城乡融合发展：乡村振兴的实践路径

王 吉 平

(陕西理工大学 马克思主义学院， 陕西 汉中 723000)

党的十八大以来，我国社会发展进入新时代，“在现阶段，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[1]7。发展不平衡、不充分成为矛盾的主要方面，而“我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出”[2]，表现为城乡发展不平衡、农业农村发展不充分。为了适应社会发展和城乡关系的新形势，进一步加快城乡统筹发展的步伐，党中央擘画了乡村振兴战略，提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。2020年底，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，创造了人类减贫史上的奇迹，而乡村振兴又成为巩固拓展脱贫攻坚成果的关键之举。我国已经进入全面建设社会主义现代化国家新征程，“最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础依然在农村”，要“把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务”[3]。乡村振兴的本质在于实现乡村发展水平与城市发展水平相平衡，加快农业农村现代化，让广大农民过上更加美好的生活。而实现乡村振兴必须依赖城市有效资源和发展成果对乡村的“反哺”，城乡融合发展是推动乡村振兴的现实路径。近些年来，理论界围绕乡村振兴和城乡融合发展进行了热烈探讨，取得了丰富的研究成果。本文借鉴相关研究成果，在梳理城镇化进程中乡村发展面临困境的基础上，从城市优先观念、城市偏向政策、市场效应等三个维度深入分析造成乡村问题的主要原因，从城乡融合发展理念、以城带乡政策、要素双向流动机制等三个维度系统解读城乡融合发展的基本要求，以期加深对以城乡融合发展推动乡村振兴的内在逻辑的理解。

一、 乡村振兴的背景：城镇化进程中的乡村发展困境

改革开放以来，我国城镇化快速推进，城镇化率从1978年的17.92%①数据来源于国家统计局《经济结构实现历史性变革 发展协调性显著增强——改革开放40年经济社会发展成就系列报告之二》。提升到2020年的63.89%②数据来源于国家统计局《第七次全国人口普查公报》(第七号)。，城镇化及与之相伴的工业化、信息化取得了举世瞩目的成就，在统筹城乡发展方面也取得了显著进展。“但城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题依然突出”[4]，城乡发展水平差距较大，乡村出现自我发展动力不足、经济社会衰退等问题，面临发展困境。乡村发展困境正是乡村振兴所要解决的问题，也是以城乡融合发展推动乡村振兴所要面对的乡村发展的客观背景和现实基础。

1. 乡村人口空心化日趋明显

伴随着持续快速的城镇化，及各种因素的叠加影响，乡村人口快速持续地流向城市，乡村人口空心化日趋明显。

城镇化及与之相伴的工业化、信息化能够不断创造新的就业机会，对劳动力的需求巨大，而且我国城市经济劳动生产率普遍高于乡村，农民进城务工能够取得明显高于从事农业劳动的收入。这样，乡村劳动力大量流向城市，但是鲜见城市劳动力流向乡村，城乡之间劳动力流动显著表现为从乡村到城市的单向流动。2012年城镇就业人员37 102万人，乡村就业人员39 602万人，城乡就业人员数量之比为0.94：1；到了2019年，城镇就业人员44 247万人，乡村就业人员33 224万人，城乡就业人员数量之比为1.33：1，乡村劳动力流入城市的速度明显加快①数据来源于国家统计局相关年度国民经济和社会发展统计公报。。劳动力从乡村到城市的单向流动客观上造成城市难以支持乡村发展，而乡村发展所需人力资源匮乏，面临人才困境，造成乡村人口空心化问题日趋严重。

不仅乡村劳动力持续、快速、大量流入城市，而且乡村中小学学龄阶段人口流向城市的趋势也越来越明显。多年来乡村中小学布局调整，较好解决了乡村中小学布局分散、资源浪费、办学效率不高的问题，但是同时也造成乡村中小学数量大大减少，区域内中小学校愈来愈多地建于城市，而城乡之间中小学资源投入、教育质量差距并没有消失。为了便于就学，尤其是为了使子女接受高质量教育，越来越多的农民工让子女进城上学，越来越多的农民送子女进城上学，甚至一同进城陪读。乡村中小学学龄阶段人口流向城市有其合理性，但是客观上加剧了乡村人口空心化。

