完善地方养老服务法律体系和制度的对策研究——以山西省为例

张 翼 杰

(山西大学 商务学院， 山西 太原 030031)

养老问题是世界各国面临的重大问题，我国老龄化加剧给社会养老带来了严峻挑战。随着我国经济的快速发展，人们生活水平逐步提高，人口寿命逐渐延长，老龄人口数量剧增。根据国家统计局统计，我国2018年末60周岁以上老人数量达2.49亿，比上一年增加859万，占人口总数的17.9%，其中65周岁以上老人达1.66亿，比上一年增加827万，占人口总数的11.9%。(1)数据来源于2019年1月21日国家统计局发布的最新人口数据，https://www.sohu.com /a/298955409-148689.我国老龄化形势愈加凸显，山西人口老龄化趋势也不容忽视。2018年末，山西省65周岁以上老人386.71万人，占常住人口比重为10.40%，比2017年提高0.45个百分点；失能、半失能老人101.1万人，占全省老年人口总数的19.1%。人口变动情况抽样调查显示：2018年，山西省有65周岁以上老年人的家庭户占家庭户总数的21.58%，即平均每5户的家庭就有1户有老年人生活。有65岁以上老年人口的家庭户中，单身老人户和有两个老人户占到了47.22%。(2)数据来源于山西省统计局发布的《2018年山西省人口发展现状分析》，https://new.qq.com/omn/20190809/hetml.面对山西人口高龄化、空巢化趋势愈发明显，失能、半失能老人急剧增加，养老压力加重，构建完善的养老服务体系，以解决老年人养老问题迫在眉睫。

发展养老服务业，满足人民群众日益增长的养老服务需求，是积极应对人口老龄化的必由之路。养老服务业法治建设与政策保障，是养老服务业发展的前提和保障。目前我国养老服务业的发展主要靠政策引导。构建完善的养老服务体系，既离不开法律、法规的保障，也离不开良好的政策引导。因此，在加强各级政府政策的引导与建设的同时，更需要制定完备的从中央到地方养老法律服务体系规范，加强养老法律制度的创新变革，以提高养老服务质量，促进构建完善的养老服务体系。目前国内学者大多主要是对养老服务业的发展、创办养老服务机构等问题进行研究，尚缺乏对养老服务法律体系构建及机构、社区、家庭等养老服务机制方面的探究，有关养老服务的法律规定较为零散。可见，构建中央与地方协调一致的养老服务法律体系还有很大研究空间，本文对山西省养老服务法律体系的现状及存在问题进行探究，不仅可以为地方养老服务业发展提供法治、政策保障，也可以为全国的养老法律体系构建与养老制度完善提供借鉴和参考。

一、 国家层面养老服务法律及相关政策概况

(一)国家层面有关养老服务的法律规定

我国1996年10月1日开始施行的《老年人权益保障法》，2018年12月第三次修正。《老年人权益保障法》明确规定了我国老年人的权利，享有社会服务和优待的权利，享有从国家和社会获取物质帮助的权利。国家应当采取措施，健全对老年人的社会保障制度。建立完善的以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。该法在我国养老服务法律体系中占有重要的基础性地位，是我国养老服务立法的开始。但该法主要是原则性规范，可操作性较弱，已不能满足现代养老服务发展的需要。近年来，我国针对养老服务发展的现实问题出台了相应的法律法规。

1.有关规范养老机构方面的法律规定

2013年7月1日民政部颁布实施的《养老机构管理办法》(民政部令第49号)，明确规定了医疗机构的服务内容、内部管理、监督检查及法律责任；同一天颁布实施的《养老机构设立许可办法》(民政部令第55号)，于2015年5月4日进行了修订，明确规定设立养老机构的条件、程序、许可管理、监督检查和法律职责等。

2.有关养老保障方面的法律规定

2015年4月24日修订的《中华人民共和国保险法》，规范了保险公司与公民在购买商业养老保险中的权利和义务关系，保障了养老资金的安全与使用问题，这主要是为经济条件较好的老年人提供的养老保险保障。2018年12月29日修订的《中华人民共和国社会保险法》，规范了国家基本养老保险、基本医疗保险，有效地保障了老年群体的基本养老基金。

