重大疫情防控中社会治理共同体建构的逻辑、内涵与路径

孔 川

(苏州大学 马克思主义学院，江苏 苏州 215123)

2019年爆发的新冠肺炎疫情是一次重大的突发公共卫生事件，是对国家治理体系和治理能力的一次严峻考验。重大疫情防控关涉每一个人的生命安全。此次新冠肺炎疫情传染性强、潜伏期长，每一个人都处于高度风险之中，需要全民动员、全民参与、全民部署。人人参与的这场疫情防控人民战争，本质上就是疫情防控共同体。

区别于常态、安全状态下社会治理共同体，疫情防控共同体是在非常态、风险状态下的社会治理共同体形态，是公共危机治理的典型体现。在疫情防控的风险状态下建构社会治理共同体，是观察和理解社会治理共同体的特殊视角，深化了社会治理共同体的基本内涵，为完善常态、安全状态下的社会治理共同体建设提供了契机和窗口。风险状态下的疫情防控是社会治理共同体建设的一次危机，更是一次机遇，为社会治理共同体建设提供了实践场域和建构场景。

一、 社会治理共同体的建构逻辑

2019年1月，习近平总书记在中央政法工作会议中首次提出“打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体”[1]。党的十九届四中全会强调了社会治理现代化在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用，在党的报告中首次明确提出社会治理共同体。“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”[2]22

建设社会治理共同体是国家治理现代化的必然要求。国家治理现代化包括治理体系现代化和治理能力现代化两个方面，社会治理是国家治理体系的重要组成部分，社会治理共同体是治理能力现代化的重要体现。社会治理作为政治学的研究内容，其本义就是多元主体的协商共治，是建立在多元民主基础上的理论延伸。治理不是一元治理，多元主体是治理的前提；治理不是强制命令，协商谈判是治理的基本方式；治理不是“独角戏”，共同参与是治理的基本表现。治理主体多元化是治理现代化的内在要求，多元的治理主体共同参与治理过程，形成治理共同体是治理现代化的必然归宿。只有形成真正的社会治理共同体，才能有效提高社会治理能力，推动治理体系和治理现代化的不断完善。

建设社会治理共同体是社会治理规律的内在体现。建立在多元主体基础上的协同互动和共同参与，是社会治理的理想状态。社会治理的理想状态难以落实为现实状态的症结，在于多元主体的利益分化、观点分歧导致集体行动和协同参与的失效和失序。共同体是社会学的研究内容，从滕尼斯提出具有共同价值及融洽情感的结合体到涂尔干提出社会有机团结，都是在承认个体差别、利益区别基础上达成共识并协调一致行动的整体。“在社会治理的话语体系中引入共同体这一分析视角，主要是借鉴其思想中几个重要元素，即相互的情感、彼此的依存和共同的行动。”[3]作为一种学术概念，社会治理共同体的话语表达体现了社会治理共同体对多元主体利益的尊重、情感的链接和行动的协同。只有真正形成符合共同体内在本质规律的社会治理共同体，才能充分发挥社会治理共同体在社会治理进程中应对各种风险挑战的重要保障作用。

二、社会治理共同体的基本内涵

“社会治理包括正常状态下的风险治理和突发事件发生状态下的应急处置两种类型、两个环节。”[4]在公共危机治理中，危机的公共性、突发性、风险性和无序性，客观上促进了多元主体的责任融合、资源整合和力量结合，使得“公共危机治理多元主体形成的多中心治理改变了危机管理的碎片化和单打独斗现象，形成一种多元主体的协同化整体治理”[5]。危机治理中的疫情防控共同体更加强化了主体的责任，更加需要一致有效的行动，更加凸显了共同体利益的共享性。

(一)责任共同体

社会治理共同体是人人有责的责任共同体，每个人都有参与社会治理的责任，每个部门都有参与社会治理的职责。这里的人人既是指具体的公民个体，也包括组织化的个体，所以党组织、政府、社会组织、群团组织、企事业单位、市场主体等都是社会治理的重要主体。

