加上述三种养老保险的情况下，参加三种养老保险的总人数为425，流动人口参加养老保险的占比为76.2%，还有占比23.8%的流动人口没有参加上述三种养老保险中的任何一种③。城镇职工基本养老保险主要以城镇企业、机关和事业单位职工为保障对象，城镇居民社会养老保险以城镇非从业人员为保障对象，新型农村社会养老保险以农民为保障对象，并且城镇职工基本养老保险比城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险实施时间早，正规化程度相对较高，所以流动城镇职工比流动城镇非从业人员和流动农民参加养老保险的占比高。

(二)流动人口转接养老保险关系不畅

是否能够有效平顺转接养老保险关系，既关系到流动人口参加养老保险的状况，也会影响到流动人口养老保险的待遇支付状况。调查数据显示，流动人口转接养老保险关系并不顺畅，具体情况如表2 所示。表2数据表明：大部分流动人口(75.6%)没有转接过养老保险关系；略低于一半的流动人口(42.1%)是跨省(市、自治区)转接养老保险关系；大部分流动人口(63.5%)转接养老保险关系时其过去缴费年限被“累计”计算，但也存在着个别流动人口(0.8%)转接养老保险关系时其过去缴费年限被“清零(不认可)”的情况；60.3%的流动人口其个人账户资金和社会统筹资金在转接养老保险关系时实现了“全额转移”，但也存在少部分流动人口(4.0%) 其个人账户资金在转接养老保险关系时被“清退”，少部分流动人口(3.2%)其社会统筹资金在转接养老保险关系时“不转移”；大部分流动人口(73.0%)办理转接养老保险关系时花费的时间为1～3个月， 也有少部分流动人口(9.6%)花费了6个月或者更多的时间；大部分流动人口(75.4%)在转接养老保险关系过程中出现了不同程度的待遇空档期(待遇中断)现象；大部分流动人口(65.6%)在办理养老保险关系转接时，并没有一并办理医疗保险、失业保险、生育保险、工伤保险和住房公积金关系转接。

(三)少部分流动人口存在养老金待遇“双低”现象

流动人口参加养老保险和转接养老保险关系状况直接与其养老保险待遇密切相关。表3调查数据显示，大部分流动人口(62.1%)(目前/未来)养老金待遇与工作和生活所在地人员养老金待遇相比“差不多”，大约一半流动人口(53.6%)(目前/未来)养老金待遇与户籍所在地人员养老金待遇相比“差不多”。但是，有少部分流动人口(约10%～14%)(目前/未来)养老金待遇既低于其工作和生活所在地人员的养老金待遇，也低于其户籍所在地人员的养老金待遇，出现了“双低”现象。这种现象的直观解释是这部分人口由于流动没有能够在流入地即工作和生活所在地有效参加养老保险项目和转接养老保险关系，同时由于流出也没有在流出地(即户籍所在地)有效参加养老保险项目或者顺利回转养老保险关系，从而导致部分流动人口养老保险权益双向受损。

表1 流动人口养老保险参保率

表2 流动人口养老保险关系转接情况

表3 流动人口养老金待遇

三、流动人口养老保险治理现代化现状形成的原因：中央政府、地方政府和用人单位防共谋均衡视角下的解读

流动人口养老保险治理现代化面临挑战，并进而引致流动人口养老保险权益残缺这种现状的原因是多方面的，其中一个原因是中央政府、地方政府以及用人单位三者博弈出现了防共谋均衡。该节仅从防共谋均衡的视角对流动人口养老保险治理现代化现状形成的原因进行解读。在多方博弈中，如果部分博弈方通过某种形式的共谋形成小团体，就有可能得到比在不共谋时更大的利益，那么这些博弈方就有很强的相互共谋的动机。纳什均衡在分析这样的博弈时通常会遇到问题，具有稳定性的策略组合也不是一般意义上的纳什均衡。

