相对贫困地区贫困治理方法研究

（东北林业大学 马克思主义学院，黑龙江 哈尔滨 150040）

“绝对贫困”治理时期的目标是吃得饱，相对贫困时期治理目标变成了吃得好，“相对贫困与财富、收入在不同阶层之间的分配有关，也与个人的自我认同以及社会公平状况有关。”[1]从国家和社会的整体关系上看，扶贫工作重心由“绝对贫困治理”向“相对贫困”治理转变，这要求我们深入研究不同阶段扶贫演进规律，科学把握相对贫困的特征，构建符合实际的解决相对贫困的体制机制。

1 行政的方法：巩固脱贫减贫历史性成果

从历史的维度上看，习近平总书记关于扶贫工作的重要论述深切有力，为打赢脱贫攻坚战指明了方向。全面建成小康社会后，党和政府的扶贫工作重心将转移到相对贫困治理方面来。相对贫困相较于绝对贫困来说，治理难度更大。涉及到的人群范围广，治理周期长，所需手段也更加复杂。扶贫是政府应该承担的职责。习近平总书记强调:“脱贫攻坚越到最后越要加强和改善党的领导。各级党委一定要履职尽责、不辱使命。”[2]在相对贫困治理的过程中，我们要继续发挥党中央集中统一领导的制度优势，继续落实脱贫工作党政一手抓的基本原则，巩固党在相对贫困治理中的主心骨作用。

从现实维度上看，要转变党政机关在贫困治理中的职能，从“督战”到“参战”，处理好“督”和“战”的关系，已督促战。相对贫困治理涉及到的群体复杂、原因多样，党和政府等有关部门应该切实参与进去，巩固好脱贫攻坚取得的历史性成果。第一，继续坚持“精准化”的脱贫思路，解决“帮助谁”的问题。提高瞄准贫困的精度，找准特殊贫困人群和贫困县边缘人口，明确致贫的原因，提出针对化的脱贫方式，提高实际减贫效果。第二，设立动态监测系统，监测有返贫风险的已脱贫人口的实时情况、监测有新增贫困风险的因素，提高风险预警和应急处置能力。第三，树立底线思维，保证帮扶的连续性。脱贫工作的完成并没有消除返贫的风险，相关部门的工作人员要严防不懈，通过创新帮扶模式、整合同类帮扶对象等方式，不断提高帮扶效果，守住小康社会底线。

整体而言，相对贫困地区仍然是贫困治理过程中难啃的硬骨头，需要在原有的政策帮扶的基础之上运用行政手段，探索扶贫开发的新思路。扶贫既是一个重大的经济问题，同时还是一个重要的政治问题和社会问题，贫困治理如果只靠政府的财政投入是远远不够的，需要政府采取更加行之有效的措施来巩固脱贫攻坚成果。除此之外还需要利用行政手段动员其他社会力量广泛参与进去。如习近平总书记所说的，我们坚持动员全社会广泛参与,构建了政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局。[3]将行政手段与市场资源结合起来，使丰富的市场资料向相对贫困地区适当流转，发挥出市场在资源配置过程中的决定性作用，为相对贫困地区吸引优质的投资资源促进其发展。

2 改革的方法：消减分配中的不合理因素

改革是社会主义制度的自我发展和完善，我国是一个迫切需要改革并不断需要改革的社会，通过改革破除发展壁垒，解决相对贫困地区发展过程的难题。“贫”字是由“分”和“贝”组成的，也就是分配不公会导致贫困。“贫穷不是社会主义，消灭贫困，实现共同富裕，才是社会主义的本质要求。”[4]目前社会上存在一些收入分配不公的问题，引起一些民众的不满，成为威胁社会和谐稳定的隐患，所以应改革固有的分配机制和模式，建立公平的收入分配体系。