社会管理的学术话语体系，着重突出政府的社会管理职能，着重强调政府和社会组织、公民之间的主客体关系。政府处于管理者的角色定位，社会组织、公民处于被管理者的角色定位，双方之间是强势的管理和弱势的被管理关系。社会治理的学术话语体系，着重突出社会组织、公民等主体的民主权利，着重强调政府与社会组织、公民等多元主体的协商互动关系。政府要从管理的观念转变为治理的理念，尊重社会组织、公民等主体的表达权、参与权、监督权。政府和社会组织、公民等都是社会治理的主体之一，都有参与社会治理的责任，双方之间是协商合作关系。从社会管理的话语体系转变到社会治理的话语体系，就是因为社会治理不再是政府传统单向度自上而下的管控，不再是社会组织、人民群众等主体被动单一地接受管理和服从命令，而是多元主体之间互动式、协商式、合作式的过程和状态。

社会治理共同体的“责任”内涵在疫情防控中体现得更加真实、更加明确、更加清晰。党组织、政府、社会组织和公众都有各自的防控责任，各级党组织的领导责任、各级政府的属地管理责任、社会组织和群众团体的协调责任、广大党员干部的担当责任、人民群众的参与责任等。医护工作者驰援武汉奋战前线是责任，党员干部响应号召冲锋一线是责任，社区工作者开展宣传、严格管理、做好公共场所消杀是责任，人民群众服从命令宅居在家也是责任。只有每一个人把防控责任落到实处，疫情防控共同体才能形成，否则任何主体在责任上的缺失和漏洞，都会增加疫情防控的巨大风险。

(二) 行动共同体

社会治理共同体是人人尽责的行动共同体，每个人都要在社会治理中发挥作用、参与其中、体现功能，在社会治理的实际行动中尽职尽责，达成社会治理共识，实现社会治理成效的最大公约数。

社会治理是一种理念，也是一种制度，是一个过程，也是一个系统。目前我们正在努力培育社会治理的理念，构建社会治理的制度，推动制度化的社会治理过程，最终实现社会治理现代化的重要目标。社会治理要在理念上重塑、制度上构建、过程中实践、系统上完善。理念重塑和制度构建同步推进，治理实践和系统完善同步进行，这是一项复杂的系统工程，不能一蹴而就。不能等全社会树立治理理念以后，再开展社会治理的实践，二者应该同步推进。在社会治理的实践行动中培育治理理念，在社会治理的实践行动中达成治理共识。当下的社会治理还处于起步阶段，政府在社会治理中居于主导地位，起主导作用，国家主导社会治理的色彩还比较浓厚，严格意义上的社会治理还在培育和探索阶段。“我们之所以能够将这些实践称为‘社会治理实践’，是因为这些实践中体现了社会治理的一些元素。因此，这种国家主导的社会治理可以理解为走向社会治理的一种中间形态和过渡状态，但并不能将其与社会治理画等号。”[6]

社会治理共同体的“行动”内涵在疫情防控中体现得更加明显、更加有效。每个主体的疫情防控责任是否转化为自觉参与疫情防控的意识，每个主体是否在疫情防控中采取切实有效的行动，在疫情防控中都能够得到直接体现和反映。风险状态下，疫情防控共同体中每个主体的“行动”，都与其相应的责任高度关联，不会出现日常状态下搭便车的行为。行动还是不行动，是真行动还是假行动，在特殊风险状态下的疫情防控中可以第一时间得到真实的检验，为常态下社会治理共同体的“行动”检验提供有益借鉴。

(三)利益共同体

社会治理共同体是人人享有的利益共同体，每个人都拥有平等享有社会治理成果的资格和权利。在人人有责的责任共同体前提下，建设人人尽责的行动共同体，最终才能够实现人人享有的利益共同体。

在社会管理的话语体系中，始终都把政府和社会看作是相互对立的存在，从构建“小政府、大社会”的愿景，到改变“强政府、弱社会”的格局，始终走不出政府和社会关系的悖论，政府的精力更多放在维稳上，社会的焦点更多放在集体性抗争上。从社会治理共同体的视角出发，政府和社会“大小”“强弱”之分没有意义，关键的考察要素在于社会治理是否“有效”，有效的社会治理才是追求的目标。即便实现了“大社会”“强社会”，如果政府公共服务能力不强、社会处于无序状态，那么这种无效无序的社会治理不具有任何意义。要把这种“大小”“强弱”之分转化为“政社互动”的一体化，最终“形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”[7]36。

