乡村振兴背景下农村闲置宅基地问题及对策研究——基于多地“共享农房”案例分析

夏 莲，王振锋

(安徽建筑大学 公共管理学院，安徽 合肥230601)

1 问题的提出

随着我国城镇化进程的推进，许多农村人口进城定居，大量的农村宅基地和农房闲置。根据《2019年国民经济和社会发展统计公报》，到2019年末我国农村户籍人口55162万人，其中外出农民工占31.59%，我国常住人口城镇化率60.60%，而户籍人口城镇化率却只有44.38%。由此说明，多数农民进入城市，却仍在农村拥有自己的宅基地和农房，而这些农村户口的农民长期在城市居住，宅基地则大多处于闲置状态，进一步加剧城乡发展不平衡，严重影响经济发展，损害农民自身权益。

为推动城乡均衡发展，党的十九大提出乡村振兴战略，从根本上缩小城乡差距，然而要想推动乡村振兴战略的实施，就要深化农村土地制度改革，盘活利用农村闲置土地。因此，解决闲置宅基地问题，对实施乡村振兴战略，推动城市化进程，完善土地制度，发展国民经济都有着重大的意义。本文通过分析我国农村闲置宅基地的现状、危害及成因，梳理乡村振兴战略对闲置宅基地的影响机理，对一些地方创新模式“共享农房”进行案例分析，提出相应的对策建议。

2 文献综述

国外学者关于闲置土地的研究较为深入，认为闲置土地包括由自然原因造成的不能开发的土地，也包括之前开发遗留下的小而不规则的土地[1]，产生闲置的原因主要有空间规划、环境、经济、社会等因素[2]，盘活闲置土地可以通过调整产业结构与用地门槛、激励存量土地开发以及清理闲置土地等措施[3]。

而国内更聚焦于闲置宅基地的研究，从闲置规模来看，全国闲置宅基地比例约为10.4%[4]。从闲置的原因来看，主要有几个方面：一是传统文化因素。农民对祖宅的迷信[5]、建新不拆旧[6]、攀比的虚荣心理[7]等；二是经济因素。随着经济的发展和社会的进步，富裕的农民对住房和生活环境有新的需求，从而建新房，闲置旧宅[8]。三是法律制度。现有的法律制约了农村宅基地的自由流转[5]。目前，我国许多学者针对闲置宅基地，提出的建议主要集中在完善法律制度，公众参与，方式创新等措施，例如建立充分利用宅基地的法律配套措施[9]，在宅基地相关公共政策的制定中充分发挥公众参与的作用[7]，以及土地整理、流转、闲置宅基地退出等举措[10]。

综上所述，国内外关于闲置宅基地方面研究丰富，但还存在一些研究上的不足：一是西方专家学者研究内容和方向主要是闲置土地，没有系统科学地研究宅基地闲置问题；二是国内的研究更多的是集中在当前宅基地所存在的问题上，主要是因为我国是土地公有制，现行法律限制宅基地流转，宅基地出现了很多矛盾。因此通过多角度分析，考虑各地实际情况提出宅基地闲置问题的解决办法，能够给我国宅基地制度改革提供更有价值的参考。

3 我国农村宅基地闲置的现状、危害及成因

3.1 我国农村宅基地闲置的现状

从规模来看，我国农村宅基地空置率达10.7%，闲置农房至少有7000万套，农村居民点空闲和闲置地面积达到3000万亩左右 （数据来自于《中国农村发展报告2018》）。从分布来看，偏远农村地区闲置的较多，城郊宅基地闲置的较少。因为偏远农村经济不发达，农户大多外出打工，宅基地闲置比较严重。而在城郊农村，土地比较稀缺，另外进城的农民不能接受城市的高房价，会在离市区近的地方居住，因此导致城郊土地经济价值的提升，从而不会有大量宅基地闲置。另外，农村宅基地的闲置率东部最高，西部次之，东北第三，中部最低，这也是和经济发展有很大关系。由于东部地区经济发展最快，城镇化率及城乡协调水平更高，农民转为市民的成本支付能力更强，由此引起的宅基地闲置更为普遍。西部地区经济发展相对落后，农民不得不外出务工来维持生计，且较为落后的经济水平又阻碍了转移人口市民化进程，导致了大量的宅基地闲置。因此，宅基地闲置状况具有较为明显的地区差异，对宅基地利用的对策需要充分考虑各地实际。除空间分布外，闲置宅基地也呈现出季节性的特征，在各种节假日期间，外出务工的农民愿意回老家住上几日，在这个时候家中闲置的农房又利用起来，等这些季节一过，农房还是处于闲置状态。