(二)国家层面有关养老服务的政策规定

2000年财政部和国家税务总局联合下发的《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》，明确规定国家对政府部门和社会力量兴办的各类非营利性老年服务机构的税收减免政策。2001年国务院颁发的《中国老龄事业发展“十二五”规划》提出，成立老龄工作委员会，加强老年工作管理，退休人员纳入社区管理服务对象的比例及基层老年人协会覆盖面均需达到80%以上，老年志愿者占老年人口的10%以上；基层医疗卫生机构为辖区内65岁以上老年人建立健康档案，提供健康管理服务；加快居家养老信息平台试点工作及信息服务系统建设，将居家养老服务作为重点。2001年国务院颁发的《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》提出全面规划养老服务体系建设，对养老服务体系的指导思想、原则、内涵、功能、保障措施等作了明确规定。

为鼓励民间资本兴办养老服务机构，2012年8月国务院下发了《关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》，明确了对营利性养老服务机构的优惠措施。2013年国务院发布《关于加快养老服务业发展的若干意见》，指出我国养老服务业快速发展，以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的服务体系初步建立，老龄养老事业成效显著；到2020年，全面建成功能完善、城乡覆盖的养老服务体系。

总之，目前我国养老服务业持续健康发展，养老服务市场机制不断完善，养老服务市场规范体系及养老服务从业人员管理规章制度逐步形成。但是，我国现有的专门规范养老服务的法律较少，大部分是“意见”“通知”和“规划”等政策性或指导性文件，可见我国养老服务制度体系仍未上升到国家法律层面，仍停留在国家政策层面上。如养老服务“税收优惠制度”，还没有“税收优惠法律制度”。为满足日益增长的老年人养老服务发展的需求，必须尽快构建完善相关的养老服务法律体系。

二、 山西省养老服务法律与政策现状及存在的问题

(一)山西省养老服务法律与政策的现状

山西省委、省政府非常重视养老服务业的发展，在改进和创新养老服务方式中，更加关注老年人的生存质量和养老需求，提出了整合有效资源，根据老年人需求，将其养老医疗健康服务放在突出位置，并推出了医养结合的新型养老方式。山西省的养老法律政策主要有：2003年5月山西省人大常委会颁布的《山西省实施<中华人民共和国老年人权益保障法>办法》(2016年9月30日进行了修订)；2012年7月山西省政府办公厅发布的《关于加快推进全省社会养老服务体系建设的意见》；2014年6月山西省政府发布的《关于加快发展养老服务业的意见》《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的实施意见》；2014年10月16日山西省民政厅和卫计委联合推出《关于推进医疗机构与养老服务融合发展的指导意见》，提出构建“医养融合”服务模式，推进医疗和养老资源结合，为医养融合发展提供了政策支撑。2015年10月11日山西省政府又推出《关于支持社会力量发展养老服务业的若干政策措施》。目前全省已有太原、大同等5个市出台了推进医养结合工作的实施方案，明确要求将医养结合作为一项重大民生项目抓紧做细，落到实处。

2016年，山西省陆续出台了10项促进养老服务业发展扶持政策。2016年底，太原市被确定为全国养老服务改革试点城市，为全省唯一入选城市。到2016年底，陆续建成了800多家养老机构，但尚没有统一的服务标准。2017年3月27日，山西省发布了《养老机构服务规范》《医疗养老结合基本服务规范》，这两项山西省地方标准明确了养老机构及医疗机构基本条件和服务范围，明确了医疗机构内增设养老服务职能、养老机构附加医疗服务职能、居家养老与医疗机构协作三种医养融合服务模式，规定了医养结合养老模式的基本要求、服务内容、服务质量、评价与改进以及人员资质和设施设备等。设置了生活照料、心理支持、医疗、护理、保健等21项服务内容、质量标准、具体操作、量化及服务指标，保障老年人获得高质、安全的入住服务。

(二)山西省养老服务法律与政策存在的问题

山西省养老服务模式虽然已具雏形，但是养老服务的法律法规保障还相对缺失，立法还落后于地方养老的现实需求。养老服务法律主要体现在相关政策、实施意见、服务规范等规定中，主要还是依靠政策来引导、推进，并未形成体系化的理论或实践的养老服务法律体系。山西省医养结合体系建设中存在制度碎片化、缺乏顶层设计、服务组织运转尚不规范等问题，医养结合养老体系构建中存在多部门负责、养老机构医保报销未落实、医养结合养老模式的“公益性”与“市场性”不明确等问题，在养老服务体系构建中并未体现山西地方特色，这与我国依法治国、坚持立法先行、发挥立法的引领和推动作用等要求不相称。

