论监护人的家庭教育责任

万 方

一、学校和家庭的教育责任及其界分

一直以来,公立学校作为特别权力主体承担着贯彻国家教育方针、执行国家教育标准以及完成相应教学任务的特定公共职能。学校与学生之间存在的这种特别管束关系,使其成为一类特殊的公共行政主体。①劳凯声:《教育变迁中学校与学生关系的重构》,《教育研究》2019年第7期。我国有多部法律规定了学生与学校之间的这种特殊关系并将其界定为教育、管理和保护职责,②参见《教育法》《义务教育法》及《未成年人保护法》的相关规定。其中最为核心的就是学校的教育职责。

随着社会不断地发展变革,家庭教育和学校教育的地位也在不断变化调整,从最初的以家庭教育为主导逐渐向学校教育制度化转变。而在此过程中监护人逐步将自己对子女的教育权让渡给学校,而监护人所让渡的这部分权利内容是家庭难以保证需要现代学校制度加以完成的儿童教育。①孙霄兵、马雷军:《教育法理学》,教育科学出版社2017年版,第351页。国家的义务教育制度之形成,不仅仅出于监护人部分教育权利让渡,还存在对国家安全、发展与竞争力多方面的综合考量。②姚建龙、刘悦:《教育法视野中的未成年学生监护人》,《华东师范大学学报(教育科学版)》2021年第1期。因此,也有学者认为当代社会的公立学校教育资格并非来自于监护人私权的转移或委托,而是一种由《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国未成年人保护法》(以下简称《未成年人保护法》)规定的职责,是学校依据国家的教育方针和教育教学标准,依法实施教育教学活动的过程中产生的一种公法职责。③劳凯声:《教育变迁中学校与学生关系的重构》,《教育研究》2019年第7期。

学校的教育职责早已在立法中有所明确,监护人对未成年人的教育责任实际也在诸多立法中有所体现。例如,《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)规定了父母有教育、保护未成年子女的权利和义务,此条是基于亲权对父母自然权利的确认,但是对其他法定监护人的教育责任并未提及,对于未成年人的保护而言稍显不足。《未成年人保护法》第五条规定了国家、社会、学校和家庭应当对未成年人进行教育。这一规定显然过于原则性,不利于明确及展开监护人具体的教育责任。该法第十六条虽对监护人的监护职责有具体规定,但是其规制的重点依然落脚在监护人对被监护人的保护责任之上,涉及教育的内容也是以安全教育为主。而监护人承担教育责任的主要方式则体现在尊重未成年人受教育的权利,保障适龄未成年人依法接受并完成义务教育。《教育法》中也明确提及:监护人应当为被监护人受教育提供必要条件,同时配合学校及其他教育机构对被监护人进行教育。④参见《教育法》第50条。由此可见,我国承担未成年人教育责任的主体依然是以学校为主,监护人往往承担的是安全教育责任,同时在学校教育责任的落实过程中承担辅助及配合责任。

制定中的《家庭教育促进法(草案)》(以下简称“草案”)重新定位了监护人的教育责任,确定了监护人是实施家庭教育的责任主体。从立法上明确了监护人的家庭教育责任同时具有权利和义务的双重属性。由此,学校与家庭之间的教育责任有了清晰的界分。普通公立学校作为义务教育的主体承担教育责任,未成年人的监护人作为家庭教育的主体承担未成年人的家庭教育责任,社会在一定程度上承担托底性教育责任,三方紧密结合、协调一致共同形成了多位一体的教育模式。