乡村人口空心化在人口数量上表现为乡村常住人口数量远低于户籍人口数量。据第七次全国人口普查公报，2020年全国总人口为141 177.8724万人(不含港澳台地区)②数据来源于国家统计局《第七次全国人口普查公报》(第二号)。，常住人口城镇化率为63.89%，户籍人口城镇化率为45.4%③数据来源于国家统计局《第七次全国人口普查公报》(第七号)。。全国户籍人口城镇化率低于常住人口城镇化率18.49个百分点，以此推算，全国乡村常住人口少于户籍人口约26 104万人。乡村人口空心化在人口结构上表现为，大部分常住人口是老年人和儿童，缺乏青壮年劳动力。人口是经济与社会发展的主体，人口空心化使乡村产业发展困难，使乡村社会失去生机活力，使乡村发展面临困境。

2. 乡村产业发展相对困难

长期以来，在城乡二元结构背景下，我国城乡产业处于相对分离状态，乡村产业发展显著落后于城市。城镇化并没有消除城乡经济相对分离的状态，而且导致经济资源由乡村到城市单向流动。党的十八大以来，国家扎实推进农业现代化和社会主义新农村建设，农业农村发展取得了历史性成就。但是，相对于城市，乡村产业发展仍比较困难。

城乡二元结构背景下的城乡产业发展存在显著差异。城市发展工业、商业、服务业等二、三产业，产业门类齐全、相互配套，社会化程度较高。乡村以农业为主，产业门类单一，生产社会化程度较低。呈现出来的状态是“农业属于农村，工业和服务业属于城市，农业与工业、服务业如并行的轨道，相互脱离”[5]。城乡之间产业联系主要表现为，一方面乡村为城市产业提供初级农产品(原材料)，为城市居民提供粮油等农产品(生活资料)，另一方面乡村充当城市工业产品销售地的角色。从一定意义上讲，这种城乡产业联系实际上是乡村被动服务于城市，而城市缺乏对乡村的支持和服务。

城镇化进程中乡村劳动力大量从乡村向城市转移，相应地资本、知识、技术要素也从乡村流失，这种生产要素流动主要表现为从乡村到城市的单向流动。城乡之间二元结构、要素的单向流动，使城乡产业貌合神离。乡村产业发展缺乏必要的高效要素支撑，二、三产业发展缓慢，作为主导产业的农业与二、三产业衔接不足，农产品市场风险犹存，“农产品阶段性供过于求和供给不足并存，农业供给质量亟待提高”[2]。

乡村产业发展困难，产业效益偏低。2012年全国国内生产总值为519 470亿元，第一产业增加值为52 374亿元，第一产业增加值占国内生产总值10.1%，而乡村就业人员占全国就业人员比重为51.6%，乡村以第一产业为主，乡村就业人员较多分布于第一产业，可见相对于城市二、三产业，乡村产业效益严重偏低。到了2019年，第一产业增加值70 474亿元占国内生产总值986 515亿元比重下降为7.1%，乡村就业人员占全国就业人员比重下降为42.9%①数据来源于国家统计局相关年度国民经济和社会发展统计公报以及GDP(国内生产总值)最终核实公告。。与2012年比较，2019年乡村就业人员和第一产业对国内生产总值贡献绝对值明显增加，但是相对于城市就业人员和二、三产业，其产出效益还略微下降。

3.乡村生产生活环境问题比较突出

近些年来，国家着力加强农村基础设施建设，积极推进美丽宜居乡村建设，乡村基础设施和人居环境显著改善。但是由于长期以来，“农村基础设施和民生领域欠账较多，农村环境和生态问题比较突出，乡村发展整体水平亟待提升”[2]。

