公共体育资源优化配置制度的转换基础、变迁特征与创新路径

寇健忠，吴鹤群，林正锋

（三明学院 体育与康养学院，福建 三明 365004）

公共体育资源优化配置制度作为体育制度的一个重要组成部分，是指政府、社会团体、企业和个人在以公益性为目的，将最少的用于提供公共体育活动、公共体育产品和公共体育服务所需的人力、物力、财力、信息、时间、组织、政策法规等资源进行最佳的分配与重组，实现资产结构、产业结构、技术结构和地区结构的最佳化，最大限度地发挥和利用资源，以最大程度地满足人们对资源的需求，并实现资源使用效率最大化的动态活动过程中所应共同遵守的具有根本性、全局性、稳定性和长期性的规则或行为准则[1]（P4735）,包括正式的法律法规、非正式的道德伦理和风俗习惯等[2]（P6）。

目前，有关公共体育资源配置制度的研究成果主要集中在公共体育资源配置的制度可行性边界、制度改革、产权与收益制度等方面。蔡朋龙等认为，实现效率的回归与公平正义的合理表达，政府与市场配置公共体育资源的价值取向和行为规范的关键在于寻求制度的可行性边界。[3]（P201）刘亮等提出，为解决公共体育资源配置不均衡问题，必须改革供给制度、创新供给机制、调整供给政策，以调节公共体育资源的合理分配，使其向制度设计的目标汇聚，保障全体人民共享体育改革的红利。[4]（P305）钟武等认为，要实现公共体育资源的公平配置，要着力整合不同群体的利益诉求，建立和完善公共体育资源公平配置的社会管理制度、公共财政制度、收入分配制度、权利保障制度和行政问责制度。[5]（P14）何元春针对农村公共体育资源配置不到位、不均衡等现象，提出推行公共体育资源配置的成本分担和补偿机制、利益表达机制和监督机制，并关注长远效益和社会收益，强调公共体育资源配置不能限于体育的生物性功能上。[6]（P44-47）李安娜指出，不同产权性质的大型公共体育场馆运营效益存在明显的区域性差异，东部地区产权制度改革成果主要受益于当地的政策扶持与市场竞争环境，中西部地区因制度滞后制约了转企改制的进程，因此，大型体育场馆产权制度改革必须根据不同产权性质的场馆设计差异化的目标和路径。[7]（P27-35）可见，对公共体育资源优化配置制度的研究已取得一定成果，但多为零散、单一的探究，少见对公共体育资源优化配置制度的转换、变迁和创新等问题的系统分析。因此，本研究通过分析公共体育资源优化配置制度的转换基础，进而阐释其变迁特征，并着力探讨其创新路径。

一、公共体育资源优化配置制度的转换基础

公共体育资源优化配置改革源于改革开放，尤其是1992年召开的党的十四大确定了建立社会主义市场经济体制的改革目标，成为深化公共体育资源优化配置改革的外生性变量。经济体制改革是市场经济代替计划经济并进行经济制度选择和重建的过程，其代替的方向、模式和程度在一定范围内影响和决定了公共体育资源优化配置制度的转换过程。

公共体育资源优化配置的制度转换不仅是制度的转型，而且也体现了制度的变迁过程；但仅当新制度所产生的预期收益，大于旧制度所产生的收益加上新旧制度代替成本之和时，才可能称之为一个制度转换过程。制度转换一定是制度变迁的过程，而制度变迁不一定是制度转换的过程。公共体育资源优化配置的制度转换过程主要取决于制度转型的初始条件、制度变迁的基本研究方法和基本模型。[8]（P268-276）

从制度转型的初始条件来看。首先，在市场经济体制下，政府通过职能的转变逐步让渡手中的权力，由过去“全能型”的统管者转变为“服务型”的协调者，不断提高公共体育资源配置效率，成为公共体育资源优化配置权力的改变者。同时，不同组织的利益固化导致的路径依赖严重影响了公共体育资源优化配置改革的方向、速度及其程度。制度创新是大势所趋，政府成为公共体育资源优化配置改革的主导者。其次，由于外部环境的不断改变，公共体育资源配置制度安排的组合要素有所增减，原来的制度均衡被打破，企业、社会组织等利益集团所希望的获利机会也促使其选择与原有制度安排有别的新制度组合。总之，公共体育资源优化配置制度转型的初始条件主要取决于政府现有制度环境的包容度、政府主导下改革意向的一致性、改革者适应需求和应付手段的灵活性以及对预期收益与成本的比较等。

从制度变迁的基本研究方法来看。新制度经济学将“需求-供给”理论引入制度研究领域来分析制度变迁的原因。结合我国国情以及公共体育资源优化配置的制度变迁缘由与途径，可以采用新制度经济学中供给主导制度变迁的假说与“成本-收益”的研究方法。供给主导制度变迁具有以下两个特点：一方面，体现公共体育资源配置权利的优势地位，表现为在同非政府主体的博弈中，政府在政治力量及公共体育资源配置权利上的绝对优势；另一方面，公共体育资源优化配置制度供给和需求的目标函数及其不同制约条件存在差别。而在制约条件差别中，不同的评价标准是最大的差别，以致因地位和利益不同，行为主体对制度创新的价值判别存在差异，对损益的计算也存在差异。

