PPP模式在我国农业面源污染治理领域的应用研究

（青岛理工大学 商学院，山东 青岛 266520）

改革开放以来，随着我国农业长期持续增产，农业面源污染日益严重[1]，已成为我国生态文明建设的重要威胁。然而，农业面源污染具有广泛性、复杂性及模糊性等特点[2]，在当前条件下，对其进行治理还存在一系列的难题。首当其冲的是，在“城乡二元”体制下，投向农村的环保资金，还远不能满足农业面源污染治理的需求。虽然自2008年以来，政府通过“以奖代补”、“以奖促治”等政策安排了大量的农村环境综合整治资金，但从总体上看，农业面源污染治理资金投入还是以各级政府为主，社会资金参与度不高，导致我国农业面源污染防控呈现出系统性治理不足和长效运行机制缺失的态势。探索形成一种可推广、可复制、具有可持续性的农业面源污染治理的资金投入模式和运营模式已经成为破解我国农业面源污染治理难题的关键。为了缓解农业面源污染治理的资金压力，提高治理效率，我国开始探索将政府和社会资本合作 （Public-Private Partnership，以下简称PPP）模式在农业面源污染治理领域推广。为了准确描绘我国农业面源污染治理PPP模式的应用现状和前景，以财政部政府和社会资本合作中心项目管理库（以下简称“项目库”）中的入库项目为样本，对我国农业面源污染治理PPP模式的应用特征和应用困境进行总结，在此基础上，对农业面源污染治理PPP模式运行机制的关键环节进行构建，最后提出推动农业面源污染治理PPP模式顺利实施的保障措施。

1 我国农业面源污染治理PPP模式的应用现状和困境

农业面源污染治理是PPP模式应用到农业领域的重要方向之一，国家先后出台一系列政策鼓励社会资本在农业面源污染领域的应用，农业面源污染治理PPP模式迎来了前所未有的发展机遇。然而，农业面源污染治理PPP模式的应用现状究竟如何呢？通过查阅项目库中的公开信息，我们可以对当前我国农业面源污染治理PPP模式的应用特征和应用困境进行总结。

1.1 我国农业面源污染治理PPP模式的应用现状

第一，从项目发起方来看，入库项目的发起方多为区县基层政府。在我国，县级政府是联系国家行政和乡村社会的桥梁，承担着为农村地区提供公共产品和公共服务的重任，直接负担着大部分农业面源污染治理的财政支出。然而，受财政体系所限和经济新常态影响，我国县级政府的财政自给能力相对较弱，县级财政收支矛盾日益突出，农业面源污染治理资金短缺的问题日益严峻。而PPP模式不仅可以撬动社会资本、平滑政府财政支出，还能集聚要素资源，能够提升农业面源污染的治理效率和治理质量，因此越来越多的区县政府希望通过PPP模式解决农业面源污染治理的顽疾。

第二，从回报机制看，主要是可行性缺口补助模式。按照政府财政支出责任从高到底的顺序，可将PPP项目的回报机制分为完全由政府承担支出责任的政府付费模式、政府承担差额付费责任的可行性缺口补助模式和政府完全不承担支出责任的使用者付费模式三种。已入库项目中，三种回报模式皆有，但可行性缺口补助模式占比最大。这是因为，可行性缺口补助模式是PPP项目回报机制中的一种折中选择，能够有效实现社会效益、经济效益以及政府财政承受能力之间的平衡。为了确保用于PPP项目的财政支出在政府财政承受能力范围内，政府明确规定用于PPP项目的财政支出不得超出年度财政预算的10%[3]。因此，近年来，农业面源污染PPP项目多采用政府支出责任相对较小的可行性缺口补助模式。