由于乡村产业效益偏低，集体经济收入不足，自我投资进行基础设施建设几乎是不可能的，其基础设施建设更多依赖政府财政资金投入。党的十八大以来，政府财政资金用于乡村基础设施建设的投入不断增加，乡村基础设施不断改善。如到2019年，全国村庄供水普及率达80.98%，燃气普及率达31.36%②数据来源于住建部《2019年城乡建设统计年鉴》。，但是与乡村居民庞大的需求相比差距还很大。乡村基础设施落后问题依然存在，村域道路设施、水电气网设施、环境卫生设施、垃圾处理设施、医疗服务设施、教育培训设施、文化体育设施等覆盖面低、质量不高、缺少维护。如2019年全国村庄内道路3 205 823.81千米，硬化道路1 634 591.38千米，略超过一半③数据来源于住建部《2019年城乡建设统计年鉴》。。不仅是与城市相比，乡村基础设施落后，而且乡村之间存在不平衡问题，许多边远山区、远离城市、人居分散的村庄的基础设施更加落后。

党的十八大以来，践行绿色发展理念，大力推进生态文明建设，生态环境状况得到显著改善。但是城乡之间生态环境质量不平衡，乡村较之于城市，一些生态环境问题还比较突出。农业生产中，化肥利用率和农药利用率不断提高，2019年，水稻、玉米、小麦三大粮食作物化肥利用率达39.2%，农药利用率达39.8%④数据来源于生态环境部《2019年中国生态环境状况公报》。，但与发达国家相比还有较大差距。化肥、农药、地膜等大量使用，畜禽养殖，对土壤、水源、空气造成不同程度的污染。城镇化进程中，乡村人口不断减少，但随着生活消费水平提高，生活垃圾和生活污水的产生总量却逐年增加，而生活垃圾、污水处理能力和效率却极低。乡村在行政上主要隶属于乡镇，2019年全国建制镇污水处理率、生活垃圾无害化处理率分别为54.43%、65.45%，乡村污水处理率、生活垃圾无害化处理率仅分别为18.21%、38.27%。相对的，2019年全国城市污水处理率、生活垃圾无害化处理率分别达96.81%、99.2%⑤数据来源于住建部《2019年城乡建设统计年鉴》。。此外，还存在城市污染物、生态环境压力转嫁到乡村的现象，如工业废渣、废水、重金属对周边乡村生态环境造成污染。一些乡村发展二、三产业，时有水污染、大气污染等问题发生。

4. 乡村居民生活水平相对偏低

改革开放以来，城乡居民生活水平得到巨大提升。党的十八大以来，国家持续加大支持农业农村发展力度，尤其是精准扶贫和脱贫攻坚战的决定性胜利，使贫困人口的收入大幅度提高，乡村居民整体生活水平较快提升。但是由于长期积累的乡村居民收入较之于城市居民收入、乡村基本公共服务较之于城市基本公共服务的差距绝对值较大，乡村居民生活水平相对偏低，物质生活和文化生活都与城市差距较大。

乡村产业发展的困难、农业产业效益的偏低等因素都制约了乡村居民收入的提高，使城乡居民收入差距较大问题难以从根本上发生改变。从2012年到2019年，城乡居民人均可支配收入分别为24 565元和7 917元、26 955元和8 896元、28 844元和10 489元、31 195元和11 422元、33 616元和12 363元、36 396元和13 432元、39 251元和14 617元、42 359元和16 021元，①数据来源于国家统计局相关年度国民经济和社会发展统计公报。城乡居民人均可支配收入之比分别为3.1、3.03、2.75、2.73、2.72、2.71、2.69、2.64。2012年以来，乡村居民收入增长速度一直高于城市居民收入增长速度，收入差距逐年缩小。但从绝对值看，城乡居民人均可支配收入差距从2012年的16 648元扩大到2019年的26 338元。可见，缩小城乡居民收入差距之路仍很艰巨。

