我国灾害救助的挑战与回应——基于社会组织参与的视角

李 霖

（郑州大学 政治与公共管理学院，河南 郑州 450001）

我国幅员辽阔，地形地貌类型多样，地质条件复杂，气候类型丰富，种种自然条件的叠加成为我国自然灾害频发的前提。纵观社会发展的历史，社会成员总是遭受到各种自然灾害的侵袭。诸如洪灾、火灾、蝗灾、地震、瘟疫等，无一不对人民生活的安定与社会秩序的稳定产生难以抹去的影响。近年来，我国经济社会保持高速发展趋势，人民生活水平显著提高。但是，需要注意的是，我国的自然灾害问题并没有随着经济社会的进步而减少，反而更趋严重。其中，地震灾害层出不穷，病菌疫潮接连不断，洪涝干旱时有发生……中国已然成为遭受自然灾害危机最为严峻的国家之一。数据显示，2017 年全国各类自然灾害共造成1.4 亿人次不同程度受灾，因灾害死亡失踪979 人，紧急转移安置525.3 万人次，因灾直接经济损失3 018.7 亿元①参见2017 年《社会服务发展统计公报》。。可见，多发的自然灾害所带来的直接后果及其连带效应已成为国家安全与社会稳定的威胁与阻碍。由于自然灾害受制于地形、地质、气候、土壤等自然因素，因此不断发展的社会与不断进步的人类只能通过相应手段尽量降低其发生频率，减轻其带来的影响，但无法完全杜绝与根除。

尽管不能从根源消除，但是人类的主观能动性还是为有效抵御自然灾害的负面影响创造了可能。人类社会的发展充斥着对自然灾害的被动接受与主动回应，灾害救助机制的形成与完善正是社会成员应对灾害的有力佐证，也是其发挥主动性的有力体现。从封建社会中的非经常性的赈灾救济，到新中国成立时期的临时性灾害救济，再到如今常态化危机管理的重要组成部分，我国灾害救助已成为社会保障体系的特殊制度安排，成为降低人员伤亡、减轻社会财富损毁的重要举措，也是国家综合实力、社会精神文明风貌的集中体现。但是，在如今更为复杂严峻的自然灾害面前，单纯依靠政府已难以高效发挥灾害救助的应然作用，作为灾害救助单极治理主体的政府在财政支持、救援深度等方面已难以满足需求，单纯依靠政府已然无法高效应对自然灾害。因此，从社会层面寻求助力，发挥社会组织的灵活性、专业性、草根性等优势，积极推动社会组织参与灾害救助，以社会组织作为政府灾害救助活动的有效补充，发挥协同治理作用，这对于突破当前灾害救助的现实困境具有重要意义。

一、灾害救助的现实挑战：基于我国自然灾害的新特征

（一）自然灾害的频繁爆发性要求灾害救助的常态化发展

近十年来，全球范围内自然灾害发生频次显著增加，灾害损失十分严重。其中，诸如2014 年智利地震、2016 年日本地震、2018 年“山竹”台风、2019新冠肺炎疫情等特大自然灾害层出不穷，其余程度的自然灾害亦频繁发生。这已不仅仅止于受灾者的个人损失，灾害影响在传播媒体的推动下迅速扩散至世界任何一个角落，为更为广泛的社会成员所忧虑。将目光缩小至全国范围亦是如此，2009 年至今，参照民政统计资料，多可判定为中等灾年及重灾年[1]。其中，气候波动与环境变化直接导致了自然灾害风险的增加。在人类社会频繁的经济活动中，对自然资源的无节制消耗成为气候异常的首要因素。正如美国著名学者Jared Diamond 教授所言，环境遭受破坏程度及复原的可能性取决于人类活动的特点和环境的特性，当二者的均衡状态被逾越时，环境承载力的崩溃便在所难免，自然灾害成为其中的附属产物。在这一状态下，自然灾害频发已为既成事实，重塑生态环境、降低灾害发生意在久久为功，这一事实难以在短期内得到扭转。那么，在灾害应急系统上做文章，尽可能降低自然灾害的负面影响便成为题中之义。然而，当前我国的灾害救助系统却不可避免地遭受到非常态化的“情境挑战”。特殊情境下的自然灾害不同于日益积聚的技术风险与社会风险，其突发性强、可控性弱，具有强烈的跨界域特征。因此，以全灾害管理、全过程管理以及多主体管理[2]的内涵推动灾害救助系统的常态化发展成为应对频发自然灾害的重要举措。