要想促进相对贫困地区人口的可持续性增收，就要进行改革，因地制宜，发展特色产业。首先，要完善农村基本经营制度，发展现代农业，大力培养高素质的新型农民，促进相对贫困地区产业的发展。相对贫困地区的农民收入主要以经营性收入和政策性收入为主，在政策性收入稳定不变的条件下，经营性收入的伸缩性更大，除了包括务农性收入这一大部分，产业性收入可变性更大。结合相对贫困地区的发展情况，要发挥地域优势，发展现代农业，转变农业发展方式，减少农药化肥的使用量，发展绿色农业，促进当地农民增收。其次，要推进相对贫困地区社会保障制度改革，使相对贫困地区与其他地区从形式上的普惠向事实上的公平转变。加大财政扶持力度，提高新农合的保障水平，确保相对贫困地区贫困人口农村基本医疗保险投保全覆盖，养老保险、大病保险定期投保，确保相对贫困地区人民享有应得的社会保障权益。最后，改革基层群众自治的方式，形成以政府为主导、以群众为主体的治理新方式，充分调动群众自治、参与共治的责任感与积极性。

针对相对贫困地区的贫困人口，改革的方向是兼顾效率与公平的关系，在“做大蛋糕”的基础上“分好蛋糕”。中国人口众多，不同人群因为能力各异、教育参差不齐等原因，在发展的过程中会显现出差异化。如何缩小这种差异化，除了贫困人口自身的努力之外，还需要发挥国家税收、财政的调节作用，尽可能地缩小高收入群体与中低等群体之间的收入差距，扭转收入差距逐步扩大的趋势。第一，精准扶持相对贫困地区的贫困人口，利用国家财政补贴，支持相对贫困地区发展产业，走产业扶贫道路。第二，发挥政府的作用，适当增加低收入群体的保障性收入，健全社会救济、社会福利等社会保障体系，使保障性收入向相对贫困地区适当倾斜。第三，统筹相关制度措施，健全社会捐助体系，打破由权力、身份决定收入的现实潜规则，建立富人帮穷人的帮扶政策，通过调整分配的具体措施，逐步消除分配体系中的不合理因素，促进相对贫困地区快速脱贫。

3 创新的方法：完善扶贫工作的体制机制

扶贫事业不能固守旧思想，是一个不断创新、与时俱进的时代课题。创新是一个国家、一个民族、乃至一个社会发展进步的源泉，任何工作的顺利开展都需要创新，另辟思路，走前人没有走过的路，扶贫工作更应当如此。纵观历史，人类社会由低级向高级的更替，由原始向现代的进化历程，就是一个以创新促发展的过程。我国正处于全面建成小康社会，进而分两步走到本世纪中叶建成社会主义现代化强国的新征程的起点上，创新之路变成了发展的必由之路，创新扶贫新方法，增强反贫困的动力，事关反贫困斗争的顺利进行，事关国家的进步和社会的发展。

在扶贫方法上，可以在传统的扶贫方法基础上，增添扶贫新模式。第一，创新扶贫工作方法，可以利用大数据、云计算的方式，明晰相对贫困的标准，分析相对贫困的成因，建立政府、社会和市场协同帮扶的新模式，更加深入解决好发展不平衡、不充分的问题，推动经济社会整体性发展。第二，开创扶贫工作新局面，深入推进开发式扶贫与开拓式扶贫相结合，在开发式扶贫的过程中要贯彻人与自然和谐共生的理念，利用自然馈赠给的环境优势，充分挖掘地区特色和优势，着力开发特色乡村旅游，带动相关产业的发展，促进相对贫困地区经济更好更快发展。开拓式扶贫即扩宽视野、积极探索，解决扶贫问题老化、政府扶贫功能淡化等问题，创新扶贫工作新模式，促进扶贫工作由“造血式扶贫”向“输血式扶贫”方向上转变，给相对贫困地区创造更多的发展机会、培养相对贫困人群的发展能力，寻找减贫脱贫新途径。通过此方式不断增强贫困地区贫困人群自我发展能力、提升自我管理水平，加快脱贫步伐。