一如前述，文章把流动人口养老保险治理博弈中的博弈主体简化为三个，分别是中央政府、地方政府和用人单位。在该博弈中，地方政府的核心行动者主要通过追求经济绩效来实现晋升最大化；用人单位主要通过尽可能少地使流动人口参保来控制成本进而实现利润最大化；中央政府通过考察地方政府的核心行动者来追求社会福利最大化。在该博弈中，中央政府有对地方政府核心行动者实施“晋升”或者“不晋升”两种策略选择，地方政府有对用人单位实施流动人口养老保险制度“监督”或者“不监督”两种策略选择，用人单位有“实施”或者“不实施”流动人口养老保险制度两种策略选择。相对于中央政府而言，地方政府和用人单位在关于流动养老保险治理问题方面存在共谋的共同利益。一方面，用人单位通过尽量不实施或者少实施流动人口养老保险制度来减少成本，这样可以增加用人单位的利润；另一方面，不实施或者少实施流动人口养老保险制度有利于增加地方政府的财政收入，同时也减轻地方政府对于养老保险基金兜底的财政压力。通过图1两个得益矩阵来说明这三方对流动人口养老保险治理的博弈情况。

图1 三方博弈中的共谋

在图1的两个得益矩阵表示的博弈中，不难发现，地方政府、用人单位和中央政府三方对流动人口养老保险治理的博弈有两个纯策略纳什均衡(监督、实施、晋升)和(不监督、不实施、不晋升)，且前者帕累托优于后者，而且在风险上策的意义上前者也优于后者。如果博弈方各自独立决策和采取行动，不应该考虑部分博弈方存在串通一致行动的可能性，那么该博弈的结果应该是(监督、实施、晋升)。但是，如果考虑到博弈方之间存在共谋的可能性，那么(监督、实施、晋升)的策略组合就并不一定是博弈的最终结果。因为如果中央政府选择“晋升”策略，则只要地方政府和用人单位达成一致行动的默契，分别采用“不监督”策略和“不实施”策略，地方政府和用人单位就可以获得1单位得益，大于(监督、实施、晋升)策略组合时得到的0单位得益。这意味着在流动人口养老保险治理这个博弈中，纳什均衡、帕累托上策均衡和风险上策均衡均不能解决这个问题，有必要用防共谋均衡的概念来分析这个问题。博弈论通常把防共谋均衡定义为：没有任何单个博弈方的“串谋”会改变博弈的结果，即单独改变策略无利可图；给定选择偏离的博弈方有再次偏离的自由时，没有任何两个博弈方的串通会改变博弈的结果；依次类推，直到所有博弈方都参加的串通也不会改变博弈的结果[45]。可见，防共谋均衡是指在非合作博弈环境中博弈方可以自由地讨论他们的策略但是不能够有效地约束承诺。它强调对于自我实施偏离的免疫性。当纳什均衡中的最优反应特性对于自我实施必要时，如果博弈方可联合起来偏离纳什均衡且共同获益时，这一最优反应特性并不是充分的。

在引入防共谋均衡概念后，就很容易得知地方政府、用人单位、中央政府在流动人口养老保险治理博弈中采取的(监督、实施、晋升)策略组合不是防共谋均衡，因为这个策略组合在受到地方政府和用人单位二者串通行为的威胁时是不稳定的。与此相反，虽然地方政府、用人单位、中央政府在流动人口养老保险治理博弈中采取的(不监督、不实施、不晋升)策略组合与(监督、实施、晋升)策略组合相比不是帕累托上策均衡，但它却是防共谋均衡。因为在给定偏离者还可以继续偏离的约束条件时，无论是地方政府、用人单位、中央政府这三方中的任何一方偏离，还是地方政府、用人单位、中央政府这三方中的任何两方联合偏离，或者是地方政府、用人单位、中央政府这三方的联合偏离，都不能增加他们的得益。因此，在不能排除串通可能性的情况下，地方政府、用人单位、中央政府在流动人口养老保险治理博弈中采取的(不监督、不实施、不晋升)策略组合比(监督、实施、晋升)策略组合更稳定，更可能是博弈的结果。由于(不监督、不实施、不晋升)策略组合在帕累托效率意义上明显比(监督、实施、晋升)策略组合差，因此地方政府、用人单位、中央政府在流动人口养老保险治理博弈中面临着更复杂的囚犯困境问题。《中国流动人口养老保险制度协调机制研究》课题组的调查数据也证实了这一理论性的原因分析。通过对该课题调查数据的多重响应分析，响应占比为14.6%的受访者认为流动人口养老保险没有做得足够好的原因在于某些用人单位和地方政府关系好，地方政府对某些没有对员工依法提供社保的用人单位督促、监督不够。