近些年来，政府努力推进基本公共服务均等化，各方面的基本公共服务已经实现了城乡全覆盖，然而由于对乡村投入历史欠账多，以及城镇化进程中资源偏向城市流动等原因，城乡基本公共服务仍然相差悬殊，乡村居民获得的基本公共服务数量和水平都相对有限。如前所述，多年的乡村中小学校布局调整使乡村中小学校数量大大减少，而且教育质量与城市差距还有增大趋势。在医疗方面，2019年，全国卫生技术人员1 015.4万人，其中主要服务于乡村居民的乡镇卫生院卫生技术人员仅有123.2万人，直接服务于乡村居民的村卫生技术人员仅有60.3万人，另有乡村医生和卫生员84.2万人，乡村每千人口卫生技术人员数量不足城市一半，全国医疗卫生机构床位880.7万张，而其中主要服务于乡村居民的乡镇卫生院床位137.0万张②数据来源于国家卫健委《2019年我国卫生健康事业发展统计公报》。，不足15.6%。直接服务于乡村居民的卫生技术人员和医疗床位不仅数量偏低，而且质量较城市有较大差距。在公共文化体育方面，城乡之间的不平衡、乡村资源的稀缺和公共服务的匮乏比较严重。

二、 乡村问题的主要成因：偏向城市的城乡分离发展

在持续高速城镇化过程中，乡村发展问题愈加突出，但是，不能简单地把造成乡村问题的原因都归结为城镇化。城乡差别、乡村相对落后是一定时期以来长期存在的现象，从乡村问题的成因既有历史观念的长期影响也有政策导向的影响。改革开放和城镇化发展还没有彻底改变偏向城市的城乡分离发展的观念、政策等，同时又受到市场因素的影响，使得城乡差别依然存在甚至进一步加大，乡村发展问题的形成原因更加复杂。

1. 城市优先观念的影响

从人类社会发展历史来看，城市的产生和发展是社会生产力发展的必然产物，是人类文明进步的重要标志。在城市产生和发展的漫长过程中，逐步出现城乡分离现象，城乡关系中城市优先的理念随之出现。

随着社会生产力的不断发展，人类社会相继发生了三次社会大分工，每次社会大分工又推动社会生产力进一步发展。在社会生产力发展和社会大分工的过程中，乡村和城市先后产生。乡村是数量较少的人口稀疏分布的生产生活聚落，以农业生产为主，居民生活形态大体相似。城市的产生晚于乡村，是在手工业、商业发展的基础上产生的，是数量较多的人口稠密集聚的生产生活的区域，以工商业等非农生产活动为主，居民生活形态丰富。在长期的历史发展过程中，城乡之间逐渐分离，城市成为国家、地区的政治、经济、文化中心，乡村仅仅充当服务于城市的角色，尤其是“资产阶级使农村屈服于城市的统治。它创立了巨大的城市，使城市人口比农村人口大大增加起来，因而使很大一部分居民脱离了农村生活的愚昧状态”[6]276-277。与此相应，人们逐步形成重城轻乡的观念：城市意味着富足、开放、文明、先进，乡村意味着贫穷、封闭、愚昧、落后，城市是中心，乡村是附属。

虽然“私有制的存在为城乡分离提供了制度保障，私有制的发展又成为导致城乡分离的直接原因”[7]，但是城乡分离甚至对立毕竟是社会历史发展特定阶段的必然产物，城市优先的观念有其产生和存在的土壤。新中国成立以后，基于迅速改变落后生产力状况的要求，优先发展工业，优先建设城市成为现实选择，这是符合经济与社会发展规律的。然而，这种路径选择没有改变历史上已经出现和存在的城市优先的观念，反而一定程度上不断强化这种观念，政府和社会较普遍形成工业优先于农业、城市优先于乡村的思维惯性。