三、 构建山西省养老服务法律体系与制度的基本原则和思路

在国家养老服务立法尚不完善的背景下可以地方先行，地方立法可以解决地方养老服务发展的困境。山西省作为中部省份，在养老政策法律及养老服务业实践方面与东部发达省份相比都较为滞后，养老服务法律体系尚未建立。因此，山西在养老服务法律和政策的制定上还需要加快步伐。

构建山西养老服务法律体系，首先，应明确养老服务的法律定位，根据养老服务法律规范的调整对象及养老服务的性质，养老服务立法应有利于社会及经济的发展。其次，应该尽快制定山西地方养老的基本法《山西省养老服务促进法》，对养老服务进行专门规范，明确规定居家养老服务的基本要求、机构养老服务的职责及配套设施、从业人员考试考核制度、培育养老服务市场[1]。制定养老服务的价格机制及优惠政策，制定、完善养老服务专项地方法规及政策，共同组成完善的养老服务法律体系。

山西养老服务法律体系的构建应该考虑两个因素：一是国家养老方面的法律、法规，二是相关政策与山西地方实际情况。

(一)制定实施细则将全国养老法律和政策实施到位

立法先行是各项社会保障政策实施的重要保障，是世界各国共同的经验。例如，日本各项老年人社会保障措施背后都有法律保障，表现为一系列法律和法规性条文，有关老年人保障的法律体系非常完备[2]。我国建设法治国家，进行依法治国，各类社会问题的解决都需要法律的保驾护航。养老是每位公民都会面对的现实问题，国家应该解决的系统工程，法律必须作出明确规定，需要统一性、稳定性、实践性及可操作性强的法律来保障。目前国家层面养老服务方面的法律、政策基本框架已建立，山西在面对养老需求时，应确保国家现有的法律和政策落实到位，最大限度地运用好法律保障及政策扶持，在养老机构设置、资金保障、责任分担、养老监管等方面做好法律、政策实施条例的制定、运行。

(二)山西养老服务地方立法要处理好两种关系

1.处理好山西养老服务地方立法与国家养老服务法律的关系

《老年人权益保障法》是我国养老服务的基本法律，框架性特征非常明显，是一部专门保护老年人权益的法律。依照上位法优于下位法的原则，山西省养老服务地方立法不得与上位法《老年人权益保障法》的基本原则及精神相抵触。山西养老服务地方立法还要充分考虑与民政部的《养老机构管理办法》和《养老机构许可办法》等部门规章规定的养老服务内容协调一致。

在保持与上位法基本原则一致的基础上，允许山西养老服务地方立法先行先试，进行一定的探索和创新，可对上位法没有规定或没有明确规定的事项进行规范，弥补上位法的不足。对上位法规定较为笼统的事项，山西地方养老立法可以对其具体化，以增强山西地方立法的实用性、可操作性，为全国立法积累经验。例如，目前我国《老年人权益保障法》对养老服务的有些扶持措施、监管机制规定的过于笼统，也缺少对居家养老服务和社区养老服务进行专门规定的部门规章、行政性法规，山西地方养老服务立法应弥补《老年人权益保障法》和其他法律法规关于养老规定的不具体、不完善之处。因此，山西地方养老服务立法应具有细化、补充的功能作用，结合本地实际，将概括性规定进一步细化。

山西地方养老服务立法，应避免与国家养老服务相关的法律法规重复。如果地方养老服务方法简单重复国家养老服务的有关法律法规，这样既浪费了地方养老服务立法资源，也很难体现地方养老服务立法特色。例如，目前《养老机构管理办法》对养老机构的内部管理、服务内容等都已做了明确规定，山西地方养老立法涉及该方面内容的，如果没有需要强调的地方特色，就可对这些事项省略。

2.处理好山西养老服务地方立法与相关养老服务政策的关系

现代社会治理离不开法律和政策，二者是相互补充的治国理政手段，养老服务法律具有较强的规范性、稳定性和强制性，而养老服务政策则具有多变性、不稳定性。在法律保障和政策调节之间，法律的规范、指引、教育和强制作用处于基础性重要地位，而政策调节起辅助性、补充性作用。根据现实需要将比较成熟的政策及时纳入法律，实现从“政策本位”到“法律本位”的转变。对实践基础较薄弱、立法条件不成熟的事项，法律法规不宜规定过死，应发挥政策灵活性的优势，由政策调整规范。总之，确立依法养老的理念，通过法律来规范养老服务业，形成管理科学、权责清晰、分工明确的运行模式。