四、流动人口养老保险治理现代化的机制设计：中央政府打破地方政府与用人单位共谋的混合策略博弈

前文分析表明，地方政府和用人单位之间存在共谋是导致流动人口养老保险权益受损的一个原因。因此，切断地方政府和用人单位之间的共谋，打破中央政府、地方政府和用人单位三方博弈防共谋均衡就成为保护流动人口养老保险权益的重要内容之一。该节通过构建中央政府、地方政府和用人单位之间的博弈模型对防止地方政府和用人单位共谋进行机制设计。

首先，文章对中央政府、地方政府和用人单位三者之间博弈模型进行描述。

1)假设用人单位在缴纳养老保险费用之前的净利润为G，S为用人单位缴纳的养老保险费用，在流动人口养老保险制度得到了很好实施的情况下社会总福利增加，中央政府得到的收益为Q。如果地方政府和用人单位之间没有共谋行为，中央政府也不进行核查。地方政府的收益为F，用人单位的收益为G-S，中央政府得到的收益为Q，则中央政府、地方政府和用人单位三方博弈主体的得益可以表示为(中央政府，地方政府，用人单位)=(Q,F,G-S)。

2)如果地方政府和用人单位之间没有共谋行为，但中央政府也进行核查。假设中央政府进行核查的成本为E。因为二者实际上没有共谋行为，无论中央政府是否发现或者未发现地方政府和用人单位之间没有共谋行为，三方博弈主体的得益结果都是一样的，即中央政府、地方政府和用人单位三方博弈主体的得益可以表示为(中央政府，地方政府，用人单位)=(Q-E,F,G-S)。

3)如果地方政府和用人单位之间有共谋行为，中央政府不进行核查。假设地方政府和用人单位之间有共谋行为导致社会总福利损失为D，地方政府由于和用人单位共谋其收益由F增加为T,所以F

4)如果地方政府和用人单位之间有共谋行为，中央政府进行核查，但并没有发现二者共谋。那么，中央政府、地方政府和用人单位三方博弈主体的得益可以表示为(中央政府，地方政府，用人单位)=(Q-E-D,T,G)。

5)如果地方政府和用人单位之间有共谋行为，中央政府进行核查并发现二者共谋，中央政府对地方政府的惩罚为K，假设K

6)现实中，中央政府、地方政府和用人单位都难以准确判断其他博弈方的策略选择，因此中央政府通常以一定概率对地方政府和用人单位在实施流动人口养老保险制度的共谋行为进行核查，地方政府和用人单位通常以一定概率在实施流动人口养老保险制度时进行共谋，从而在博弈过程中达到一种混合策略纳什均衡。假设中央政府对地方政府和用人单位进行核查的概率为pi，地方政府与用人单位之间有共谋行为的概率为pc，中央政府对地方政府和用人单位核查时发现其有共谋行为的概率为ph。

上述描述的各种情况下中央政府、地方政府和用人单位实施流动人口养老保险制度博弈的矩阵如图2所示。

图2 中央政府、地方政府和用人单位三方博弈矩阵

其次，文章对中央政府、地方政府和用人单位之间博弈模型进行求解。

在地方政府与用人单位之间有共谋行为的概率为pc的情况下，中央政府进行核查和不核查的收益分别为V1和V2，则：

V1=pc[ph(Q-E)+(1-ph)(Q-E-D)]+
(1-pc)[ph(Q-E)+(1-ph)(Q-E)]

(1)

V2=pc(Q-D)+(1-pc)Q

(2)

在V1=V2时，中央政府核查和不核查时的预期收益相等，即中央政府处于博弈均衡状态，由此解得地方政府与用人单位之间有共谋行为的最优概率为

(3)

在中央政府对地方政府和用人单位进行核查的概率为pi的情况下，地方政府进行共谋和不共谋的收益分别为V3和V4，则：

V3=pi[ph(F-K)+(1-ph)T]+(1-pi)T

(4)

V4=pi[phF+(1-ph)F]+(1-pi)F

(5)