3.2 我国农村宅基地闲置的危害

宅基地闲置会给我国经济、社会带来巨大的危害，在我国快速发展，资源紧缺的今天，却有一大笔闲置的资源因种种原因得不到充分的利用。宅基地闲置不仅会浪费土地资源，还会占用耕地面积，更是破坏了农村的生态环境，阻碍村镇规划的合理布局。

第一，农村闲置宅基地浪费资源。宅基地闲置，使得稀缺的土地资源更加紧张，不仅会挤占耕地，更是危害到我国的粮食安全，另外宅基地的资产功能日益凸显，这一大笔闲置的资产，不仅损害了农民自身的利益，也影响了社会经济的发展。

第二，农村闲置宅基地上的房屋存在安全隐患。这些房屋因长期无人居住，大多年久失修，易倒塌，对过往村民构成安全隐患，并变成卫生防疫的死角。同时，大多数村民并不关心这些家中无人的闲置房屋，盗贼便惦记上这些房屋里的财产，长期以往，当地的治安情况变得更加恶劣，威胁人民生命和财产，影响社会稳定。

第三，农村宅基地闲置容易引发纠纷。许多村民都认为宅基地是属于村民占有的个人财产。宅基地闲置就无法合理地规划和分配宅基地，一旦宅基地的使用权没有分配好，影响到村民的个人利益，他们就容易争吵，严重影响了乡村的和谐。

第四，农村宅基地闲置不利于该地区的发展。许多通往闲置宅基地的道路因长期无人行走，杂草丛生，不能行走，造成村中交通十分不便，相应的各种基础设施的安装也受到了影响，增加了难度。当地村集体受此约束，经济发展跟不上，贫困人口增多，严重影响了农村地区的可持续性发展。

第五，农村闲置宅基地不利于乡村规划的实施。早期的宅基地规划不是很合理，现如今宅基地闲置又得不到有序退出，使得村庄难以规划，规划又难以实施，影响了农村的整体风貌，更是阻碍了建设美好乡村的愿望。

3.3 我国农村宅基地闲置的成因

关于我国农村闲置宅基地的成因，主要有以下几个方面因素：

3.3.1 观念因素

一是传统文化的影响，土地对于农民来说就意味着一切，中国人讲究“落叶归根”，祖宅是一个家族世世代代传承居住的地方，无论将来人飘在何处都想要要回到家乡，所以大多数农民不愿意处置老家闲置的农房及宅基地。二是封建迷信的影响。许多农民封建迷信，认为宅基地选址风水不好，会选择废弃闲置或重新选址建新房。三是小农思想的影响。宅基地是集体无偿分配给农民使用的，有些农民只顾自身利益不考虑集体，多占宅基地又不肯归还集体。

3.3.2 人口因素

我国城市化进程加速推进，大量农村人口向城市流动，只有节假日或有大事才回家短住几日，而当经济基础改善后农民更愿意选择在城中买房定居，这是造成农村宅基地长期闲置的主要原因。此外，之前我国实行计划生育，农村人口出生率降低，对宅基地的需求也减少了，原有的宅基地不利用就会闲置，有的家庭父母去世，女儿出嫁，无人继承宅基地，这样的宅基地也会被闲置。

3.3.3 经济因素

自改革开放后，我国经济水平显著提高，为追求更高质量的生活环境，许多农民选择建造新房，但新房建好后旧宅却放置在那，不去住也不去处理，更有许多农民进城买房定居，在城市环境中生活，家中的旧宅任其闲置。另外，进城务工的收入更高，农民愿意进城务工维持生计，此时家中的宅基地则处于闲置状态，但家中的宅基地又是一份高价值的固定资产，农民自然不会放弃家中的农房及宅基地。

3.3.4 社会因素

导致宅基地闲置的社会因素是我国长期以来的城乡二元结构。新中国刚成立时，我国农村和城市界限明显，农民不得随意向城市流转，农村建设用地也比城市用地大得多。之后，我国发展城市，重视工业，农民可进城打工定居，而原来农村的房子就处于闲置状态。并且城乡二元结构使农民在城市享受不到同等的社会保障，所以农民不敢放手农村宅基地。其次，地方政府大多重视城市建设用地管理、轻视农村宅基地管理，导致宅基地闲置现象更加严重。