（二）自然灾害的快速扩散性要求灾害救助注重时效性

全球化趋势与现代信息技术的发展赋予了自然灾害扩散属性的双重涵义。一方面，自然灾害自身物理范围的极速扩散致使其破坏性增强。在全球化浪潮下，各国、各地区之间的相互依存关系愈加凸显，彼此联系日益紧密，社会流动速率显著提高。这一趋势为自然灾害跨地理界域的扩散与蔓延提供了契机：发生在某单一国家的自然灾害拥有了发展为跨国自然灾害的可能，局部性自然灾害拥有了发展为全球性自然灾害的可能，原生性自然灾害也拥有了衍生出次生性自然灾害的可能。另一方面，自然灾害相关信息的高速扩散导致其影响力加剧。伴随着现代信息技术的飞跃，时空限制不再成为信息流动的阻碍。互联网技术以虚拟空间为载体，为人类社会建构起强大的信息交互平台，新兴媒体以全覆盖性为依托为社会成员提供信息的持续辐射与追踪，二者交互之下极高的即时性为自然灾害信息的迅速传播搭建了舞台。单一地区或单一国家发生的自然灾害信息可能瞬间传遍全球，随着信息的持续扩散，本不处于灾害中心的社会成员逐渐被信息流所淹没，继而可能出现诸如焦虑、担忧、害怕等负面情绪，自然灾害的社会影响力大大增强。例如，发端于澳洲丛林的火灾，一经爆出便瞬时成为全国乃至多国民众讨论的焦点，对澳洲森林资源与动植物资源的关切也成为了部分民众关注的焦点。可以说，在自然灾害的双重扩散下，对其防控的任何推迟与拖延均可能成为单一个体牺牲、全社会风险加剧、国家形象受损的导火索。因此，自然灾害的快速扩散性要求政府必须注重灾害救助的时效性，在灾害大范围扩散之前，甚至是在灾害发生之初进行有效防控，最大限度降低灾害的破坏力度，降低灾害对全社会的负面影响。

（三）自然灾害的风险复合性要求灾害救助的系统性发展

从风险社会学的视角看，任何灾害风险都具有联结效应，均与政治、经济、社会、文化、环境等系统存在紧密联系，形成复合的互动系统，而自然灾害同样隶属于联结效应的影响范畴。很多情况下，单一领域爆发的自然灾害往往会迅速蔓延至其他系统，快速转化为另一种危机，从而产生复合性风险。这种因风险的复合性而带来的联结效应所产生的风险影响和社会后果有时甚至会超过风险灾害本身。新冠疫情正是典型的复合性危机，这次疫情在世界范围内迅速传播，灾害性质从最初的破坏个人的生活秩序逐步衍生至政治、经济以及社会领域，对国家的政治安全、经济发展、社会秩序构成极大的威胁。以美国为例，在疫情的冲击下，美国种族冲突加剧、股市十天发生四次熔断、游行示威活动不断，可见灾害自身已对社会诸多领域产生了负面影响，而这些负面影响的联结效应更是扩大了疫情的威力。此外，这种冲击也搭乘着全球化的列车席卷全球，将一国范围内的风险与危机扩散至多国范畴，在扩散过程中，危机也在不同的环境下加剧了这一复合特性。可以看出，自然灾害的复合性危机对经济社会发展的强大破坏力，多元领域的危害属性增加了灾害救助的成本与负担，单纯依靠单一的灾害救助模式已难以应对如此复杂的现代风险。因此，推动系统性灾害救助工作发展，有效回应灾害的联结效应，成为应对自然灾害、降低复合性风险的重要趋势。