观念影响行动，从表面上看城市优先观念似乎有其必然和合理的一面，但是这种观念往往导致人们在处理城乡关系上的“过度”，即政府的政策过度偏向城市发展，忽略乡村基本发展需要；居民过度偏好城市，尽其所能离乡进城；资源配置过度偏向城市，造成乡村发展基础薄弱。多年快速的城镇化进程中，由于城市优先观念及其影响的存在，妨碍了城乡资源的均衡配置和城乡融合发展。从一定意义上讲，以城乡融合发展推动乡村振兴，正是从理念上改变片面城市优先观念的必然逻辑。

2. 城市偏向政策的作用

我国社会主义建设之初，在构建城乡关系方面，政府的政策一开始并长期延续城市偏向。城市偏向政策以严格区分城乡为前提，强调城市优先，资源配置、基本公共服务供给等向城市倾斜。改革开放以来逐步建立和完善社会主义市场经济，但是城市偏向政策尚未彻底改变。城市偏向政策的长期延续，是导致“三农”问题和乡村发展困境的重要原因[8]。

新中国是在经济极其落后的基础上建立的，当年面临西方资本主义国家敌视、孤立、封锁的国际环境，当时苏联社会主义模式在一些社会主义国家取得了阶段性历史成就。这样，借鉴苏联经验采用苏联社会主义模式，高速度建设社会主义，成为新中国的历史性选择。20世纪50年代初，建立了以计划经济为特征的一整套高度集中的管理体制，政府政策对经济与社会发展起着决定性作用。迅速改变落后生产力状况的经济发展战略就是实现工业化，实现工业化和城市优先是一致的，如此，形成了城市偏向政策。1958年，作为城市偏向政策设计和实施的前提条件的二元户籍制度正式确立，全国居民在制度上被严格区分为城市人口和乡村人口。改革开放以前的计划经济时期，在城乡分治、城市偏向的背景下，包括政治、经济、文化等各领域的城乡二元结构逐步形成。一方面，城乡分治，城市和乡村各自相对封闭，经济和社会各自相对独立，尤其是乡村人口除升学就业、参军提干、招工等途径之外，少有机会成为城市人口；另一方面，生产要素配置、基本公共服务供给偏向城市，甚至以工农业产品交换价格“剪刀差”的形式从乡村为工业化积累资金。

1978年以后，计划经济体制下的城市偏向政策逐步改变，但是，城市偏向政策的影响依然存在，而且出现了新的特点，影响了乡村发展。以往较长时期，发展生产力、追求GDP增长是政府政策指向的中心，而经济指标增长的主要依托在非农产业，非农产业主要集聚于城市。这样政策作用下的生产要素配置优先偏向城市，乡村劳动力流入城市非农产业，乡村土地被征购以发展城市，乡村资金向城市净流出。在生产要素不断流向城市的过程中，乡村居民利益增长速度并未同步。长期以来，城市偏向政策扩大了城乡收入差距[9]。在21世纪初税费改革和废除农业税以前，乡村基本公共服务供给严重不足，甚至部分供给还要由乡村居民直接承担。税费改革和废除农业税减轻了乡村居民负担，但是城乡基本公共服务差距过大问题并未消除。

3. 比较优势差异下的市场效应

改革开放以来，我国从社会主义初级阶段这个基本国情出发，经过艰苦的探索，社会主义市场经济体制逐步建立并不断完善，市场在资源配置中越来越起到决定性作用。社会主义市场经济不断完善和发展，极大推动了经济发展和社会进步。但是，在市场经济背景下，由于存在城乡比较优势的差异，导致城乡发展失衡。

市场经济遵循价值规律，通过价格、供求、竞争等市场机制的相互作用，自发、高效地配置资源、调节经济运行，是社会化大生产条件下一种较优的资源配置方式。但是，市场经济并非万能，存在所谓“市场失灵”，会造成发展上的“马太效应”，无法解决垄断、外部性、信息不完全和公共物品供给不足等问题。