从制度变迁的基本模型来看，包括诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种模型。二者都关注“潜在”或“外在”的利润，而这些利润在当前的制度范畴内难以获得，只能存在于新的制度或者理想的制度构建中，即将“外在”的利润“内在化”。然而，创新能否产生制约条件在于制度环境是否赋予足够的空间与边界，以及创新者的预期收益可否超过预期成本。诱致性制度变迁和强制性制度变迁在现实中难以分开，而是相互联系、相互补充。

二、公共体育资源优化配置制度的变迁特征

（一）以存量调整为主

“增量创新”是指在完全新制定制度安排下所实行的改革，而“存量调整”指的是在原有制度安排下所实行的改革。改革开放以来，人民生活水平不断提高，健身意识不断增强，对公共体育资源的需求日益增长。过去由政府单独投资建设公共体育资源的体制无法满足日益增长的公共体育事业发展的需要，政府财力的不足促使其让渡权力，出台优惠的土地政策、税收政策等，鼓励和吸收社会资本投资公共体育资源建设。这不仅能使投资者减少投资成本，及时获得持续收益，而且有助于公共体育资源优化配置改革在稳定和速度之间实现均衡。

在公共体育资源增量改革的过程中，由于公共体育资源优化配置市场的不成熟、不规范，只能按照“试点-推广”的方式实施，由点到面、由小到大逐步展开，以避免和减少因改革信息不对称所产生的改革风险，使改革的成本分散化和最小化。可以说，增量改革也是公共体育资源配置市场不断调整和完善的过程。然而，增量改革的道路并不平坦。通常情况下，增量改革主要由政府采用市场的手段或者在市场架构下实行调整，故而往往同旧体制产生冲突。例如，大型体育场馆主要通过政府招标的方式进行建设，在实际操作中受到政府的行政性管制，这与市场机制的方向是不一致的，导致公共体育资源优化配置改革受到不同方向改革的牵扯，使增量改革的成本上升，阻碍了增量改革的进程，陷入“收权-放权-收权”的漩涡中。

20世纪末，资本市场因素的作用日益凸显，存量调整逐渐成为改革的重点。存量改革是增量改革发展到一定时期的必然结果，也是改革进入“深水区”所呈现新的时代特点。具体表现为许多存量调整将波及原有体制内一些利益集团的资源重新分配问题，将有许多“外部人”参与分享改革红利，一些相关者的利益将可能受到损害，成为改革阻力的源头。因此，存量调整是公共体育资源的重新再分配，就制度安排方面而论，不再是增量问题，而是性质的重新构建，这也是当前体制改革步入“制度建设”时期的最好诠释。

（二）以渐进式改革为主

改革开放经过四十多年的风雨兼程，取得了巨大成就。回头看看所走过的路，改革就是从完善计划经济体制开始，不断“摸着石头过河”，努力探索同社会主义制度相统一的、有中国特色的经济运行机制，期间不可避免会面临因改革所致的利益调整和损益补偿等问题。对此，为了保障民生、稳定社会、促进发展，政府对公共体育资源优化配置实行缓慢、递进和反复的渐进方式，从局部、个别和高回报的领域进行实施。政府之所以采取渐进式改革，是基于“成本-收益”的视角，并出于以下几方面考虑。

首先，考虑改革的收益问题。渐进式改革是成本最低、最优的路径，通过新制度的安排让更多的人分享改革红利，并给损益的人及时补偿。其次，考虑改革的意愿问题。渐进式改革使不同利益者具有迫切的改革意愿和改革承受力，能担负改革的实施成本和摩擦成本。最后，考虑改革的认识问题。渐进式改革有助于不同阶段、不同利益者对改革制度安排和选择达成共识，并能将实施成本和摩擦成本分散到较长时段里，以降低风险，减少改革阻力。例如，为了推动体育的社会化和市场化改革进程，1992年的 “红山口会议”掀开了中国足球职业化道路的改革大幕，提出了近期、中期和远期目标的“三步走”渐进式改革战略，也为后续的篮球、乒乓球等项目的市场化改革提供了可资借鉴的方案。

但有时渐进式改革难以解决具有权威性的利益集团所带来的阻力，此时激进式改革成为冲破阻力的辅助手段。“激进式改革”也称“休克疗法”或“震荡疗法”，是指在较短时间内完成大规模的整体性制度变革的改革方式，具有大爆炸、跳跃性和速度快的特点。[9]（P62）具体来说，就是先打破旧体制，确立新体制的基本框架和基础性制度，而后不断去充实和运行。[10]（P45）例如，2017年2月，教育部和国家体育总局联合出台了 《关于推进学校体育场馆向社会开放的实施意见》，是对原有体制存量改革的挑战与冲击，同时也是对不同利益者承受能力的挑战与冲击，更是对激进式改革力度的真实体验。