3.3.5 制度因素

现行的法律制度限制了宅基地的流转。我国法律规定，宅基地流转只限本集体内转让，转让人有两处以上农村住房，受让人没有住房，地随房一并转让，不得单独转让。这大大限制了宅基地流转，造成大量闲置宅基地。宅基地退出机制的缺失也是一个主要原因。现行的法律法规对闲置宅基地如何管理和合理退出没有明确规定，对违法行为没有严厉地加以处罚，另外许多农民认为宅基地是私有的，对宅基地只占不退。即使农民在城镇定居，农村旧宅基地也长期闲置无法退出。

4 乡村振兴战略对闲置宅基地问题的影响分析

4.1 实施乡村振兴战略的内在逻辑

在我国城乡发展过程中，城乡发展差距逐渐扩大，事实上就是人口与土地和其他资源的关系，城市需要解决人口增长带来的资源配置问题，而农村是解决人口减少带来的资源配置问题。由于城乡资源配置不平衡，导致我国城乡发展不平衡。通过吸引城市资本，完善基本设施建设，在平衡人地关系的基础上，优化资源配置，实现农业现代化。因为土地是农村发展的基础，所以我国推进乡村振兴战略的内在逻辑是基于城乡融合发展的要求，通过优化调配人口与土地资源及其他资源的关系，实现城乡融合协调发展。

4.2 乡村振兴战略对土地利用的影响

土地是农村发展的基础，要实现乡村振兴，必须要先进行农村土地制度改革，合理优化人与地的关系。因此，乡村振兴战略会推动土地利用变化，促进土地整治和有效流转，让土地资源更加集约利用，土地效益得到更充分的发挥。

乡村振兴战略促进土地流转。土地流转后，为了发挥土地的综合效应，会对整片土地进行整理和合理规划，改善了农村基础设施和居住环境，实现生态宜居。土地流转最主要还是给农民创收，农民通过转包、租赁、入股等方式进行土地流转，获得流转资金。土地流转也会给当地创造许多就业机会，增加农民收入，实现生活富裕。

乡村振兴战略推动土地整治。土地整治可改善自然环境，保留当地传统文化和民俗特色，打造特色田园风光，实现生态宜居。土地整治也可以增加农民收入，建设单位可雇佣当地农民。在整治后，可以更加有效地利用土地资源，引进先进产业，实现生活富裕。

4.3 乡村振兴战略对宅基地利用的影响

基于乡村振兴战略提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，首先就是要合理充分利用宅基地。乡村振兴战略的推进，对闲置宅基地的利用起到了很大的作用。

产业兴旺需要盘活闲置宅基地。将闲置的宅基地充分利用起来，腾出多余的建设用地可用于引进新型产业落地，带动地区发展，提供就业机会，从根本上实现生活富裕。

生态宜居需要盘活闲置宅基地。当前农村宅基地不按规划随意审批，农房随处建设，杂乱无序，严重降低了农民的生活环境质量，破坏了乡村的生态环境。要实现生态宜居，必然要合理规划宅基地布局，整合土地资源，严格审批宅基地的取得与建设，对于闲置荒废的宅基地鼓励有偿退出，村集体负责整理，重新规划。

乡风文明需要盘活闲置宅基地。因此通过宅基地制度改革，保障农民户有所居，增加农民财产收入，有利于维护农村社会稳定，实现乡风文明。

治理有效需要盘活闲置宅基地。通过宅基地制度改革，盘活闲置资源，激活宅基地的财产功能，提高集体和农民经济水平，为乡村治理有效奠定了经济基础。此外，农村宅基地问题复杂，牵涉到每个集体组织成员的利益，村民自治组织需要在宅基地分配、流转和权益保障等多方面发挥作用，履行职责，这有利于提升乡村自治组织的治理能力。

生活富裕需要盘活闲置宅基地。当闲置的宅基地被充分利用，宅基地能够抵押、流转，农民能够获得大量的土地增值收益，农民收入明显提高，实现生活富裕。

5 乡村振兴背景下多地“共享农房”模式案例分析

5.1 合肥市“共享农房”模式

安徽省合肥市三十岗乡处于城郊，距市区约15公里，其依托美丽的风光和悠久的历史文化，旅游产业发展较为成熟。最近，当地政府调查发现，乡内有40%的农房没人住，一整年都无人住，完全闲置。有三成的农房在重要节假日会有人住，处于半闲置。十九大以来，安徽省政府出台多项政策助力乡村振兴。2017年末，安徽省政府出台 《关于支持利用空闲农房发展乡村旅游的意见》，吸引城市资本发展农村经济，加快土地整治，完善基础设施。在这样的情况下，当地政府摸索新模式，与企业达成合作，共同建立云平台，用大数据盘活闲置宅基地。农民可将自己的闲置农房上报给政府，由政府整合，审核通过后在云平台上发布房屋信息，让租房者一目了然地看到房屋的情况，在网上下单支付租金，完成交易。