建议制定《山西省养老服务促进条例》，其内容不仅与已经生效的山西省养老服务相关的政策相一致，而且养老服务扶持保障措施、政府购买养老服务及养老服务人才培养措施等完全可以依据国家制定的相关政策，山西在养老服务立法中，需要深入考察、鉴别和研究养老服务发展相关的政策，将经过实践检验的好的养老服务政策，写入地方性养老法规之中，通过地方立法固定下来。

四、 完善山西省养老服务法律体系与制度的对策建议

根据《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，我国养老服务快速发展，养老服务体系初步建立，老年人消费市场初步形成，老龄事业取得一定成就。但仍然存在城乡发展不平衡、市场发育不全、养老产品及服务供给不足等问题。在多元养老模式下切实保障老年人养老服务权益是山西地方养老服务立法必须考虑的基本问题。

(一)构建和完善多元的养老服务制度

居家养老、社区养老和机构养老是我国社会化养老的三种模式。社会养老服务体系建设是以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的。对比机构养老与居家养老的利弊可知，养老机构具有设施较齐全、服务较专业、环境较优美等优点，但是建养老机构投入较大，需消耗的社会资源较多，存在门槛较高，收费昂贵、只有少数高收入老年群体才能住得起等缺点。因此，很多老人出于经济上的考虑，再加上受传统思想影响，不愿意离开原本熟悉的生活家庭，怕精神上寂寞孤独，不接受机构养老。所以居家养老成为大多数老年人的首选。

1.完善居家养老服务模式

居家养老经济支出相对较少，易于融合与家人的关系，减少老年人孤独感和被抛弃感，能尊重老年人的情感和心理需求，符合中国传统的养老习惯。能同时利用社会和家庭养老资源，聚合两者优势，实现资源最大化利用。居家养老模式经济节约、符合人性，是一种受欢迎、易推行的模式。山西地方政府应该将居家养老作为发展的重点，将优惠政策及资金保障的重点放在居家养老服务上。

对居家养老服务中迫切需要解决的有些问题，而法律法规没有规定、暂时也不具备全国立法条件的，建议充分发挥地方立法灵活性、接地气的特点，居家养老地方立法应该先行先试。如建立互助养老、家庭养老支持、长期医疗护理保险及社会志愿服务激励机制等，这体现了居家养老服务地方立法的创新性和探索性。

(1)大力倡导建立互助养老机制。大力倡导社区居民利用地缘优势，低成本地为本社区老年人提供服务，鼓励社区年轻人为老年人提供服务，年龄小的老人照顾年龄大的，身体好的老人照顾失能失智的老人。地方政府、居(村)民委员会可以通过组织免费培训，向老年人普及养老服务知识、技能，提升老年人互助养老服务水平，使互助养老获得长远发展；地方政府应该重视对互助养老资金投入，为互助养老提供免费活动场所。

(2)建立家庭养老的支持衔接机制。为家庭开展养老服务创造条件，提供必要的扶持，以支持家庭成员养老。包括培训老年人日常照料技能、为老年人居家养老提供便利、建立喘息服务机制。喘息服务是给居家照顾老人的配偶或者子女一点“喘息”时间，防止精力、时间、生理及情绪的耗竭[3]。这是发达国家鼓励居家养老最有效、最可行的措施之一。建议山西依托社区建立家庭与机构的喘息衔接机制。

(3)建立长期护理保险机制。将长期护理保险纳入社会保险，费用由个人和用人单位共同承担。个人自费比例较少以体现此项制度的福利性。由专业的护理服务组织提供服务，制定护理服务标准，不同标准提供相应的服务，以满足不同个人的需求。

(4)建立志愿服务激励机制。社工、志愿者在老年人精神慰藉、临终关怀、老年人服务需求评估、老年人能力及服务效果评估等方面发挥越来越重要的作用[4]。在日本、英国志愿服务有效地降低了养老服务成本，提高了服务质量。建立志愿服务激励机制，支持志愿服务组织提供专业志愿服务，建立健全时间储蓄机制，树立志愿服务理念，激励更多人加入养老服务[5]。

(5)建立司法支持服务机制。居家养老服务中服务主体及从业人员与老人及家庭之间的纠纷频频发生，为预防和化解纠纷，建议充分发挥基层自治组织的纠纷调解优势；建立由社会学、法学、医学等专家组成的专家库，引入第三方调解机制；建立老年人法律援助机制，为老年人提供法律咨询服务、便民诉讼、诉讼费用减免等制度；设立老年人专门法庭，体现对老年群体的特殊关怀和尊重。