二、监护人的家庭教育责任

(一)我国家庭教育责任主体

《民法典》规定了父母基于亲权对未成年子女的教育权,此项权利也是一种法定义务不得抛弃。⑤参见《民法典》第1068条。《民法典》采取了亲权与监护一体的立法模式,将父母与子女的法律关系也列入监护一章并作统领。德国与法国的监护理论适用的前提是亲权人死亡或者亲权人丧失管理权,而我国采纳了一个广义的监护概念,将未成年人的父母及其他监护人均纳入其中。但是,亲权与监护权仍然存在差异,父母同子女之间的权利义务并不能与其他监护人同被监护人之间的权利义务做等同。⑥黄薇:《中华人民共和国民法典总则编解读》,中国法制出版社2020年版,第76页。基于我国的传统伦理,父母和子女之间存在一种双向性的扶助及反馈义务。如费孝通先生所言,中西方的家庭模式存在区别,中国是“反馈模式”,父母和子女的抚养义务具有双向性;西方是“接力模式”,只有父母对子女的抚养义务而无子女对父母的抚养义务。⑦谢鸿飞:《论创设法律关系的意图:法律介入社会生活的限度》,《环球法律评论》2012年第3期。实际上,与中国的监护靠家庭模式不同,西方社会往往是以社会福利的模式来施行监护并辅以大量的国家专门监督机构同步运行。监护权设立的核心是对自然人行为能力的补足。从功能上来说,监护制度的效能较亲权更为单一;从模式上来看,亲权双向性的责任设定使得父母所需承担的家庭弥合性责任更为多元。基于此,有必要先对我国家庭教育责任的主体进行界定。

草案规定未成年人的父母或者其他监护人是实施家庭教育的责任主体,父母或其他监护人有对未成年人实施家庭教育的权利和义务,共同生活的其他成年家庭成员也应当协助配合家庭教育的实施。实际上,我国设立了以亲权人及监护权人为主、其他家庭成员为辅的广义家庭教育制度模式。在此种模式之下,教育的职能不再单一而是为了实现增进家人关系与家庭功能的各种教育活动之总和,而此种教育功能恰恰是现代学校教育所无法替代的,两者存在不同的价值定位。

值得注意的是,草案也纳入了一类非家庭成员的特殊责任主体——承担委托监护责任的受托人。委托监护从现实生活的需求出发,展现出多种多样的形式。城市中的委托监护机构发展迅猛,且较为专业,这几年成为一种新的热门服务领域。未成年人的父母往往由于工作繁忙等原因会有临时托管儿童的需要。针对此类人群,各种商业机构具有准入严格、服务更为专业、抗风险能力更强等优势。①参见林翠秀:《监护制度的检视及委托监护商业化运作》,《河南科技大学学报(社会科学版)》2019年第2期。而在其他地区,也仍然存在着较为传统的“亲朋好友式”托管行为。无论是由于未成年人的父母因长期外出务工还是因短期事务繁忙而将未成年人交由自己的近亲属或友邻照管,这种情况法院均不认为属于监护人没有监护能力的情形。因此监护权实际并未转移,仅在家庭内部或与友邻之间形成了一种无偿的委托监护关系。草案将委托监护人一并纳入规制范围将会对未成年人的权利保障起到极其重要的作用。

(二)家庭教育义务的内容

由于学校的义务教育与家庭教育的定位存在不同,同时家庭教育也具有更强的人伦属性,因此也进一步决定了家庭教育与学校义务教育在内容上存在差异性。

1.家庭教育的承担方式及其责任

我国的家庭教育内容依据教育实施的不同阶段可以划分为:前期的学习义务、中期的积极参与及教育培养义务和长期的陪伴义务。具体而言,实施家庭教育的主体需要在未成年人成长的各阶段,有针对性地提前学习家庭教育知识以掌握科学的家庭教育方法,提高家庭教育能力。在未成年人需接受义务教育的年龄阶段,家庭教育责任的一部分是保障未成年人的学习权。家庭教育法以未成年人学习权为逻辑起点和主轴,架构形成私法上的家庭教育实施法律关系和公法上的家庭教育保障法律关系,并在此基础上延伸出家庭教育管理法律关系。②林建军:《家庭教育法的调整对象及其逻辑起点》,《河北法学》2021年第5期。因此,在此阶段未成年人的父母及监护人需要充分尊重未成年人接受义务教育的权利,使其能够完成义务教育不得辍学。