社会治理共同体的“利益”内涵在疫情防控中体现得更加现实、更加具体。疫情得到有效防控，人们的恐慌情绪和恐惧心理得到释放，安全感和获得感得到提升，人们的身体健康和生命安全得到保障。这种看得见和摸得着的利益，涉及每一个人，深化了人们对防控工作的认同和理解，反过来又激发了人们的责任意识，激励人们在疫情防控行动中更加积极主动参与，实现了社会治理共同体“责任”“行动”“利益”的有机统一。

责任共同体反映了社会治理“人人有责”，行动共同体强调了社会治理“人人尽责”，利益共同体实现了社会治理“人人享有”，通过责任共同体强化社会治理的共建，通过行动共同体落实社会治理的共治，通过利益共同体实现社会治理的共享，把责任共同体、行动共同体、利益共同体有机纳入共建共治共享的社会治理制度中，有力推动社会治理共同体的深入发展。在疫情防控共同体中，疫情风险客观上强化了共同体的意识，共同体成员的责任更加明晰，行动更加自觉，利益更加共享。每个人自觉履行职责，有效参与疫情防控，每个人的安全得到有效保护，这是疫情防控持续向好的关键所在，也是风险状态下社会治理共同体构建的实际成效。

三、社会治理共同体的建构路径

在社会治理共同体建设过程中，明确责任、落实行动、保障利益是一个有机整体，也是理想状态社会治理共同体的建构图景。高风险状态下疫情防控共同体作为一种特殊形态，如何转化为常态下社会治理共同体建设，就需要进一步反思如何确保多元主体认真履行社会治理责任，积极参与社会治理进程，避免搭便车的集体行动逻辑困境，确保多元主体都能享受社会治理的成果。这是推进社会治理共同体建设必须回答的现实问题。

(一)党的领导：社会治理共同体建设的核心力量

党的领导在社会治理共同体建设中是核心力量。这一方面是由中国共产党执政地位所决定的，另一方面是由当下中国社会治理结构所决定的。

党的领导是中国共产党执政权力的必然要求。中国特色社会主义制度最本质的特征和最大优势就是中国共产党领导，党是领导一切的最高政治力量。作为掌握执政权力的执政党，作为中国特色社会主义事业的领导核心，在行使执政权力的过程中要强调党的领导作用，体现党的领导地位，发挥党的领导功能，把党的领导有机融入和贯穿到执政过程中。党的领导在宏观上是整个国家治理体系构建的核心力量。“在国家治理体系的大棋局中，党中央是坐镇中军帐的‘帅’，车马炮各展其长，一盘棋大局分明。”[8]在微观上，党的领导要落实到国家治理过程中各领域、各方面、各环节。党的十九届四中全会明确指出，要健全党的全面领导制度，确保党在各种组织中发挥领导作用。“完善党领导各项事业的具体制度，把党的具体领导落实到统筹推进‘五位一体’总体布局、协调推进‘四个全面’战略布局各方面。”[2]6

党的领导是健全社会治理体系的必然要求。从社会管理的观念转变为社会治理的理念，从构建社会治理格局到完善社会治理制度，再到健全社会治理体系，体现了党领导方式和执政方式的深刻转变，也体现了党对社会治理规律的主动把握、深刻理解、战略规划。党提出社会治理体系建设是对未来应然状态下的战略安排和部署，并不是对实然状态下的解释和延伸。正如许多学者所言，目前的社会治理实践还不能称之为完整意义上的社会治理，社会治理的主体、结构、功能、动力等各种因素还没有达到理想状态，国家主导或者说政府把控的色彩浓厚。在向社会治理理想状态转型的过渡阶段，具备了形式上的社会治理因素，但是还没有充分体现社会治理的本质和内涵。最主要的表现就是社会治理结构的失衡，社会治理多元主体的成熟度、治理能力依然存在非常大的差距。“在国家治理现代化的多元主体格局中，由于我们的市场发育还不成熟，市场环境还不完善，市场规范还不健全，市场主体还没有完全独立，社会组织还没有完全自治，公民个体的参与意识还不强烈，多元主体具有明显的发展不平衡性、能力不均衡性和影响不对称性。由于党所处的执政地位和党所具有的领导水平，党在多元主体的构成中发挥着主导性作用，成为推动其他治理主体发展的重要力量，成为促进国家治理现代化的重要主体。”[9]