2.完善社区养老服务模式

依据我国《养老机构管理办法》，制定《山西省社区养老机构管理实施细则》，明确规定社区养老服务的主体包括：受益主体(老年人)、给付主体(政府)、实施主体(社区服务机构)和指导主体(社区)四类。明确主体资格、主体地位以及主体间的权利义务，实现对老年人的倾斜性保护和对社会资源的再分配，其调整对象和调整方式都彰显民生性、社会性和互助性。政府在社区养老服务中的给付责任集中表现在资金供给和服务监管两方面；鼓励社区服务机构参与，并对其进入条件、从业人员的资质等进行合理规制；社区作为指导主体、基层群众性自治组织，负责养老服务法律政策的宣传教育和服务项目的组织管理。通过构建社区法人制度，使社区虚置的“自治组织”地位得以回归和巩固，让社区在指导养老服务中充分彰显其自身价值[6]。

建议养老服务组织与老年人或其关系人通过签订养老服务协议，明确双方当事人的基本情况、服务期限、地点、方式、内容、收费标准、支付方式及当事人的权利和义务，协议变更、解除、终止的条件，意外伤害责任的认定，违约责任及解决争议方式等事项。规定社区养老服务组织应配备适合老年人安全保护要求的设施，建立健全消防、食品药品、应急预案等安全管理制度，将安全检查作为常态工作。按照设施条件、服务标准等合理收费。应加快医疗康复护理资源进入社区和家庭，包括社区为老年人建立健康档案、定期免费体检、推行家庭医生和上门服务。完善社区用药和报销制度，将社区内设的医疗护理机构纳入医保定点范围。

3.完善公办机构养老服务模式

将公办养老机构分为公办公营、公办民营和公建民营三类，基本公共服务由公办公营承担，公办民营和公建民营对公办公营进行必要补充。公办养老机构建立信息公开制度，明确收住条件、收费标准、服务标准、收支状况、公开床位等信息，保障信息通畅。建议政府整合社会资源，制定完善行业服务标准及养老服务规范，推行标准化建设，建立需求和服务绩效评估机制[7]。

4.建立医养融合服务模式

卫生与民政部门应该打破部门利益壁垒，构建医养融合养老服务体系，将医疗与养老资源相结合，实现信息、资源共享及资源的充分利用，形成“养护一体、医养融合”体制，解决因老龄化产生的养老和医疗难题。完善医养融合法律法规、推进医养融合体系建设、优先发展养老机构内设医疗机构、鼓励较大医疗机构开展养老服务、利用社会力量兴办医养融合机构、构建完善的医养融合配套机制。保障措施上，加大经费投入和资金保障、完善投融资和财税价格政策、加强医养融合规划布局、用地保障及人才队伍建设、强化信息服务、完善医疗费用及时报销结算制度、提高医养融合养老机构基本医疗康复保障水平、制定《老年人长期医疗照护保险制度及实施细则》[8]。

(二)构建和完善政府扶持、监管与信息保障制度

1.为养老服务机构的建设发展提供政策扶持和法治保障

通过立法对养老服务机构的土地规划、税费优惠、资金投入、政府购买养老服务、养老服务设施配备及产品开发等方面进行规范，为养老服务机构享受政府的扶持政策提供法治保障。如在土地规划方面，要优先划拨养老服务用地，并保障各类主体创办的养老机构公平利用土地；在税费政策上，认真落实国家或地方已有的养老服务税收优惠政策，重点扶持非营利性养老服务，给予营利性养老服务一定优惠；在政府购买养老服务上，要明确保障的老年群体及服务购买对象；在资金投入上，为引导社会力量兴办养老服务机构，给予各种补贴补助，收住有特殊困难的老年群体；在养老服务设施配备及产品开发上，要对养老服务设施配备、产品开发及扶持措施加以规范，优先满足老年人养老的需求[9]。

2.加强对养老服务机构及工作人员的管理和监督

山西省的养老服务地方立法应加强对养老相关职能部门及工作人员的职务行为进行监督。设置监管专章明确民政部门进行养老服务，需要工商行政、食品药品、公安消防等机关的监管，也需要教育、医疗卫生、财政、社会保障、国土资源、城乡规划、城乡建设等部门的积极协助，如果违反此规定应该承担一定的法律责任。同时也应监管养老服务部门的经营行为，对其违规的经营行为及时追究责任。