未成年人的父母或其他监护人还需要配合学校并积极参与学校及社区提供的家庭教育及指导实践活动。实际上,《教育法》及《未成年人保护法》均对未成年人的父母及其他监护人配合学校的教育工作提出了要求,但是由于该类规定过于原则化并未落实到具体责任的承担,因而常常流于形式。配合的主要方式是以承担教育产生的必要费用为主,对于具体如何参与学校的活动并无明确的参照依据。故而我国未成年人的监护人教育权一直处于较为被动的状态,其在实践中的行权效果也依据各家庭的实际情况而存在巨大差异。从教育权的发展来看,具有从权利属性为主向义务属性为主转变的特点。法律对监护人教育“义务”属性的强调有助于保障未成年学生的受教育权,但是也可能会带来国家教育权对监护人权利的忽视。③姚建龙、刘悦:《教育法视野中的未成年学生监护人》,《华东师范大学学报(教育科学版)》2021年第1期。

2.不同监护人的责任范围差异

家庭教育责任是监护人教育责任的重要组成部分,但是由于监护人与被监护人的关系存在不同的形态,因此对于家庭教育的履行也应当存在不同的标准。

若未成年人的父母因无法履行监护职责而由其他近亲属来履行监护责任时,对于家庭教育责任的要求可能就要依据情形有所减轻。实际上,《德国民法典》对于监护人的选任要求除了底线性的行为能力的要求之外,还有允许监护人拒绝就任的事由。其中就包括监护人本身还对其他数名未成年子女承担监护责任,监护人年满六十以上或存在疾病、残障致无法适当执行监护职责,或居住过远致使执行职务极为困难等。其立法逻辑在于,对于某些确实主观上履行职务存在困难的情形予以谅解,不致于监护人因履行监护的法定责任而陷入危困。我国的《民法典》没有安排监护人的辞任程序,一般会依照法定顺序来确定未成年人的监护人。因此,在现实中对于未成年人父母无法履职的情况,往往是由祖父母或外祖父母代为履行监护职责。此时,由于监护人的年龄及认知存在行权的局限,不宜对他们进行过高的要求。例如,在学校进行家庭教育实践活动时,也应当考虑到监护人因年迈行动不便而采用家访、电话等方式展开家庭教育活动。

还有一类主体为机构监护人或公职监护人。被监护人住所地的居委会、村委会可以作为公职监护人在监护人缺位的情况下履行监护责任。在这种情况下,让公职监护人承担全部的家庭教育责任不存在合理性,但是依然可以通过政府购买家庭教育指导服务以及将家庭教育指导服务纳入社区服务,指导村委会、居委会开展家庭教育指导活动等方式开展对未成年人的家庭教育。

未成年人的教育需求并非仅在于学校,家庭亦是重要的教育场所。家庭可以促成对未成年人行为能力培养和加强公民意识、提高审美追求的多重任务。一方面,通过对未成年人的学习习惯、生活习惯及劳动习惯的培养使其具备基本的生活能力;另一方面,父母和其他监护人还应当指引未成年人遵守社会公德、提高公民意识及社会责任感由此形成良好的品质。努力提高未成年人的审美情趣则属于更高层次的要求。实际上,家庭教育的目的不仅是为了满足人的全面自我成长自我实现,也是为了增进家庭成员关系,实现家庭的功能。①林建军:《家庭教育法的调整对象及其逻辑起点》,《河北法学》2021年第5期。因此仅仅采用单一的知识导入方式不足以实现该教育目的,陪伴和交流也是重要的家庭教育实现手段。草案关注到了未成年人家庭教育的需要,同时也更突出了父母和其他监护人的家庭教育责任主体地位,使得家庭教育有法可依、有章可循,是我国法治文明进步的体现。但是,在目前的社会条件下,本法的推行依然面临一些现实问题,后文拟展开分析。