从比较优势的维度考察，城乡之间存在巨大差异。由于乡村相对于城市缺乏比较优势，在市场机制作用下，其发展条件和发展成果相较于城市的差距越来越大。城市的劳动力、资本、土地、知识、技术、管理等生产要素，尤其是资本、技术和管理要素，具有较大优势，非农产业劳动生产率、投资利润率较高。相对于城市，乡村除了劳动力和土地要素丰富以外，资本、技术、管理等要素不足，农业劳动生产率、投资效益低下。城乡之间发展的基础条件相差悬殊，城市比较优势显著，乡村缺乏比较优势。而市场经济条件下，生产要素流动的目标是具有比较优势的区域和产业部门。多年来，乡村大量的劳动力以及资本、知识、技术等生产要素单向城市流动、向非农产业转移，乡村出现人口空心化，生产要素更加匮乏，产业发展更加困难，居民收入较低，这其中无不有市场机制调节的效应。

城乡比较优势差距不仅体现在经济发展上，同样体现在基本公共服务供给上。因为地理空间、人口密度等因素影响，乡村相对于城市而言，公共服务投入效益相对较低。乡村基础设施、交通、医疗、教育、文化、体育等公共产品的建设和改善需要投入大量的资源。市场经济条件下，一方面，由于市场机制加剧或放大了城乡之间发展条件和发展成果的差距，使乡村经济基础更加薄弱，难以对乡村公共产品的建设和改善投入大量的资源。另一方面市场经济自身无法解决公共产品供给问题，也即单靠市场机制是无法引导资源进入公共产品供给领域的。这样，在政府财政资金转移支付投入乡村基本公共服务有限的情况下，乡村居民获得的基本公共服务的数量和水平都相对于城市居民而言是有限的，城乡基本公共服务差距依然较大。

三、 乡村振兴之路：城乡融合发展

无论是从历史看，还是从现实看，乡村发展出现的问题和困境是由于观念、政策、市场效应等多重因素造成的。乡村振兴和城乡融合发展正是对以往长期存在的城市优观念、城市偏向政策等的校正。只有淡化城市偏向，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，以城乡融合发展实现乡村振兴，才是解决问题的根本路径。以城乡融合发展推动乡村振兴，关键在于以城带乡，促进要素双向流动，增强乡村发展活力。

1. 树立城乡融合发展理念

城市产生之后，逐步出现漫长的以城市偏向为特征的城乡分离，使城市优先的理念随之出现并根深蒂固，并影响着人们处理城乡关系的态度和行为。以城乡融合发展推动乡村振兴，首先必须破除城市优先观念的束缚，树立城乡融合发展理念。

从历史唯物主义观点看，城市的产生、城乡分离、城市偏向等现象是工业化以及与之相应的城市化的必然结果，适应生产力发展的要求和方向，有其合理性。“城市已经表明了人口、生产工具、资本、享受和需求的集中这一事实，而在乡村则是完全相反的情况：隔绝孤立和分散”[10]104。但是，城乡分离、城市偏向并不是永恒现象，当生产力充分发展的条件下，消灭城乡分离和对立就成为一种必然趋势，“消灭城乡对立不是空想，不多不少正像消除资本家与雇佣工人的对立不是空想一样。消灭这种对立日益成为工业生产和农业生产的实际要求”[11]215。在马克思主义经典作家看来，消灭城乡分离、对立和差别是社会主义和共产主义的重要特征。

城乡分离走向城乡融合，是社会发展的必然趋势。但从城镇化视角看，伴随城镇化进程，乡村聚落同时处于不断减少的过程，乡村人口同时处于不断向城市转移的过程，这使得人们在理念上容易把城乡融合视为未来之举，而忽视城镇化背景下的乡村聚落减少、乡村人口转移是一个连续而漫长的过程，无视在这个过程中，依然存在的乡村人口也有不断增长的生活需要。我国城镇化率尤其是户籍人口城镇化率，距离发达国家约80%的城镇化率水平还有较大的差距，城镇化还将持续较长的时间。在较长的时间内，还将有庞大数量的人口生活在乡村。因此，不仅仅要重视未来城乡融合发展的趋势和状态，更要重视在城镇化持续推进过程中的城乡融合发展。树立城乡融合发展理念，应当认识到，在城镇化进程中，不能把不断减少但依然存在的乡村人口排斥于发展之外，不能任由不断减少但依然存在的乡村聚落自然衰亡。