从扶贫战略上来看，要建立与现代化基本相适应的扶贫体制机制，补齐经济相对落后地区在经济社会发展、基础设施建设、生态环境保护等方面的发展短板，缩小区域发展差距。第一，建立有利于低收入群体收入增长的、多维度缓解社会贫困的政策环境。国家精准扶贫的目标是“两不愁，三保障”，这本身就是一个多维的目标，所以相对贫困的解决战略制定也要从多维的角度出发，不能仅仅看收入来定性贫困，找到导致贫困的深层原因，对症施策，才能精准发力，解决问题。第二，积极探索扶贫资金可持续使用的方法，从扶贫资金以建设基础设施为主向扶贫资金多元利用为主转变，以自然资源开发为主向以自然开发与人力资源培育相结合转变。第三，在相对贫困地区治理结构上，将党和政策负责的扶贫项目逐渐下移到省市、乡，最终下移到所涉地区，将政府的权力转化为群众的自主决策，增强相对贫困地区反贫困的自觉和行为动力。

4 长效的方法：推动扶贫事业可持续发展

随着中国进入相对贫困治理时代，贫困治理形式将发生广泛而深刻的变化。“农村低收入群体数量仍然庞大，经过脱贫攻坚的顺利收尾，实现了基本的民生保障，但是绝大多数仍处于低收入群体。”[5]“穷”和“富”是一个相互矛盾的范畴。在一定的历史时期内，由于经济、政治等因素的影响，导致社会财富在各个阶层之间的分配不公平，有富人就会有穷人。随着社会的进步，我国的扶贫标准越来越高，我国走过绝对贫困治理，迈向相对贫困治理的新阶段。如果说绝对贫困治理主要聚焦于贫困人口的基本生活层面，那么相对贫困治理则要求我们考虑到个体的“需求”，每个个体的需求差异化是需要面临的一大问题。加之中国国土面积广阔，存在城乡发展差距和区域发展差距，贫困的成因在各地区各领域存在很大的不同，即使在同一地区的不同群体、不同家庭也存在着微观的差异性，这些都决定了相对贫困地区的贫困治理不是一个急功近利、一蹴而就的过程，要建立起长效工作机制。

任何事业要想长期坚持下去最后取得成功，都需要理论体系与政策法律体系这两大支撑条件。相对贫困地区贫困治理也可以从这两个方面着手，在理论体系这方面，深化理论研究是建立扶贫长效机制的基础与保障。在理论研究方面，扶贫工作还尚未形成一套系统完备的理论体系，缺乏系统的原理支撑和成熟的实践机制，在新的社会发展阶段中缺乏清晰定位。在扶贫立法方面，虽然学术界已经对其进行了广泛的研究，国家也给予了充分的重视，但是扶贫立法工作仍没有取得实质性的进展。根据长期扶贫的现实需要，有必要设立专门的理论研究机构，对扶贫理论进行系统化、理论化的梳理，让扶贫实践有迹可循。在高等院校、研究所增设扶贫理论的相关研究机构，对其进行逻辑化的建构，形成理论完备、科学依据充分的逻辑体系。加快扶贫立法进程，明确扶贫主体的各方责任，用法律保障扶贫事业的顺利开展，实现扶贫效益的最大化。

中国的扶贫事业已经开展多年，取得了举世瞩目的成效，让老百姓看到了实实在在的脱贫成果。为了让扶贫成果更加长效，更好地实现全面协调可持续性发展，需要我们寻找扶贫的长效“动力源”。首先，树立好科学的脱贫长效机制建设理念，有利于在扶贫过程中减少盲目性，实施过程中坚持以人为本，政府及相关部门要激发群众创造性，做到广纳群言、广结民智、广借民力、广聚民心，让群众全身心投入到脱贫战役中去，帮助人民稳定增收，尽快致富。第二，构建人民群众公平受益的共享发展机制，增强群众的获得感。贫困是困扰世界的难题，解决相对贫困问题是建设社会主义现代化，实现中华民族伟大复兴的必由之路。要将不同地区、每个民族纳入到整体发展框架中去，使其为了共同的发展目标而付出，而收获。共享的一个表现就是区域间的对口支援，使发达地区的资金、人才、技术向相对贫困地区流动，让相对贫困地区人口也能公平享受经济社会发展带来的各项红利。第三，建立阻碍贫困代际传递的教育扶贫机制。习近平总书记曾强调过，发展乡村教育，让每个农村孩子接受有质量的教育，是功在当代、利在千秋的伟大事业。政府要加大对相对贫困地区的资金投入，帮助更多的寒门学子完成学业，成为对社会有贡献的人才，将贫困连根拔起。