三、监护人的家庭教育责任立法中存在的问题

家庭教育责任明确涉及当事人的禁行事项及应为义务,同时也设定了责任主体违反家庭教育责任的行政责任,故草案本质是一部以倡导性规范为主的公私兼具的立法。实际上,我国现行规范中关于家庭教育的问题早已有所涉及,但由于缺乏明确具体的指引,同时缺失配套的法律责任规定使该类规定不具有可操作性。《家庭教育促进法》的出台有望改变这一现状,为家庭教育责任的落实提供有力的制度支撑。但是,目前在家庭教育责任实施过程中可能还面临一些问题。

(一)家庭教育责任落地的现实困境

由于我国目前存在城乡差异、异地就学等诸多现实困境,因此以责任法定化的方式来统一设立父母及其他监护人的家庭教育责任存在一定的困难。家庭教育的第一阶段需要由父母及其他监护人接受家庭教育指导。此时可能面临的主要问题是政府提供家庭教育指导的资源供给不足。实际上,即使在义务教育阶段也明显存在各地的师资培养的标准不确定、规范性不足等问题。家庭教育的开展和实施需要大量的前期投入,这是由此项教育的专业性和广泛性所决定。从他国经验看,各国设立的家庭教育指导机构往往依托专业的研究机构进行,同时还需积极配备及促成一系列其他的研究条件,例如积极组建家庭教育人才资料库,按照人才的职业背景及各自专长可实现资源的有效调配。与之相比,我国这方面的工作任重道远。

另外,我国的家庭教育责任还存在监督机构不明确、欠缺专业性的问题。以我国台湾地区为例,在制度上设立了统一的专职管理机构,同时在各县市教育局均设有专门的家庭教育中心,中心有专人负责各学校的家庭教育人员培训及考评鉴定事宜。作为配套措施,台湾地区还出台了“家庭教育专业人员资格遴选及培训办法”等规章制度对相应的操作流程进行深度细化。①徐增杰:《我国台湾地区学校开展家庭教育的情况及对大陆学校家庭教育的启示》,《当代继续教育》2019年第5期。我国幅员辽阔、人口众多,实现深度细化的管理需要耗费大量的行政成本。草案中规定教育、民政、卫生健康、市场监督管理等有关部门应当在各自职责范围内,依法对家庭教育服务机构及从业人员进行监管。实际上,如此分散化的“九龙治水”管理模式只会造成家庭教育培训及服务机构的治理混乱。统一化的管理模式可能更为专业、有效。家庭教育培训需要社会、学校及家庭三方面的共同投入,无论哪个方面出现短板都会造成最终的家庭教育效果产出不如人意。

(二)责任承担标准不明

明确家庭教育责任的具体内容是判断责任承担的前提。如前所述,草案明确了相应的责任主体需要承担责任的情形。反观该草案规定的家庭教育责任的具体内容,相应的履行标准却不甚明晰。例如,该草案第十五条至二十二条规定,未成年人的父母及其他监护人应当自觉学习家庭教育知识,积极参与家庭教育指导实践活动并以特定内容为指引开展家庭教育。实际上,由于教育本身的功能定位及属性问题,教育领域的立法普遍具有明显的模糊性和抽象性特征,许多条款内容含有“弘扬”“支持”“鼓励”等倡导性规范。一方面,法律规则的内容设计上多存在政策性语言的描述,在形式上不满足假定条件、行为模式、法律后果的逻辑结构;另一方面,规范目标的明确性与可操作性也存在疑问。②薛小蕙:《法律-文件共治模式的生成逻辑与规范路径——基于四十年教育规范性文件的考察》,《交大法学》2021年第1期。例如,如何帮助未成年人树立正确的劳动观念,不同的责任主体会有不同的行为模式。但是仅仅将义务履行的标准设定在“帮助”的层面,可能会使得责任主体轻易逃脱责任承担,不利于立法目的的达成。