虽然“共享农房”借助“互联网+”，能够有效利用闲置农房和宅基地，但其发展仍处于探索阶段，还存在着不少问题。乡村的基础设施不够完善，缺乏吸引力吸引市民来此旅游休闲；网络平台管理不到位，租房信息混乱不能传达有效信息，不能保障农民和租房者的权益；乡村特色不够突出，农房装修风格奇怪，没有充满趣味的农事体验活动。因此政府应当加强监管力度，首先保障农民权益，其次完善农村社区的基础设施，突出当地特色，注重共享农房的品牌建设，发展多样的体验活动，满足社会各方面的需求。

5.2 北京市“共享农房”模式

目前北京郊区有闲置农宅的农村高达81.3%，借助共享模式，数量巨大的农村闲置住房不再是“沉睡的资产”。闲置农房既可以长租，也可以短租。有的村民把自家闲置的农宅改造成民宿，通过与信息交易平台合作，专业的民宿设计师帮助农民对院落进行了重新改造，并负责推广运营，农民在手机上就可以收取房费。不过，“共享农房”毕竟是新模式，对保护农户和租户的权益还需要政府加强监管。北京市政府从权益保护、经营方式、规范管理等方面为盘活农村闲置房屋划出了“红线”，坚持农村集体土地所有权、农民宅基地使用权和房屋所有权不变。

5.3 安徽省铜陵市“共享农房”模式

铜陵市结合闲置农房点多面散、全市旅游起步的特点，针对现有闲置住宅，试点探索“共享农房”模式，即让闲置农房与当地旅游特色项目资源结合，积极对接旅游企业和宾馆，充分运用“互联网+资源”，选择基础条件相对较好的美丽乡村中心村、乡村旅游示范村、4A级景区周边村、特色小镇周边村共10个乡镇25个村庄闲置农房纳入首批试点范围，各试点因地制宜，通过市场化运作，形成了“旅游公司+农户+农房”“村集体+社会资本+农房（宅基地）”“专业合作社+农户+农房”等三种模式，并且在全省率先研发“共享农房”信息发布平台，村民自主发布闲置农房信息，供投资者自由挑选合适的房源创业，有效盘活农村闲置资源，让各方受益。铜陵市政府先后出台多个政策措施，给予农民补贴，增加农民收入。同时，不断优化闲置房屋租赁外部环境，加快基础设施建设，并对参与经营的企业、村民给予工商登记等公共服务政策支持。

5.4 案例比较分析

通过对全国各地的“共享农房”模式的案例分析来看，目前的“共享农房”模式大多呈现出这几个特征：一是地区具备发展旅游产业的潜力。“共享农房”是面向城市居民、游客等对象，只有当地环境优美，景色宜人，才会吸引游客来此观光，在此租房，若是毫无特色的乡村，市民也不会到这体验乡村生活。因此，“共享农房”需要当地能够发展旅游，吸引游客。二是当地政府给予政策支持。任何一个新的模式都离不开政府的支持，政府首先要验证这一模式的可行性，能够发展这种模式后，出台相关政策鼓励企业、村民发展新模式，引进技术先进的互联网公司，研发共享信息平台，对平台进行运营维护。其次，向农民宣传新模式的好处，鼓励农民将家中的闲置农房挂在平台上对外出租，同时政府要履行监管职责，保障农民权益不受损害。三是农民自愿出租闲置农房。农民在了解情况后，愿意将家中闲置的农房对外出租，并在企业的帮助下，对农房装修改造，改善生活环境，提高收入。

此外，要想通过发展“共享农房”模式来盘活闲置宅基地，需具备以下几个条件：

第一，大量农村房屋和宅基地闲置。据统计，我国的建设用地面积为19万平方公里，而宅基地面积占据了70%，如今进城务工的农民达到了2.8亿，在农村闲置的住宅面积目前有3000多万亩。大量的农房和宅基地闲置，是一笔不小的资产。

第二，潜在的乡村旅游市场。许多市民向往农村的生活，喜欢去农村旅游，所以乡村农房的需求大大提升。据相关数据显示，如今乡村旅游人数已达13.6亿人次/年，收入高达4000亿元，这是一个巨大的旅游市场，未来还将不断增加。这么多人来乡村旅游，住宿成了难题。这一潜在市场给“共享农房”的发展提供了机会。