在V3=V4时，地方政府共谋和不共谋的预期收益相等，即地方政府处于博弈均衡状态，由此解得中央政府进行核查的最优概率为

(6)

在中央政府对地方政府和用人单位进行核查的概率为pi的情况下，用人单位进行共谋和不共谋的收益分别为V5和V6，则：

V5=pi[ph(G-S-J)+
(1-ph)G]+(1-pi)G

(7)

V6=pi[ph(G-S)+(1-ph)(G-S)]+
(1-pi)(G-S)

(8)

在V5=V6时，用人单位共谋和不共谋的预期收益相等，即用人单位处于博弈均衡状态，由此解得中央政府进行核查的最优概率为

(9)

从式(3)可以看出，地方政府与用人单位共谋的概率pc与中央政府核查的成本E成正比，与中央政府对地方政府和用人单位核查时发现二者有共谋行为的概率ph成反比。也就是说，如果中央政府核查地方政府和用人单位共谋的成本较高时，中央政府会减少核查，从而地方政府和用人单位会增加共谋的可能性。如果中央政府通过核查发现地方政府和用人单位有共谋的可能性增加，地方政府和用人单位就会降低共谋的可能性。

五、结论性评论及中央、地方政府和用人单位三方博弈视角下促进流动人口养老保险治理现代化的措施

上述中央政府、地方政府和用人单位混合策略博弈的纳什均衡表明中央政府打破地方政府与用人单位共谋的机制是一种“胡萝卜加大棒”的激励机制。激励既可以是正向激励，也可以是负向激励。中央政府在地方政府共谋时收益不变的情况下增加其不共谋时的收益有利于防止地方政府在流动人口养老保险制度方面与用人单位的共谋行为是对地方政府的正向激励，属于“胡萝卜机制”；适当降低用人单位缴纳的养老保险费用以防止其在流动人口养老保险制度方面与地方政府的共谋行为是对用人单位的正向激励，属于“胡萝卜机制”；在其他条件不变的情况下，中央政府加大对地方政府的惩罚有利于减少地方政府在流动人口养老保险制度方面与用人单位的共谋行为是对地方政府的负向激励，属于“大棒机制”；在其他条件不变的情况下，中央政府加大对用人单位的惩罚有利于减少用人单位在流动人口养老保险制度方面与地方政府的共谋行为是对用人单位的负向激励，属于“大棒机制”；在其他条件不变的情况下，中央政府通过提高其核查的技术手段从而增加其在核查时发现有共谋的可能性有利于减少用人单位与地方政府在流动人口养老保险制度方面的共谋行为是同时对地方政府和用人单位的负向激励，属于“大棒机制”。

新时代，中国社会主要矛盾转换为人民对美好生活的需要与不平衡不充分发展之间的矛盾，这进一步要求需要在发展中保障和改善民生。为了有效打破地方政府与用人单位共谋来推进流动人口养老保险治理现代化，以便更好地保障流动人口的养老保险权益和消解劳动力自由流动面临的障碍，可以从以下三个方面采取措施：

第一，中央政府应该积极践行“放管服”改革以保护流动人口养老保险权益。中央政府与地方政府和用人单位不同，其偏好是增进全民的社会福利，因此，中央政府是推动流动人口养老保险权益保护的最主要责任主体。在全国大力推进“放管服”改革的形势下，中央政府在流动人口养老保险制度权益保护方面主要应该充当“管”的角色，尤其是要强化监管功能。前文分析表明，导致流动人口养老保险权益残缺的一个重要原因是在完全自由放任的情况下中央政府、地方政府以及用人单位三者博弈出现了防共谋均衡。在这一均衡中，中央政府监管的功能并没有充分发挥，从而导致了具有囚犯困境性质的防共谋均衡的形成。可见，完全的自由放任不会自动地实现有效保护流动人口养老保险权益的结果。相反，中央政府打破地方政府与用人单位共谋的混合策略与中央政府监管功能的发挥有密切联系。因此，要打破流动人口养老保险治理中地方政府与用人单位共谋，中央政府应该要认识到发挥监管职能的必要性，切实负起监督地方政府和用人单位的责任，创新监管方式，强化依法监管，奖惩结合，增强监管的有效性，这是打破地方政府与用人单位共谋的基本前提。