第三，从运作方式看，多采用BOT（Build-Operation-Transfer，建设—经营—转让）模式。BOT模式在我国一般被称为“特许权”，是指社会资本通过公开竞标或者竞争性磋商的形式获得某个项目的特许权，政府和社会资本合作成立项目公司，由项目公司负责项目的建设、运营和维护，待合同期满，将资产所有权移交给政府。2014年印发的《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》对不同类型PPP项目的操作模式选择给出了指导性意见，其中BOT模式可以适用于使用者付费项目、可行性缺口补助项目和政府付费项目。这三种项目类型已基本涵盖了农业面源污染治理项目的主要投资回报形式，因此，BOT模式在实践中被广泛采用。

1.2 我国农业面源污染治理PPP模式的应用困境

从运行状况来看，农业面源污染治理PPP模式取得了良好的社会效益和经济效益，比如山东莘县金正绿色循环产业园项目和河北定州市规模化生物天然气示范项目一期工程PPP项目均已入选第四批国家级PPP项目示范名单，项目运作经验和模式将被作为典型案例进行示范推广。然而，当前我国农业面源污染治理PPP模式还存在一些突出问题，其中，基层地方政府PPP项目治理能力不足和社会资本方参与积极性不高是直接阻碍农业面源污染治理PPP模式推广应用的关键因素。

首先，基层地方政府农业面源污染PPP项目治理能力不足。PPP模式在农业面源污染治理领域的推广是在21世纪10年代以后，大多数项目还处在识别阶段或者采购阶段，已经落地实施的项目也多处在建设阶段，尚未有完结项目。随着PPP项目在项目生命周期上的向前推进，预计会有更多的问题凸显出来，对作为发起方的基层地方政府的治理能力提出了极大的考验。部分地方政府习惯了管理者的角色，尚不能完全适应PPP模式下与社会资本所构建的合作伙伴关系。对PPP项目的过多行政干预会干扰PPP项目的运行效率并由此产生一系列的风险。构建分工明确、职责清晰的合作伙伴关系是提高地方政府PPP项目治理能力的有效手段。

其次，社会资本参与农业面源污染治理PPP项目的积极性不高。农业面源污染具有难以监测、难以处理等特点，难以运用统一的防治技术和治理手段。由此产生的结果是难以适用统一的PPP项目回报机制和运作模式。同时，与运作成熟的领域相比，农业面源污染治理是PPP模式应用的全新领域，社会资本方面临更多的不确定性风险。回报机制不明确和面临的风险大是阻碍社会资本参与农业面源污染治理PPP项目的关键因素。为了进一步吸引社会资本，必须完善社会资本方的投资回报机制和政府与社会资本间的风险分担机制。

2 农业面源污染治理PPP模式的运行机制设计

“伙伴关系、收益共享、风险共担”是PPP模式的最主要特征。为了解决政府治理能力不足和社会资本参与积极性不高的问题，推动更多农业面源污染治理PPP项目的落地实施和行稳致远，有必要从项目全生命周期的视角对农业面源污染治理PPP模式中的伙伴关系交易结构、投资回报机制和风险分担机制进行构建。

2.1 “边界清晰”的交易结构设计

PPP模式运作的基础是合约。然而，PPP合约周期长、履行不确定性高，是典型的不完全合约。不完全合约的履行依赖于参与方合作伙伴关系的建立与维护[4]。农业面源污染治理PPP项目投资数额大、持续期间长、涉及利益相关主体多，在伙伴关系持续期间内，政府和社会资本以改善区域农业面源污染状况为共同的目标，期望以最小的投入获得农业面源污染状况得到最大限度的改善。为了维持伙伴关系高效、持久的运行，必须设计合理的交易结构，交易结构设计的核心是确保参与各方具有边界清晰的角色定位。一般来说，PPP项目的交易结构包括项目公司（Special Purpose Vehicle，简称SPV）股权结构、项目资本金安排、项目投融资结构、资产所有权安排及资产的转移等具体内容。