正确设定责任承担的依据是法律得以遵照履行的重要条件。静态的家庭教育知识能否转化为动态的家庭教育能力跟父母及其他监护人自身的素质水平有直接关联,设定为义务时只考虑静态的学习教育知识而无法评价家庭教育的正面效果。在草案中,不仅包括对未成年人父母及监护人的行为要求,同时也包含着对该行为的效果要求。例如,培养未成年人良好的学习习惯,提升其自主学习能力,激发其学习兴趣,理性帮助其确定成长目标。其中“培养”和“帮助”是对责任主体的行为要求,而“提升能力”和“激发兴趣”在实质上属于对行为的效果要求。实现美好的愿景是社会共同的期许,但是人类社会的许多场景中,积极的敦促与强加的义务之间界限十分模糊。对主体作出行为效果的要求会使得他们对偏离法律要求的情况视而不见,从而导致人们不再尊重法律。③富勒:《法律的道德性》,郑戈译,商务印书馆2005年版,第84页。

在家庭教育的语境中,对于未成年学生的能力提高并无明确的指标。因而无从判定何谓“拒不履行家庭教育责任”的情形。据上文分析,由于教育行为本身的抽象性特征,使得行为包容的尺度较大,主体可以轻易逃脱责任,鉴于对设定责任的依据不明,难以从行为效果来界定。因此,更具有确定性的仅有对责任主体的行为禁止性条款。换句话说,实践中容易出现“实施家庭教育不当”的行为,但很难界定“拒绝或怠于履行家庭教育责任”的情形。未成年人出现不当行为,并非一定与父母的教育存在直接关联,若因未成年人出现法律规定的不当行为而对其父母或其他监护人进行行政处罚,实际上是在遵循侵权责任法上的替代责任思路,只要被监护人造成他人损害,无论监护人对此有无过错,均应承担侵权赔偿责任。纵然监护人完全尽到了监护职责,也只能减轻其责任,而不得免除责任。我国侵权责任体系下的监护人责任立法目的主要在于维护被监护人的合法权益,填补受害人的损害。④程啸:《侵权责任法(第三版)》,法律出版社2020年,第427-428页。而行政法的立法逻辑应当是对行为作出规制,并非从结果上来救济特定的主体。因此,责任的承担依据仍需进行调整以符合立法的终极目标。当未成年人实施严重不良行为或犯罪行为时,还需要对其父母或其他监护人是否尽到了家庭教育责任予以甄别,按照具体情况予以训诫同时责令其接受家庭教育指导。

部分家庭存在实际履行困难的状况,无法对监护人进行统一强制要求。父母及其他监护人对未成年人的陪伴至关重要,因此各国常以强制立法的方式要求监护人履行该项义务。《德国民法典》即规定监护人每月访视被监护人的义务。同时监护人应亲自促进及确保对于受监护人的抚育及教养。①参见《德国民法典》第1793条及第1800条。对于未成年人而言,陪伴是家庭教育的核心环节,我国十余省市的家庭教育地方立法均为陪伴原则留下“但书”,即“父母确因外出务工或者其他原因无法与未成年子女共同生活不能履行监护职责的应当委托有监护能力的其他成年人代为监护”。②刘丽、邵彤:《我国家庭教育地方立法的经验与不足——兼评〈家庭教育法(草案)〉》,《湖南师范大学教育科学学报》2021年第3期。我国目前城乡差异较大、社会流动性较强,由此产生了父母监护责任的承担与公民的劳动权的直接冲突的情形。此时,为父母设定更高的家庭教育责任不仅难以实现,还会造成新的就业歧视,就业福利措施的落实也是展开家庭教育的重要保障。因此需要根据我国的社会现实,及时吸纳各地制度设定中的经验和教训并对不同的情况作出例外的说明,以及在适当的情形下设立倾斜性的规则保障。