党对公共危机治理始终保持着忧患意识和警惕意识。党的十九大报告提出，重大传染性疾病、气候变化等非传统安全威胁，使人类面临许多共同挑战。我们要增强安全意识，提高防范和抵御安全风险能力。党的十九届四中全会进一步指出，要“加强公共卫生和重大传染病防控，健全重特大疾病医疗保险和救助制度”[2]21，同时，对健全公共安全体制机制尤其是应急管理机制体系提出了明确要求。

在新冠肺炎疫情阻击战中，党中央集中统一领导、统一指挥、统一调动，党的领导贯穿疫情防控共同体建设的始终。在决策层面，党中央对全国疫情防控做出部署，成立了中央应对疫情工作领导小组，坚持把人民群众的生命安全和身体健康放在第一位，对全国的疫情防治、防控进行全方位统筹；在基层社区层面，基层党组织领导各职能部门、社区工作者、各社会组织和人民群众开展群防群控和联防联控，党组织始终处在疫情防控的第一线，成为基层疫情防控共同体的核心。党中央印发了《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》，把疫情防控作为各级党组织和广大党员、干部当前的重大政治任务，把投身疫情防控一线作为践行初心使命、体现责任担当的试金石和磨刀石，把党的政治优势、组织优势、密切联系群众优势转化为疫情防控的强大政治优势。通知明确要求：“坚持党建引领，把区域治理、部门治理、行业治理、基层治理、单位治理有机结合起来，切实提高疫情防控的科学性和有效性。”[10]

党建引领基层治理已经成为社会治理共同体建设的原则和共识。党建的引领作用主要体现为两个方面，一方面是党组织在基层治理中发挥领导核心作用，另一方面是党员在具体的治理实践中发挥示范带头作用。党建引领通过党组织的核心领导和党员的示范带头，激活治理多元主体的潜力，激发治理多元主体的活力，增强治理多元主体的动力，提高治理多元主体的能力，从而使党在社会治理的实践行动中成为社会治理共同体建设的领导核心。

(二)公共精神：社会治理共同体建设的精神支撑

社会治理共同体建设的关键在于调动多元主体的积极性和主动性，使多元主体能够主动自觉参与到社会治理过程中，实现社会治理多元主体之间的互动协商和相互合作。现实的困境在于，多元主体是客观存在的，但是客观存在的多元主体并没有参与社会治理，大多数主体都是“旁观者”的角色，缺乏参与社会治理的想法和意图，缺少参与社会治理的动力和能力。“从形式上看，管理主体尽管呈多元化，但是这种多元化是由政府自上而下推行的，通过吸纳式参与机制完成，与治理理论所倡导的平等、协商、志愿、共治的理念存在着本质上的差异。”[11]培育多元主体的公共精神，培养多元主体的公共理性，激发多元主体参与的主观自觉，就成为社会治理共同体建设的重要精神支撑。

帕特南在《使民主运转起来》一书中考察意大利公民共同体时指出，公共精神是形成公民共同体和开展有效行动的重要因素。公民共同体是民主有效运转的重要形式，“公民共同体的公民身份首先是由积极参与公共事务来标示的”[12]100。公民是一种积极的公民，是一种参与的公民，是一种活跃的公民，也正是由于公民的积极、活跃和参与，才使得公民共同体能够推动民主。公民在公共生活中的积极、活跃和参与，需要历史传统的传承，更需要公共精神的塑造。“公共精神既包括平等也包括参与。”[12]120参与是理解公共精神内涵更重要的维度。正是具备了现代性的公共精神，公民对公共事务就更加关心和关注，公民参与公共生活的意愿就更加强烈，公民在公共生活中与政府、社会组织等就有更多的互动、协商与合作，从而有力促进社会公共问题的和平解决，避免社会矛盾和冲突的升级，维护社会秩序的相对稳定。