二、社会组织参与：对灾害救助现实挑战的三重回应

（一）社会组织参与灾害救助的理论依据

现代政府在自然灾害应急救助中扮演着极其重要的角色，在政府的单一参与下，客观上形成了防灾、抗灾、救灾三位一体的灾害救助模式。随着自然灾害爆发频次的增加，影响广度与影响深度的延伸，灾害风险的联结效应日益凸显。作为诞生于传统模式下以一元化垂直型管理为主要特征的政府仅仅凭借自身优势已难以应对复杂多变的情形，如何有效应对灾害已成为当前政府亟待解决的问题。发端于20 世纪40 年代，建立于组织为了生存而必须获得关键性资源的理论假设之上，以解释组织间行为诱因为研究目的的资源依赖理论可以为灾害救助提供新的思路。资源依赖理论认为，无论是正式组织或是非正式组织，均对其自身生存条件缺乏完全的控制力，在生存驱动下，组织与外在环境的依赖不可避免，任何组织在实现目标任务时必须获取外部资源，以此弥补非自给自足状态下的资源缺失。各个组织通过适应环境来获得能量输入的策略，已逐步演化为一种持续不断的互赖关系。资源依赖理论以组织为切入点，重新厘清了正式组织与非正式组织在拥有资源方面的匮乏性，强调与外部环境的必然联系，主张组织通过横向整合、纵向整合等多元策略强化其获取关键性资源的能力，以达到自身持续性发展的目的。依据资源依赖理论，在政治、经济、社会等领域联系愈加紧密，自然灾害复合性不断增强的背景下，作为正式组织的政府不可能拥有灾害救助场域中的全部资源，其在达成组织任务时缺乏完全的控制力，组织任务的完成情况受到制约，灾害救助的效率与质量受到严重限制。这客观上要求灾害救助的资源相关方参与到目标达成的活动之中，以弥补政府相关资源缺失下的低效工作。而社会组织在谋求自身发展的同时，掌握着政府灾害救助过程中欠缺的关键性资源，救灾物资、救灾人员、救灾信息等资源成为其与政府开展资源互动的物质基础。为了达成组织目标，维系自身的合法性，政府需要与社会组织进行资源互动与资源博弈，结果便是形成动态性的组织嵌套关系，从而促进资源流动，完成灾害救助所需资源的合理配置。因此，资源依赖理论启示我们，面对日益复杂的自然灾害危机，社会组织参与灾害救助已成为必然。

（二）社会组织参与灾害救助的政策依据

党的十八大提出打造共建共治共享的社会治理新格局，凸显了社会组织在国家和社会治理中的地位和作用，社会组织已成为国家治理和公共服务的重要社会力量。党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革总目标之一，并提出“创新社会治理体制”的重大战略任务，意味着“多元参与与合作共治”理念在我国基本确认[3]，给予社会组织参与社会治理空间。党的十九大报告提出“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”[4]的要求，明确指出社会组织融汇于社会治理的合法性。作为社会危机治理的重要组成，灾害救助也天然地需要社会组织的深度参与。在灾害救助领域，《突发事件应对法》第十一条规定“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作”，《自然灾害救助条例》第五条规定“村民委员会、居民委员会以及红十字会、慈善会和公募基金会等社会组织，依法协助人民政府开展自然灾害救助工作”，为社会组织参与灾害救助提供了法律依据与政策指引。因此，在国家—社会共治的理念下，作为社会治理的重要领域，作为政府危机管理的重要内容，鼓励社会组织参与灾害救助工作，推进灾害救助的常态化发展，是对党和政府关于加强社会治理创新、完善应急管理体系的深切回应，是切实提高灾害救助水平的必然选择，也是社会组织实现自我价值的良好契机。

（三）社会组织参与灾害救助的实践依据

首先，社会组织在整合资源方面具有显著优势。能否有效调配充足的资源以应对频发的自然灾害危机是灾害救助成功与否的关键因素。灾害救助所需资源主要分为两个方面：物质资源与人力资源。从资源依赖理论的分析视角来看，政府在物质资源、人力资源方面的有限性与灾害的突发性、复合性之间形成悖论，灾害救助常常陷入资源困境。但是，社会组织的公益性与志愿性特征能够赋予其强大的资源动员效率，社会组织灵活的组织结构也使其在资源整合方面凸显出较强的优势。不论是资源筹集或是资源整合，社会组织均能够有效回应政府的资源困境。具体而言，社会组织一是可以广泛的群众信任为依托，发挥民间款物捐赠优势，弥补政府财政投入不足；二是以强大的社会号召力为支撑，积极吸纳社会志愿者参与到灾害救助中，解决政府调度不灵、人员缺乏等问题；三是社会组织还能够以非正式网络为依托，第一时间将整合到的各种资源运送至受灾区域，减轻政府负担。例如，在2020 年新冠疫情爆发后，短时间内韩红基金会便累计接受善款三亿余元，凸显出了强大的资源筹集能力。随后，这一社会组织发挥自身优势，以善款为资金基础，通过各种渠道采购大量口罩等紧急医疗物资，及时运送至湖北省各医疗机构。此外，还组织招募社会志愿者对救灾资源进行分发。这一援助过程便足以说明社会组织在资源整合中的优势与作用。