(三)未明晰委托监护关系中相关主体的责任义务

草案规定了家庭教育的责任主体,同时也采纳了广义家庭教育制度模式将共同生活的其他家庭成员亦纳入其中。③对于目前家庭教育模式采取的是广义立场还是狭义立场,学者之间仍然存在争议。有学者支持广义立场,如吴静《家庭教育立法研究:价格、梗阻及完善思路》,也有学者支持狭义立场,如刘丽、邵彤《我国家庭教育地方立法的经验与不足——兼评〈家庭教育法(草案)〉》。另外,草案第十六条明确了受托人应当与被委托人共同实施家庭教育的责任。一般而言,与未成年人共同生活的其他家庭成员能够配合共同构建民主、文明、和睦的家庭关系,为未成年人健康成长营造良好的家庭环境即属于对家庭教育适当的协助及配合。长辈能体现言传身教的正面示范性效应,同辈能相互帮助、礼让宽容、和谐共处,有助于培育积极健康的家庭文化,传承优良家风,弘扬中华民族传统家庭美德。对于家庭成员的辅助责任不履行,草案并无明确的法律责任规定,因此,可以理解为此处乃倡导性条款。由此也凸显出不同的责任主体之间责任划分的必要性,未成年人的父母及监护人拒绝或怠于履行其家庭教育责任的,需予以批评教育、劝诫制止,必要时需要督促其接受家庭教育;由于其他家庭成员仅仅只承担协助和配合工作,则无需直接承担拒绝或怠于家庭教育的法律责任。

在委托监护的情形下,问题较为复杂。《民法典》的“监护”一章并未对委托监护进行界定,仅仅只在监护人资格撤销一条提及将监护责任部分或全部委托给他人导致被监护人陷入危困状态时可撤销监护人资格。委托监护是指有监护权的监护人将其职责部分或者全部暂时性地委托给他人的情形。委托监护中监护人并不因委托监护而免除监护责任,依然是监护人。④程啸:《侵权责任法(第三版)》,法律出版社2020年版,第439页。监护人往往会以签署委托监护协议的方式将部分监护职责概括性地委托给受托人予以处理,因此委托监护协议实质上也属于委托合同。我国的委托监护并未以完整的制度层面构建,仅以委托合同的方式作出。如此一来受限于合同的意定形式,对于监护人的一些法定规制无法直接适用于委托监护人,还需依托法律的专门规定对委托监护人的责任进行明确。草案规定委托监护人应当与被委托人共同实施家庭教育。该条规定明确了受托人需承担实施家庭教育的义务虽值得赞许,但遗憾的是该草案在对家庭教育主体的法律责任部分并未提及受托人的法律责任,仅可依据《民法典》侵权责任中的规定,即当未成年人造成他人损害受托人存在过错时,令其承担相应的民事责任。

委托监护人与监护的家庭教育责任存在不同:首先,两者的差异体现在时限上。委托监护属于临时性纾困措施,不能在生活中被常态化和长期化。将未成年人长期托付给无血缘关系的受托人无法保障未成年人的身心健康成长,而长期的陪伴义务属于监护人家庭教育责任的重要内容。其次,接受家庭教育指导和参与家庭教育实践活动应当属于监护人的法定责任不得转移。未成年人的父母及其他监护人接受家庭教育指导、参与教育实践是为了提高其教育意识及教育能力,家校合作更有助于儿童的教育产出。学校通过了解家庭的文化背景和价值观从而可以较好地满足儿童的需求;同时,父母通过参与学校事务,也学到了更多的育儿知识,这样也有助于他们更好地行使家庭教育权。①参见endolyn L.Watson,Renée Sanders-Lawson and Larry McNeal,Understanding Parental Involvement in American Public Education,International Journal of Humanities & Social Science,Vol.2,No.19,2012,p.41.因此,该项权利及义务具有人身属性,不得让渡给他人。委托监护人并未深度参与未成年人的家庭教育活动,其行为不具有持续性特征,因此不应当在委托监护人身上浪费社会及学校有限的家庭教育资源,而是应当转换思路,对委托监护人的资质提出要求。最后,两者虽然需要共同履行家庭教育责任,但是父母及其他监护人应当始终处于主导地位,仅能就部分事项进行委托,不可全权委托。若存在借机将被监护人转给委托监护人,意图摆脱监护责任的法定监护人,应当追究其法定责任,严重的可撤销其监护权。