1978年底开始的改革开放从农村起步，家庭联产承包责任制的普遍实施，极大解放了农村生产力，人民公社体制的瓦解，极大冲击了城乡对立的二元结构。从2002年党的十六大以来，城市偏向政策逐渐被改变，尤其是取消农业税、扶贫攻坚等政策的实施，很大程度上改善了城乡关系。2017年党的十九大提出实施乡村振兴战略，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，这是正确处理城乡关系的重大决策。党和政府一贯重视乡村发展，1982年以来大部分年份，中央一号文件都是以“三农”为主题。但为什么至今，乡村发展依然困境重重？从生产力维度看，根源在于城乡融合发展、乡村振兴的条件，尤其是经济条件还不充分。党的十八以来，中国特色社会主义建设取得了历史性成就，尤其是国内生产总值稳居世界第二，城市现代化程度较高，以城乡融合发展推动乡村振兴，已经具备了坚实基础。应当认识到，只有树立城乡融合发展理念，才能正确处理新时代的城乡关系，解决新时代的主要发展矛盾。

正因为造成乡村发展困境的原因主要在于城市偏向，唯有城乡融合发展，才能实现乡村振兴。基于现实城乡差距，城乡融合发展的实质在于以工业化和城镇化成果推动农业农村发展，实现乡村振兴。

2. 实施以城带乡政策

从城乡关系发展的历史进程来看，城市偏向政策是造成城乡差别、乡村发展困境的重要原因之一。要实现乡村振兴，就必须破除城市偏向政策。破除城市偏向政策，代之以城乡融合政策。由于城乡之间事实上的差距，城乡融合政策实质上应当是以城带乡政策，以城镇化成果带动乡村发展，最终达到城乡事实上融为一体。

以城带乡政策，首要的改革应从城市偏向政策的二元户籍制度入手。由于二元户籍制度分离了城乡居民，成为城乡二元结构的本初制度基础，因此，要在近年来改革成效的基础上，进一步深化户籍制度的改革。深化户籍制度改革的关键在于，以不损害乡村居民作为农村集体经济组织成员的资格和利益为前提，实现事实上的城乡居民户籍一体化，使户籍不再是区分城乡居民的制度性因素，并进一步调整与户籍关联的公共政策规定。深化户籍制度改革，不得不面对“两个城镇化率”不一致问题。如前述，2020年全国户籍人口城镇化率低于常住人口城镇化率18.49个百分点，也即约26 104万乡村进城居民未取得城镇户籍，由此无法享受均等的基本公共服务，造成城市区域内事实上的城乡二元结构。显然，科学、可行、有序、及时实现农业转移人口实质上市民化，是一个迫切需要解决的现实问题，这也是城乡融合发展的应有之义。深化作为城乡二元结构制度基础的户籍制度以及关联性政策的改革，彻底消除其城市偏向，才能消灭政治、经济、文化等各领域的城乡二元结构，达到城乡结构上的融合。