相对而言，现代性的公共精神在中国历史传统中比较匮乏。建立在传统血缘基础上的家庭，是参与社会活动的基本单元。家庭本位是一种差序格局的人际关系，也是一种家庭集体代表制。个人淹没在家庭中，个人意愿被家庭的整体意愿所代替，家庭的整体意愿由家长具体呈现。所以在传统社会中，个人没有集体观念，只有家庭概念，个人也不能脱离家庭参与社会活动，个人意愿不能在社会活动中自由表达。由家庭本位上升到家族本位，家庭在家族本位面前又是一个弱小的个体，个体的家庭要服从家族，家族代表无数小家庭的意愿。个人淹没在家庭之中，个人服从家庭，家庭代表个人，家庭则淹没在家族之中，家庭服从家族，家族代表家庭。中国传统的公共生活，没有个体的存在，也没有留给个体足够的表达空间和参与空间，所以缺乏独立个体参与的公共活动和公共空间，也没有形成相应的公共精神和公共文化，谈判、妥协、协调、理性等公共能力的缺失就不足为怪。

在抗击新冠肺炎疫情的防控共同体中，有人故意编造捏造疫情谣言，造成社会的恐慌和恐惧；有人隐瞒相关行程，造成疫情的扩散；有社区防控形同虚设，漏洞百出；有人不配合防控工作，拒绝相关的检查和管控，严重者甚至对工作人员造成人身伤害；少数干部不敢担责、流于形式、敷衍应付，甚至临阵逃脱，关键时刻不能担当作为。这些行为破坏了疫情防控共同体，造成了疫情防控的风险点和漏洞，为建设社会治理共同体提供了反思视角和典型负面案例。

培育积极理性、主动参与的治理文化。蕴含公共精神的治理文化是助推社会治理现代化的重要保障，是社会治理有序开展的精神动力。通过营造治理文化不断涵养社会治理主体的公共精神，提高治理主体的自律自治水平，培养治理主体的民主意识、法治意识、规则意识和权利意识，理性看待维稳与维权、活力与秩序的关系，在全社会形成乐于、善于、勇于参与社会治理的良好局面。各类社会主体要转变观念，树立科学先进的治理理念，不再被动地“等靠要”，而是理性合法表达诉求、提出要求、沟通需求，主动自觉参与治理、分析问题、改善现状，自觉履行社会治理的责任和义务，在参与社会治理中不断培养现代公民人格，塑造现代公共精神。

提高社会主体有效参与的治理能力。处理好精神塑造和主体赋能的关系，把主体赋能作为塑造公共精神的重要方式和渠道，通过提高各类社会主体参与社会治理的能力，在治理实践中不断强化社会主体的公共精神。建立健全财政扶持、社会筹资、公益赞助、分类管理、有效激励等机制，优先发展服务类、公益类社会组织，优化社会组织的成长空间和环境。通过项目孵化、人员培训、能力提升、资金支持、税收优惠、服务购买、公益创投等多种手段和方式引导社会组织参与基层社会治理，为社会组织参与基层社会治理创造平台、提供资源、搭建载体，增强社会组织参与基层社会治理的内生动力，在不断的社会治理实践中塑造社会主体的公共精神。

培育公共精神还需要公共生活的载体，创设更多的公共空间。在公共空间中，供各类主体开展平等交流、讨论协商、提出意见、发表观点等，为多元主体参与公共生活提供空间载体。当然，这种公共空间既可以是有形的空间，也可以是网络载体等无形的空间。市民广场、主题公园、议事厅等公共场所和活动平台，都是人们参与公共生活的有形空间；还要发挥好网络空间的平台优势、效率优势、技术优势，打造人们有效参与的互联网空间。