四、问题的解决建议

(一)在明确立法定位的基础上细化规则

草案作为一部调整社会、学校及家庭多重关系的综合性立法应当明确其定位。立法中的责任内容无法细化会使得责任主体的责任承担缺失合法性基础,进而导致执法的任意性过强,使得国家权力对家庭生活过度介入。若干预和强制条款比重过大,则会遮蔽“家庭教育促进”中的政府指导义务和行政给付责任的重要性。②刘丽、邵彤:《我国家庭教育地方立法的经验与不足——兼评〈家庭教育法(草案)〉》,《湖南师范大学教育科学学报》2021年第3期。在授予奖励和荣誉的场合,我们满足于更加非正式的、缺乏监督审查措施的决策方法;而在涉及惩罚或剥夺权益的场合,我们会用正当程序这样的程序保障来约束决策。③富勒:《法律的道德性》,郑戈译,商务印书馆2005年版,第38页。有鉴于教育责任的复杂性,无法从技术上实现对家庭教育责任内容的细化规定,因此对于此类行为还是应当采取鼓励促进的奖励方式进行。对于立法中禁行的歧视、家庭暴力及胁迫未成年人等违反法律法规和社会公德的行为可以适用强制性规范予以调整。因此,本草案实际是以倡导鼓励为主,强制为辅,如此定位也更符合教育的本质。但是,对于监护人的家庭教育责任的内容还需进一步提供更为清晰的指引。例如,我国台湾地区关于家庭教育的相关规定中高级中等以下学校每学年家庭教育的课程不少于4个小时,明确要求开展对家长的教育。依据“实施细则”,中小学校、幼儿园在每学期结束前会规划好下学期家庭教育的课程内容和上课时间,提前印发并确保家长能够提早安排上课时间。④徐增杰:《我国台湾地区学校开展家庭教育的情况及对大陆学校家庭教育的启示》,《当代继续教育》2019年第5期。明确的规定确实能起到更为良好的指引效果,但是无视我国教育资源的分布不均而强行推行相应的标准不仅会给学校造成过重的负担,可能还会影响到正常的学校教育秩序。我国也有部分省市制定了相应的地方性法规⑤参见《江西省家庭教育促进条例》第31条。,将学前教育的家长学校每学期至少组织一次家庭教育指导和两次亲子实践活动作出要求,其效果仍有待观察,但是至少为我国监护人家庭教育的明晰化迈出了重要的一步,有利于实现整合家庭、学校、社会各方面的资源,为家庭提供支持帮助并从根本上提升监护人的家庭教育能力。

(二)针对特殊群体设立特别措施

建立特殊处境未成年人特别保护制度,所谓“特殊处境未成年人”是指在经济、社会、文化、生理等方面处于不利社会地位、需要给予特别保护和关照的未成年人。⑥劳凯声:《变革社会中的教育权与受教育权:教育法学基本问题研究》,教育科学出版社2003年版,第191页。此类未成年人由于其自身或所处境况特殊往往需要投入更多的社会资源,同时适当放宽对监护人的要求以完成一般教育制度所设定的目标。

1.农村留守儿童

由于父母双方或一方外出务工,导致未成年人仅可由其他亲属抚养照看,由此形成的特殊未成年人群体常被称为留守儿童。留守儿童现象是城市化进程中的突出问题,他们在成长过程中缺乏父母的关爱和价值引导,容易产生认知上的偏离及心理问题。因此,对于此类未成年人各地专门设立了特别规范以加强保护。这些规范往往包括更多的教育资源倾斜和对未成年人父母的探访义务之明确规定。《贵州省未成年人家庭教育促进条例》(以下简称“条例”)规定县级人民政府需组织开展针对留守儿童的关爱教育、心理辅导等活动,并鼓励开展农村留守儿童公益性家庭教育指导服务。另外,在原条例(草案)中曾规定“父母未与未成年人共同生活的,每年与未成年人团聚一般不少于两次”,后因为其实际操作性有限改为“父母因外出务工或其他原因不能与未成年人共同生活的,应当通过多种方式与未成年人团聚和交流沟通,了解未成年人的学习、生活和身心状况”。《江西省家庭教育促进条例》也规定未与未成年人共同生活的父母应当通过电话、网络视频、书信等方式与未成年人交流沟通,同时定期与未成年人团聚。通常而言,共同生活、加强亲子陪伴是家庭教育的重要手段。但是对于留守儿童而言,其父母的长期缺位则需要借助学校及社会的力量予以填补,应当通过在社区及其他服务机构联合建立家庭教育指导者培训基地的方式来促进未成年人健康成长,同时应当依据具体的情况判断其父母是否在力所能及的范围之内履行了家庭教育责任。