第二，适当降低用人单位缴纳的养老保险费用。中央政府对地方政府和用人单位的监管要符合流动人口养老保险制度运行的基本规律，应该是在保全二者基本利益前提下的监管。因此，在激励相容基础上实现监管是更有效率的监管。适当降低用人单位缴纳的养老保险费用是迈向激励相容监管的有效办法之一。用人单位负担的养老保险费用主要是指其为员工缴纳的养老保险费用。中国由用人单位负担的养老保险费用较高，这成为用人单位逃避为部分流动人口缴纳养老保险费用并寻求与地方政府共谋的原因之一。在中国经济发展进入新常态以及减税降费的大背景下，适当降低用人单位负担的养老保险费用非常必要且是大势所趋。一方面，有助于降低用人单位的成本，在其他条件不变的情况下客观上增加用人单位的利润，从而正向激励用人单位为流动人口缴纳养老保险费用的积极性和主动性，降低用人单位与地方政府在流动人口养老保险治理方面共谋的可能性；另一方面，降低用人单位负担的养老保险费用客观上增加了企业利润，地方政府的企业所得税会相应增加，从而降低地方政府与用人单位在流动人口养老保险治理方面共谋的可能性。2019年5月国务院颁布的《降低社会保险费率综合方案的通知》已经明确提出了降低养老保险单位缴费比例、以全口径城镇单位就业人员平均工资作为社保缴费基数政策的要求，这是中国实质性降低用人单位养老保险缴费的重要步骤。今后应该进一步贯彻和落实好这一政策。与此同时，在降低用人单位养老保险缴费的过程中，一方面，学术界应该加强研究用人单位应该负担的适度养老保险费用，避免片面降低养老保险费用影响员工的养老保险权益；另一方面，国家应该重点研究和推进基本养老保险和基本医疗保险结构性改革以及缴费以工资为基数向以用人单位所得为基数的转变，从而为进一步降低养老保险缴费提供制度支撑。

第三，中央政府提升对于地方政府和用人单位在流动人口养老保险治理方面监管的有效性。提升中央政府监管的有效性主要可以从以下三个方面着手：首先，中央政府应该把对于流动人口养老保险权益保护纳入对地方政府的绩效考核之中。中央政府应该把保护流动人口养老保险权益作为考核地方政府公共服务的绩效之一纳入考核指标，作为对地方政府奖惩的依据，从而为地方政府积极保护流动人口养老保险权益提供导向指引。其次，中央政府应该积极使用和推广监管的信息化水平。在继续使用传统监管手段的情况下，强化信息化应该成为今后中央政府监管的主要努力方向。比如，中央政府可以通过进一步完善金宝工程，不定期调用和分析金宝工程中的相关数据，并把金宝工程中有关流动人口养老保险的相关数据与其他相关的政府间的电子政务系统、政府对企业的电子政务系统、政府对公民的电子政务系统中的相关数据进行比对，全面和及时地对某地流动人口养老保险权益保障状况进行评估和监督。中央政府以信息化为基础强化监管可以降低监管成本，客观上有助于提升监管频率，当然有助于及时发现地方政府和用人单位共谋。最后，中央政府应该依法依规加大惩罚力度。只要中央政府在监管过程中发现没有依法依规有效保护流动人口养老保险权益的地方政府或者用人单位均应该实施惩罚。加大惩罚力度减少了地方政府与用人单位共谋时的收益，增加了对其威慑，有利于破解二者在保护流动人口养老保险权益时的共谋行为。

注释：

① 数据来自于2017年12月至2018年1月“中国流动人口社会保障制度协调机制研究”课题组对北京市、上海市、河南省、湖南省、陕西省、四川省的18个地级市进行的问卷调查，有效问卷558份。

② 国家已经在2014年提出了整合城乡居民社会养老保险的政策要求，但是考虑到政策实施过程不会一蹴而就，为了真实掌握第一手资料，在问卷调研中有些问题的设计还是使用了城镇居民社会养老保险、新型农村社会养老保险的名称。

③ 实际中可能存在流动人口重复参加养老保险的情况，因此流动人口没有参加三种养老保险中任何一种养老保险的比例可能会比23.8%更高一些。