民营化研究先驱萨瓦斯教授（E.S.Savas）指出，在公私合作关系中“政府应该是掌舵而不是划桨”[5]。政府在农业面源污染治理PPP项目中扮演的角色应该是决策者、监督者和协调者。与之相对应的，社会资本是农业面源污染治理服务的生产者和供给者。按照合作双方的角色划分，政府负责统筹区域农业面源污染治理PPP项目的整体供给并发起项目。在发起项目后，授权地方农业局或者其他职能部门为项目实施机构。项目实施机构通过多种形式遴选项目合作社会资本方。选定社会资本方后，由政府方的出资代表和社会资本方以共同承担资本金的形式组建项目公司（Special Purpose Vehicle，简称 SPV）。

项目公司（SPV）注册成立后，社会资本通过直接融资或者间接融资的形式筹集注册资本以外的项目资金，政府及项目实施机构不介入项目的融资安排，但有权对项目的融资安排进行监管。项目资产形成后，项目公司负责资产的运营、管理及维护，政府以股东的形式参与项目公司的投资、建设、运营、管理等决策，并负责项目建设及运营维护的监管、绩效考核等工作[6]。在不同的运作模式下，项目所形成资产的所有权不同。以外包和特许经营方式运作的项目，资产所有权在政府，项目运营权归项目公司所有，项目合同期满，项目公司按照相关的法律法规和合同规定，将项目相关设施移交给政府指定机构。以私有化方式运作的项目，项目公司享有项目资产的所有权和运营权，项目合同期满，不涉及到资产的移交问题。

2.2 “依效付费”的投资回报机制

获得投资回报是社会资本参与PPP项目的关键所在，也是政府和社会资本伙伴关系建立的基础[7]。以往的研究中将PPP项目投资回报机制的研究重点放在社会资本方，而忽视了政府的投资回报。实际上，在以PPP模式实施的农业面源污染治理项目中，政府通过资本金注入等多种形式进行了投入，政府的投入也需要获得各种形式的回报。因此，在探讨投资回报机制时，必须要兼顾政府和社会资本双方的价值诉求，本着“依效付费”的原则，在政府满意与社会资本方收益最大化之间寻求一个“帕累托最优解。

在政府付费模式下，政府付费的依据是社会资本方所提供公共服务的数量和质量。在农业面源污染治理的新建和改扩建项目中，政府按照“基于可用性的绩效”付费模式向项目公司支付可用性服务费和绩效服务费。可用性服务费是指项目公司建设的污水处理设施、配套管网、畜禽粪污资源化利用工程、沼气工程、麦秆综合利用工程等农业面源污染治理设施在验收合格后所应得的服务收入，多用于新建项目。绩效服务费是指项目公司对农业面源污染处理设施进行日常运营维护获得的服务费，多用于存量委托运营项目。

在使用者付费模式下，社会资本方通过将污染物资源化利用来形成新的收益渠道。项目公司通过出售污水、畜禽粪便、地膜、麦秆等农业面源污染物资源化利用形成的产品来弥补项目的全部建设、运营维护投资。比如河北定州市规模化生物天然气示范项目一期工程PPP项目就是典型的使用者付费项目，通过出售项目产出的生物天然气、沼渣有机肥和沼液有机肥获取利润。除了产品销售收入外，符合条件的农业面源污染治理项目还可以申请国家级或者省级专项补助资金。在该模式下，为了防止社会资本追求暴利而损害公共利益，政府要对社会资本方的定价或收费进行监督管理。

在可行性缺口补助模式下，使用者付费不能完全满足社会资本的合理回报要求，甚至无法回收项目的建设或者运营成本，政府需通过提供补助的形式弥补使用者付费之外的缺口。农业面源污染治理项目很难在短时间内获得持续稳定的现金流，因此大多采取可行性缺口补助的回报机制，这给地方财政造成巨大的支出压力。为了解决资金难题，同时寻求政府付费与社会资本收益最大化之间的平衡，政府需要拓宽可行性缺口补助的形式，除投资补贴和价格补贴外，还可将农业面源污染治理项目与周边土地开发、生态旅游、生态农业、供水等收益创造能力较强的配套项目进行捆绑式的组合开发，使社会资本方获得稳定的投资回报，减轻政府的缺口补助支出。