2.寄养、助养、父母离异未成年人

未成年人的父母死亡或者无监护能力时,需要安排有监护能力的祖父母、外祖父母或者兄、姐作为其监护人履行家庭教育责任,同时要求其他亲属予以协助。对于父母离异的情形,此时未与未成人共同生活的一方父母不得怠于履行其家庭教育责任,另外在与未成年人共同生活的一方新组成的家庭中,继父母、养父母也应当对受其抚养教育的未成年继子女、养子女履行家庭教育义务。对于未成年人父母死亡、失踪、病重、重度残疾或者因父母双方服刑、强制戒毒等其他原因不能履行家庭教育责任的情形,仅强调监护人的家庭教育责任已经不够,还需要各级政府介入加强管理和监督此类未成年人家庭教育的情况,必要情况下应当优先对此类未成年人提供救助和指导服务。

(三)针对委托监护人设立特别的责任制度

如上文所述,委托监护人亦可能需要与监护人一同承担家庭教育责任,为了防止恶意委托情况的出现,仅依靠合同上的委托责任无法合理约束委托监护人,还需要在草案中明确委托监护人的任职资格及权利义务的内容。

1.设立委托监护人资格审查制度

委托监护人的地位虽并非监护人,但是也需要履行监护人的部分职能,因此对其应当进行资格审查以判定其是否能够作为适格的受托人。我国的《民通意见》将监护人的健康状况、经济条件作为监护人资格设立的参考条件,而《未成年人保护法》则将是否存在恶习及可能伤害未成年人的情形列为不得作为被委托人的事由。对于机构而言,一般需要具备相应的资质,从事家庭教育活动,并依法登记。①参见《江西省家庭教育促进条例》第46条。作为机构的被委托人如果缺乏相关的资质、从事非法经营也不适合作为被委托人。对于监护人明知存在不适宜委托的情形进行委托,应当追究其法律责任。

2.应当对委托事项进行限制

委托监护的设立需求往往是基于监护人临时无法照管被监护人的身体及日常生活,因此,宜将委托的权限限定于身体照管和日常生活照料之内。若存在需要委托监护人代履行家庭教育职责的情况,也应当体现为参与对未成年人行为能力培养和加强公民意识、提高审美等教育活动。接受学校的家庭教育指导及参与教育实践应当为监护人专有权利及义务,由此能更好地促进社会、学校、家庭三位一体的教育体系的运行。委托监护人可以通过自费参与其他渠道的家庭教育培训活动来提升其教育水平。

另外,对于委托设立的时间限度应当有所约束,将未成年子女委托给非近亲属代为照管的,应当保证监护人每周有相应的时间与未成年人实现亲子陪伴以履行其长期陪伴义务。

五、结语

我国的家庭教育促进立法以促进未成年人的健康成长为目标,以全面整合家庭、学校、社会各方面的资源,为家庭提供支持帮助并努力协同提升监护人的家庭教育能力。然而,由于我国存在教育资源分配不均的现实问题,同时新的社会形态下委托监护现象的不断涌现,都在促使我们对这部立法进行多方位的深入思考。如何能更好地达成立法目的,促使社会及学校的公共教育资源有序地向家庭伸展并同步使得良好的家庭教育与社会接轨,还需从明确监护人的家庭教育责任入手,针对特殊群体设计特别的倾斜性措施以社会资源补强缺位的监护人责任,同时进一步完善我国的委托监护制度,明确委托监护人的任职资格及权利义务的内容。