第三，政府的政策扶持。针对宅基地闲置现象，政府也在探索，2018年初提出宅基地“三权分置”。在明确产权的基础上，农民可流转宅基地及地上建筑物的使用权，合理有效地利用了闲置宅基地。

6 结论与对策建议

6.1 主要结论

本文阐明我国宅基地闲置的现状、成因及危害，分析了乡村振兴战略下宅基地制度改革对闲置宅基地再利用的影响，结合“共享农房”模式案例的分析，得出以下结论：第一，农民思想观念还是落后，不愿放弃闲置的宅基地，而且长期的城乡二元结构让进城农民得不到相应的社会保障，使得农民更不愿放弃宅基地的保障。第二，实施乡村振兴战略能够推动农村土地改革，实行宅基地“三权分置”，促进宅基地流转。第三，在创新模式中，政府起主导作用，制定相关政策，引导农民参与闲置宅基地再利用，充分保障了农民权益，同时企业提供技术支持，实现多方共赢的局面。

6.2 盘活农村闲置宅基地的对策建议

6.2.1 农民参与层面

第一，转变农民传统观念。我国农耕文化历史悠久，而随着经济的发展和思想的进步，农民需要转变传统的观念，改变小农思想，树立市场经济意识，将家中的宅基地及房屋出租、流转，自愿有偿退出。

第二，提高农民公众参与。在制定宅基地相关政策时，应当充分发挥公众参与的优势。宅基地是村民建造房屋用来生活的土地，也是农民的一笔巨额财富。宅基地政策的制定关系到农民的生存权益，也关系到集体的利益和社会的稳定，所以政府应当充分征求农民的意见，发挥公众参与决策的价值，促进决策民主化、科学化。

6.2.2 政府引导层面

第一，明确宅基地产权。明晰产权是解决宅基地闲置问题的基础。大多数农民认为宅基地分配给自己后就属于自己的私有财产，即使闲置，村集体也不得无偿收回。面对这种产权不明晰的情况，政府应当进一步明确宅基地产权，推动宅基地使用权登记颁证的工作，将村内所有的闲置宅基地逐个排查，登记造册，如果长期闲置，依法收回其使用权，在规划土地时，优先考虑。

第二，因地制宜合理利用闲置宅基地。根据各地实际情况，政府因地制宜制定相关政策以盘活闲置宅基地。对具有特色的村庄充分发挥当地的优势，借鉴“共享农房”模式，将闲置的农房出租出去，同时加强监管力度，保障农民的利益。而对其他没有特色的村庄需采取其他办法，以产业发展和村庄规划建设带动宅基地利用，鼓励村集体和农民利用闲置的宅基地发展新产业。其次，加强乡村规划建设，完善公共基础设施，提高生活环境，留住村民在村内生活，吸引城市居民度假或回村生活。

第三，加强农村闲置宅基地管理。政府应加强对闲置宅基地的管理，尤其是对进城定居而长期闲置宅基地的村民，通过一定的强制手段，比如收取宅基地闲置费，取消这些人的相关福利等，让他们主动放弃宅基地。此外，政府应重视乡村规划，合理规划宅基地布局，对于乱占乱用宅基地的现象采取强制执法手段，维护乡村的整体风貌，提高农村宅基地利用率。

6.2.3 制度完善层面

第一，完善宅基地相关法律。从法律上明确界定闲置宅基地的概念和类型，详细规定宅基地的取得条件和程序，提出闲置宅基地应承担的法律后果。更要从法律上明确宅基地流转和有偿退出，推动宅基地流转有序进行，扩大流转范围，建立完善的宅基地有偿退出机制。

目前在农村土地制度改革试点中，仅限农村经营建设用地入市，农村宅基地只能在集体组织内部流转。限制流转范围会降低土地价值，不符合市场配置资源的规律。所以要扩大宅基地的流转范围，允许向本集体外流转。但要在一定约束条件下，要始终保障农民权益，坚持集体所有，建立更大规模的统一交易市场，循序渐进地扩大宅基地流转范围。

第二，破除城乡二元结构，完善农民社会保障。城乡二元结构阻碍了城市与农村之间的资源流通，农民进城打工后不愿意放弃宅基地，主要是在城市的教育、医疗、养老保险等各方面得不到保障，而以宅基地最后养老、归根的保障。因此，要解决宅基地闲置问题，首先要解决农民的社会保障，打破我国存在的城乡二元结构的制度障碍，加快农民进城的相关保障配套制度改革。