(三)民主协商：社会治理共同体建设的方法嵌入

党的十九大报告指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”[7]30

民主协商是社会治理的应有之义，也是社会治理共同体建设的有效方法嵌入。民主协商作为一种理念已经在全社会达成共识，也已经成为中国特色社会主义民主政治的重要表现形式。目前我们已经形成了多层次全方位的民主协商体系。党的十九届四中全会强调：“统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，构建程序合理、环节完整的协商民主体系。”[2]9民主协商从理念共识转化为制度构建再落实到具体实践，是一个完整的体系和有机的整体，同时也作为一种方法贯穿社会治理的全过程和各个环节。作为方法论意义的民主协商，对现阶段社会治理共同体建设具有显性的推进作用。如果作为一种方法论层面的民主协商都不能实现的话，就谈不上民主协商的理念共识，相关的制度构建可能就是“稻草人”，民主协商的实践就只能是自我宣扬。所以，把民主协商作为一种基本方法贯穿到治理过程，用民主的方法、协商的方法解决社会治理中的各种问题，符合社会治理的现状，有利于推进社会治理共同体的建设。实际上，通过民主协商的方法在治理实践中培育民主协商的理念和构建民主协商的制度，是中国开展社会治理实践的特殊路径，也是实现社会治理共同体建设的独特选择。

现阶段，政党治理、政府治理的能力、水平、程度在社会治理共同体中占有绝对的优势，社会组织等其他各类主体还缺乏参与社会治理的相应能力和水平。除政党、政府以外的社会主体缺少参与社会治理的相关平台和载体，缺失参与社会治理相应的资源和渠道，协同共治的社会治理格局还尚未形成。“从政府单一主体的社会管理到多元主体共同承担社会治理职责，这是人类社会治理史上的一场巨大的变革过程。”[13]在这场社会治理变革中，多元主体在治理能力上的差异，使得民主协商在社会治理中的落实还需要时间。目前民主协商主要体现为政党和政府主动释放民主的善意，采用协商的姿态，给出相应的空间与其他各类主体开展互动合作。但其他各类社会主体在民主协商中整体都处于比较被动的地位和角色，被动协商、被动参与、被动治理的情况还比较突出，并没有达到民主协商的理想状态和理想程度。

通过现代信息技术支撑优化民主协商的方法，充分发挥现代信息技术在社会治理体系中的重要作用。传统的民主协商基本是面对面的座谈，受到人情关系、会场舆论、会议基调等影响，很多人不愿意参加这种受约束的协商，即便是参与这种协商座谈，也只是作为听众很少发表意见。所以传统的民主协商被冠以“走过场”“走形式”“走程序”的帽子，很多人认为这种民主协商都是虚假的，是做个样子，走个程序。现代信息技术可以拓展民主协商的空间，打破传统民主协商的局限，把面对面协商转化为键对键协商，实现互联网在线协商，避免面对面协商的各种干扰，摆脱各种人情顾虑，有效拓展民主协商的空间。

现代信息技术有助于增强民主协商的效力。运用互联网、大数据、云计算、物联网、人工智能、移动5G等现代信息技术手段，进一步畅通诉求表达、利益协调、矛盾化解的渠道，构建“互联网+社会治理”的治理格局，实现“互联网+利益共享”的价值目标，增强互联网在线协商的实际效果。把现代信息技术融入智慧城市建设，打造智慧交通、智慧医疗、智慧教育、智慧政务、智慧社区等智慧服务体系，把民主协商的智慧端口链接到各类智慧服务体系，实现智慧服务体系和智慧协商体系的有机结合，用现代信息技术手段提升社会治理效能，使民主协商更为便捷、更为高效、更为畅通，让现代科技更为有效地服务人民群众，使人民群众能够共享社会治理成果，提高人民群众对社会治理的满意度和认同度。

风险和安全是现代社会的矛盾体，在努力追求社会安全的过程中，风险却很难预测又无法避免，我们要习惯并适应在风险与安全共存的状态下建设社会治理共同体。以共同体的理念融入并开展社会治理，以合作而不是控制、协商而不是强制、谈判而不是命令、共享而不是独占的方式开展社会治理实践，把解决社会矛盾、化解社会冲突、稳定社会秩序依托于社会治理共同体，在共同的集体行动中满足人们的集体归属感和安全感，最终满足人们对美好生活的内在需要。