2.3 “最优控制”的风险分担机制

风险分担是PPP模式的必然要求，在任何一种伙伴关系中，利益共享的同时也意味着风险分担[8]。风险分担的前提是风险识别。分析PPP项目运作模式，发现可能的风险主要来源于三个方面[9]：一是政府和社会资本追求的目标不一致；二是政府和社会资本方的信息不对称导致双方可能产生机会主义行为[10]；三是政府和社会资本方的伙伴关系是在不确定性环境中建立的。结合对风险来源的分析，通过对农业面源污染治理PPP项目全生命周期的系统梳理，发现项目准备阶段的风险主要是政府决策失误风险；建设和运营阶段的风险主要包括工程风险、成本超支风险、组织机构风险、法律风险、政策风险、外部协作风险、社会风险、完工风险和不可抗力风险等。如果合同期满，涉及到项目的移交，还可能面临推迟移交风险、人员管理风险等。

为了使PPP项目整个生命周期内的风险得到最优控制，按照比较优势理论，PPP项目中应该坚持由最适宜承担风险的一方承担相应的风险。结合国家发展改革委关于PPP项目风险分担的指导性意见[11]“项目建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担”以及财政部对项目风险分担的相关表述[12]“原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担”。并考虑到政府风险管理能力、项目回报机制以及社会资本方管理能力等要素，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，可以设计出农业面源污染治理PPP项目风险分配的框架。

3 农业面源污染治理PPP模式的保障措施

在农业面源污染治理领域引入PPP模式是提升农村环境治理效率的重要手段。为了保障农业面源污染治理PPP模式运行机制的有效运转并发挥预期功能，必须完善相关法律法规、创新投融资模式、健全绩效考核。

3.1 完善法律法规

依法合规是PPP模式运行的前提和基础。然而PPP模式在我国的大规模推广不久，相关法律法规尚不健全。主要表现在三个方面：首先，我国尚没有PPP立法，对实务中的很多具体问题没有明确的规定。这导致PPP项目的运行面临巨大的法律法规风险，使得许多社会资本对PPP项目望而却步。其次，财政部和国家发展改革委等部门都下发过关于PPP的一系列文件，对推动PPP规范化发展起到了积极推动作用，但是两部委出台的政策文件中部分内容存在交叉重叠甚至相互冲突的地方，导致地方政府在PPP项目操作中无所适从。最后，财政部、国家发改委、农业农村部等多部门出台的文件中均涉及到了农业面源污染治理PPP模式相关的内容，但尚未出台具体的操作规范。关于农业面源污染治理PPP项目的构成要件缺乏清晰合理的界定，这都阻碍了PPP模式在农业面源污染治理领域的推广。

PPP立法的根本目的是化解不确定性、降低不确定性带来的风险。完善相关法律法规是保障农业面源污染治理PPP模式依法合规推进的前提和基础。针对当前PPP法律法规中存在的问题，建议从以下三个方面加以改进：首先，尽快出台“PPP基本法”。尽管早在2017年国务院法制办就公布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》并向社会公开征求意见，但时至今日，正式文稿依然没有公布。为了缓解我国当前PPP政策“政出多门”且缺乏上位法指导的情况，有必要在条件允许的情况下尽快出台PPP上位法，以规范政府和社会资本合作，保障合作双方的合法权益。其次，针对国家发展改革委和财政部出台的关于PPP的相关政策文件中存在的不一致甚至相互冲突的地方，建议协调两部委职责分工，出台规范性的补充解释文件。最后，为了保障农业面源污染治理PPP模式的顺利操作，建议出台专门的《农业面源污染治理PPP模式操作指南》。