3.加强建立行业自律机制

我国养老服务主体多元化、服务多样化，除各级政府及职能部门进行行业监管外，还需要各级协会的积极配合。用法律的形式明确养老服务协会的性质具有公益性，赋予其应有的地位。协会应该协助政府职能部门制定行业服务标准，协调行业内各服务主体间及行业与政府、社会的关系，强化行业自律，定期评估，实时监督，促进养老服务行业的良性发展。

4.构建和完善养老服务信息保障机制

传统养老服务存在信息不畅、互动迟延、资源利用不充分等问题。在当前互联网背景下，利用信息化助推养老服务业发展，有利于资源综合利用、合理配置，实现供需双方及时互动，节省成本，提高工作效率。建议山西建立区域信息服务平台，实现老年人健康、养老信息实时更新、资源共享，提高老年人健康养老综合管理能力。

(三)完善山西养老服务法律责任制度

法律责任制度是地方养老服务立法不可缺少的重要组成部分，没有法律责任，老年人权益的实现、政府权力的限制、养老服务主体及行为等都难以规范。通过山西地方立法明确各级政府、社会组织、家庭的养老法律责任，以加强各类主体的责任心，有效预防违法行为。同时建立老年人法律援助制度、纠纷协调机制。建立山西养老服务法律责任制度，需遵循以下原则：

1.坚持平衡性原则

即在法律责任设置上不仅要规定行政相对人不履行义务应该承担的法律责任，还应明确政府要为老年人提供基本公共服务，履行对行政相对人进行扶持和监管的责任。如果政府部门存在怠于履行职责，甚至乱作为、弄虚作假等问题，造成不良影响，则应该承担民事、行政乃至刑事责任。

2.坚持协调性原则

政府在养老服务业中负主要责任，但是由于政府是由各职能部门所组成的，需要明确地方政府各部门职责，建立民政及其他部门间的协调机制，避免养老服务部门职责不明、管理混乱，影响养老服务业管理效率。对政府各部门职责的分工，要明确主管部门和协作部门的职责。民政部门是养老服务业的主管部门，医疗卫生、教育文化、发展改革、财政税收、国土管理、城乡规划、社会保障、工商税务、公安消防、食品药品等部门主要是养老服务业的协助部门。因此，山西地方养老立法对法律责任的设置要坚持协调原则，既包括养老服务各职能部门之间的协调，也包括养老服务法律责任之间的协调；既包括同一部法律中不同法律责任条款之间的协调，也包括不同法律中责任条款之间的协调。

3.坚持全面性原则

即通过立法规范服务对象、服务内容及服务机构的行为，对在养老服务中重要的主体，如民政部门及工作人员、社区、居家、机构养老服务组织等法律主体，采用列举与兜底条款相结合的方式规定其法律责任。由于法律具有滞后性，列举式规定不能穷尽养老服务的责任，兜底式规定虽然可防止法律责任规定的不全面，但其较为笼统、抽象。另外，不仅要规定居家、社区养老服务组织及其他养老机构骗取补贴和补助、不履行服务义务应承担的法律责任，还应规定政府不按规定发放补贴和补助应承担的责任；在规定政府保障老年人权益法律义务的同时，还要规定其侵犯老年人权益应当承担的法律后果。

(四)依据山西省地方实际制定相关政策，促进养老产业发展

政策和法律是两种不同的社会规范，养老服务政策具有前沿性、灵活性、多元性、试点性和较强的多变性，而养老服务法律则具有相对稳定性。二者相辅相成，养老服务法律的许多条款都源于较成熟、实用性较强的养老服务政策，因此，山西省应根据其特点，制定适应地方实际、实用的地方政策，扶持山西地方特色的养老服务产业。具体可以从以下几方面着手：

1.开拓旅游养老产业

随着人们物质生活水平的提高和健康状况的改善，旅游、娱乐成为人们生活的重要组成部分。老年人已经成为旅游中的主力军，他们既有经济条件又有足够时间。加上山西省旅游资源丰富，可充分发展山西省的旅游资源，充分利用现有的旅游设施，在旅游景点建立养老院，这样既可以让老年人享受休闲养老，同时也可促进山西的旅游业发展，进而促进山西的经济转型。建议建立标准化的旅游养老公寓，发展山西旅游养老产业，用山西地方政策来保障养老产业的顺利运行。

2.扶持革命老区发展养老产业

山西省革命老区众多，保留了丰厚的革命老区精神。山西省政府可以出台政策扶持相关组织，联合非政府公益组织和基金会，发展革命老区养老产业，为老红军、老战士、老革命、老干部提供优质的养老服务[10]。