在深化户籍制度以及关联性政策改革的基础上，以城带乡政策主要是在城乡之间，以一体化、均等化为原则进行政策性要素配置和基本公共服务供给。乡村振兴并不排斥城镇化，但是城镇化持续推进毕竟导致乡村地理空间不断缩小、人口不断减少。一定地理空间如果人口密度过低，资源投入效益则会打折扣，甚至得不偿失、沦为浪费。因此，以城带乡，加大对乡村政府资源的投入，应对乡村空间和人口的变化趋势做出科学预测，统筹城乡空间结构，“根据发展现状和需要分类有序推进乡村振兴”[2]，确定乡村振兴地理空间，对乡村建设进行合理规划。在科学预测和合理规划的基础上，一方面，对乡村非固定资产性的建设、基本公共服务供给，如生产生活性资金补贴、义务教育、医疗保健、养老保险等应无(城乡)差别地实施。另一方面，对乡村固定资产性的生产生活基础设施建设，如村域道路、水电气网、环境卫生设施、信息网络等，应偏向乡村，加大公共资源投入，补历史欠账，逐步缩小城乡差别。实施以城带乡政策，通过一体化、均等化的政策性要素配置和基本公共服务供给，改善乡村生态环境和生产生活条件，提升乡村居民生活水平。

3. 建立和完善要素双向流动机制

在城乡二元结构背景下，乡村的劳动力、资本、知识、技术等生产要素向城市单向流动，乡村仅充当城市的资源供给地、产品销售地的角色。乡村振兴，必须解决乡村要素匮乏、产业发展乏力的问题。要素是经济与社会活动的基础性条件，要素融合是城乡融合发展的突破口。以城乡融合发展推动乡村振兴，客观上要求建立和完善要素在城乡之间双向流动机制，实现城乡资源有效配置。

以城乡融合发展推动乡村振兴，解决乡村发展所必需的有效要素匮乏问题，客观上要求引导城市的人才、资本、知识、技术、管理等生产要素进入乡村、进入农业部门。在社会主义市场经济体制不断成熟的背景下，市场在资源配置中具有决定性作用。引导要素从城市流向乡村，离不开市场在城乡资源配置中的决定性作用，要建立和完善发挥市场决定性作用的要素在城乡之间双向流动机制。构建城乡要素统一市场，使劳动力、资本、技术、管理等要素能够在城乡之间自由流动、平等交换。由于市场机制具有配置资源偏好优势区域、部门的本性，在乡村地区、农业部门缺乏比较优势的情况下，建立要素双向流动机制，必须更好地发挥政府的作用。政府的作用在于，以市场在资源配置中的决定性作用为前提，利用财政补助、税收优惠、政策性贷款、生活福利等手段，尊重市场经济规律，按照自由流动、平等交换的原则吸引要素由城入乡，由工入农，实现城乡资源有效配置、要素有机融合。

要构建市场起决定性作用，同时又更好发挥政府作用的要素双向流动机制，首先在城乡人口流动方面，要“打通城乡人口流动渠道，既保证农业转移人口实现真正的市民化，为其提供稳定的生活保障政策”[12],“更要畅通有志于农业农村事业的社会各界人才投身‘三农’工作的渠道”[13]，引导城市懂市场、有技术、会经营的优秀人才和劳动力主动进入乡村，投入到农业农村发展，在乡村振兴中实现自我价值。其次，建立要素双向流动机制，要吸引资本从城市流入乡村。乡村区域农业、旅游业、商业等产业发展，都对资本有着旺盛的需求。以偏向乡村的财政杠杆和金融政策，支持政策性金融机构为乡村发展提供资金支持，引导商业性金融机构为乡村发展提供金融服务，吸引社会资本流向有良好发展前景的乡村。最后，逐步推动土地要素在城乡之间的双向流动。从一定意义上说，土地是乡村相对于城市的“优势要素”。要加快乡村土地“三权分置”改革，在确保农业安全、保障农民利益的前提下，推动土地要素市场化，实现土地要素在城乡之间双向流动，让土地要素成为乡村振兴的重要动力。通过要素双向流动机制的积极作用，为农村发展注入内驱力，为农业生产注入新动能，提升乡村发展的内在质量，提升农业部门劳动生产率。

按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，全面推进乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴是一个艰巨、复杂的系统工程，而这个系统工程的基础和主线是城乡融合发展。以城乡融合发展推动乡村振兴，其实质和要义就是要打破城市偏向，以城带乡，全面融合。