3.2 创新融资模式

PPP模式是一种新型的融资模式与项目运作模式，资金投入程度事关PPP项目的运行效果。从当前我国PPP项目融资模式来看，还存在融资方式以直接融资为主、融资工具创新不足、平均单笔融资金额较小、长期投资者较少等问题。由于农业面源污染治理PPP项目建设周期长、投资回报期长、收益不确定性等特点，项目公司的融资压力尤为严重。

为了筹集农业面源污染治理项目所需资金，保障PPP项目的顺利施行，必须进行投融资模式的创新。首先，针对PPP项目融资以直接融资为主的现状，在法律政策允许的范围内，鼓励项目公司通过开展排污权、收费权等质押担保融资，提升PPP项目的间接融资能力。其次，针对融资工具创新不足的问题，鼓励金融机构以融资租赁、投贷联合、资管计划、资产证券化、投贷保贴一体化等多种方式为PPP项目提供资金支持。再次，针对平均单笔融资金额较小的问题，鼓励金融机构为相关项目提高授信额度、增进信用等级，提升PPP项目融资能力。最后，针对PPP项目长期投资者较少的问题，在风险可控的前提下，鼓励保险基金、社保基金、养老金等长期投资者参与农业面源污染治理PPP项目。

3.3 健全绩效考核

系统全面的绩效考核机制是PPP项目顺利推广的重要保障。一个系统的绩效考核机制应该贯穿PPP项目全生命周期内，具体内容包括绩效目标和指标设定、绩效监控、绩效评价及结果运用等活动。项目绩效目标和指标设定是绩效考核机制的关键和核心环节。农业面源污染治理PPP项目利益相关者众多，项目绩效目标的设定必须兼顾主要利益相关群体的价值诉求。政府、社会资本方和社会公众是农业面源污染治理的核心利益相关者。政府发起农业面源污染治理PPP项目的诉求是在提高环境公共服务和产品的供给质量和供给效率的同时缓解政府环境治理资金支出压力。社会资本方参与农业面源污染治理PPP项目的目的是获得显性的投资回报和隐性的声誉回报。社会公众，尤其是项目所在地的农户则希望获得环境质量的改善。因此，对农业面源污染治理PPP项目的绩效进行评价，不能仅从传统绩效评价的“3E”（经济-Economy，效率-Efficiency，效果-Effectivenes）角度设定考核目标和考核指标，而应该注重对项目所创造公共价值的考核[13]。项目所创造的公共价值包括经济价值、社会价值和环境价值等方面。

项目绩效评价是项目运行中的常规流程，按照财政部的规定，项目实施机构定期开展PPP项目绩效监控，社会资本负责项目日常绩效监控，监控的目的是考察项目目标制行情况，若出现偏差则采取措施进行纠正。PPP项目绩效考核不是目的，而是依据和手段。项目绩效考核机制中的另一个重点关注的环节是评价结果的运用。在政府付费和可行性缺口补助模式下，绩效评价结果应该成为政府依效付费的依据，政府承担的年度运营补贴支出应该与当年社会资本的绩效评价结果完全挂钩。在使用者付费模式下，社会资本获得的收益也应该与绩效评价结果挂钩。另外，项目合同期满，绩效评价结果可以作为项目是否展期的依据。

4 总结

PPP模式是政府提升公共服务质量和效率，缓解财政压力的重要手段。政府希望通过将PPP模式引入农业面源污染治理领域以提升环境公共物品和服务的供给质量和效率，同时缓解政府的环境保护支出。未来一段时期，随着我国乡村振兴战略的继续推进，社会资金将会持续投向农业农村领域。不断完善农业面源污染治理PPP模式的运行机制能够有效推动农业面源污染治理领域承接更多的社会资金，解决我国农业面源污染治理的资金难题和运营难题，形成农业面源污染防治的长效机制。然而，农业面源污染的治理不是一蹴而就的，随着治理技术和治理机制的不断完善，农业面源污染治理PPP模式的运行前提会发生改变，因此，农业面源污染治理PPP模式的运行机制也必须根据外部环境的演变进行动态调整。