其次，社会组织在救援专业性方面具有显著优势。灾害救助是否有效不仅取决于救助资源的充足供给，还取决于救助活动的专业化程度。绝大多数社会组织自成立之初便以专业化作为自身的发展方向，其中，社会组织根据自身的服务宗旨与服务目标的性质有针对性地吸纳组织成员，衍生出文化娱乐型、教育研究型、医疗卫生型、环境保护型、民权促进型等提供不同服务的社会组织，在应对自然灾害的各个阶段均能发挥出独特的优势。例如，在灾害前社会组织能够对可能发生的各类灾害进行研判，向政府提出预防策略；在灾害中社会组织能够充分发挥技术优势，提供专业服务；在灾害后社会组织能够协助政府做好灾后重建、精神慰藉等工作。除此之外，社会组织的专业性也源自于对灾区情况的深入了解。依托于民众建立的社会组织往往与基层群众有着密切的社会联系，牢固的互嵌结构有助于社会组织充分了解当地风土人情，弥补政府未能考虑到的空白地带。据此，社会组织拥有的资源优势与专业优势能够有效降低次生灾害，降低负面影响，社会组织已成为灾害救助系统性发展中不可或缺的一环。

三、实践策略：推动社会组织高效参与灾害救助的有效路径

（一）政府应坚持协同治理理念，为社会组织提供良好的政治生态

由于历史的原因，社会组织受到“全能包揽”主义下政府全面管制理念的限制，体现出浓厚的“官办色彩”，行政上的从属关系与资金上的依附属性导致社会组织陷入自主性发展困境，缺乏参与灾害救助的行动空间。不论是在应然方面还是实然方面，社会组织均缺乏参与社会治理的行动惯性，这无疑滞后了政府与社会共治局面的形成。在这一前提下，社会组织缺乏参与角度，难以被纳入全过程灾害救助的体系之中，“灾害治理”理念没有真正实现。因此，政府应充分意识到社会组织在灾害救助实践中的优势，强化对社会组织的尊重与信任，树立正确的参与理念，明确灾害救助参与主体，实现二者的良性互动。具体而言，一方面，在社会组织尚不健全的背景下，政府应始终在自然灾害救助中充当第一救助主体角色，坚持财政的兜底责任，及时调动救援资源、发动救援力量；另一方面，政府应高度重视社会组织在灾害救助以及危机治理中的重要作用，认识到在应对日益复杂的自然灾害时社会组织所具备的资源优势与专业优势，让渡部分职能，充分给予社会组织活动空间。唯有理念先行，政府才会进一步完善制度环境，积极培育社会组织有序参与灾害救助实践。

（二）政府应加强制度建设，为社会组织提供完善的法律制度环境

尽管《突发事件应对法》与《自然灾害救助条例》等法律文本构建了应急管理的框架，确认了社会组织参与灾害救助的义务，但仍未就其具体的参与方式与参与程度予以详细说明，社会组织责任边界与功能定位上并不明晰，整体性的“合作框架协议”欠缺，社会组织参与减灾救灾缺乏制度保障。因此，政府应加强制度建设，为社会组织的减灾救灾提供配套的制度支持。首先，在坚持现行法律法规的基础上，政府还应持续完善制度规范，为灾害救助领域中社会组织的活动场域与责任边界提供法律依据。可以考虑实行“三清单制”[5]，以权力清单明确社会组织的权力范围，以责任清单明确社会组织的法定职责，以负面清单明确社会组织的法律约束。其次，政府应尽快建立社会组织公益资格认证制度[6]，完善认证程序，鼓励社会组织参与认证，确保专业化的社会组织能够在第一时间参与到救灾减灾活动之中，以最大程度防止自然灾害的快速扩散。最后，政府应完善社会组织的救灾预案制度，做到应急预案定期演练，确保社会组织参与灾害救助的实用性与操作性，从而推动灾害救助的常态化发展。

（三）政府应构建政社协同机制，为社会组织奠定扎实的实践基础

尽管社会组织参与灾害救助已具备相应的理论依据、政策依据与实践依据，尽管社会组织的参与客观上能够有效为政府提供补充，但由于社会组织在资金装备上的短板等，难以发挥其应有的作用。因此，一方面各级政府应尽快落实《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》等文件，规范政府购买服务流程，并将部分财政支出用于社会组织的装备升级与救灾补贴之上；另一方面，政府应尽快实现对社会组织的资源分享，建立信息沟通机制，形成灾害救助实践中信息的双向互补，实现社会组织与政府在资源与行动上的高度合作，从而使社会组织真正融入灾害救助系统，达成灾害救助的系统性发展目标。