（三）以诱致性制度变迁为主

改革开放初期，由于市场主体缺乏以及市场规则不完善，政府作为强势的主导者引领公共体育资源配置改革，担负着改革风险的责任，形成政府主导、市场辅助，政府主角、市场配角，政府主导、计划和市场相结合的公共体育资源配置模式，政府和市场始终处于角色不断变化与力量的不断博弈中。在公共体育资源优化配置的制度转换中，政府作为权威性的公共管理机构及其制度的强制提供者，因制度外部性的缘故，成为制度的主要制定者、实施者，并将实施成本合理地分配到社会成员之中。当制度符合社会多数人的利益并得到有效实施，改革的成本做到公平分配，则改革的阻力小。

随着公共体育资源配置市场的不断成熟，由于信息传递交易费用的制约和决策成本的提升，政府主导的有效性受到冲击。有限退出政府的部分权力，转变政府的主导方式，实行诱致性改革成为适应不断变化市场和主体需要的有效方式。诱致性制度变迁常发生在同市场机制接触最为紧密的领域，同时诱致性制度创新常源于制度边缘。例如，2014年10月，国务院下发了 《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，就为公共体育资源配置的增量改革提供了诱致性改革的成功范例。

（四）以分散化体制为主

过去计划经济下的单一化体制无法适应市场环境的需要，改革开放后，中央政府的部分微观管理权逐步下移至省、市、县（区），并呈现不断放射性的分散状态，这也是市场机制自身逻辑和公共体育资源配置市场取向相结合的结果，为政府关系的调整提供了制度创新的基础。管理权的让渡是许多利益相关者多次博弈的结果，原有的较低收益的制度安排被较高收益的制度安排所代替，这也是制度创新者权衡创新的“成本-收益”及其所面临的经济风险、政治风险后所做出的抉择。在比较新制度代替旧制度的“成本-收益”问题时，应注意影响“成本-收益”评价的环境因素，即要考虑关系原有公共体育资源配置总收益的现实条件、原有制度安排之下产生的利益相关者的收益情况、制度规则修改后产生的新利益相关者的收益情况、制度转换的基础条件、制度转换的实施成本和摩擦成本等。可以说，每一次制度创新都是一定条件下的历史抉择。例如，《关于培养体育市场加快体育产业化进程的意见》于1993年出台，使体育能按照市场经济机制运行，实现体育事业的良性循环发展，也就是按社会化大生产的规律对体育领域内的人力、物力、财力、技术等进行重新整合，以提高体育产业的整体素质。

三、新时代公共体育资源优化配置制度创新的意义

（一）促进公共体育资源增量提高和存量盘活，提高公共体育资源使用效率

长期以来，我国公共体育资源主要集中在体育系统、教育系统等行政机关和事业单位。这些公共体育资源主要满足竞技体育和学校体育发展的需要，对外开放时间少、管理不到位，造成原本就少的公共体育资源使用率低。通过公共体育资源优化配置制度的改革，在提高公共体育资源增量的同时，政府要大胆打破公共体育资源条块分布的格局，采用科学规划、系统布局、合理使用、协调发展的方式，减少重复建设，突破使用壁垒，盘活已有存量，不断提高公共体育资源使用效率，从而满足竞技体育、学校体育和群众体育发展的需要。

（二）促进公共体育资源配置社会化和市场化，提升公共体育资源服务能力

面对改革开放的新形势，公共体育资源原来完全由计划配置的不适应性与局限性凸显，改革公共体育资源配置方式被推到前沿。因此，政府要明确深化公共体育资源配置改革的原则、目标和任务，改变过去在计划经济体制下主要通过国家与高度集中的行政手段进行公共体育资源建设的机制，转变政府职能，增强服务意识，建立与社会主义市场经济体制相适应、符合社会发展需要和公共体育事业发展规律的、充满生机和活力的配置体制与运行机制，走社会化和市场化发展道路，不断丰富公共体育资源，提升各级政府公共体育服务的能力。

（三）促进公共体育资源协调发展，实现公共体育资源共享均等化

目前，我国城乡、地区间公共体育资源的分布不均衡问题还未彻底解决。第六次全国体育场地普查数据显示：按城乡分布看，城镇体育场地96.27万个，占全国体育场地的58.61%，场地面积13.37亿平方米，占全国体育场地面积的68.61%；从地区分布看，东部地区体育场地71.10万个，占全国体育场地的43.29%，场地面积9.38亿平方米，占全国体育场地面积的48.13%；按人均投资金额看，城镇体育场地人均投资金额1303元，乡村体育场地人均投资金额345元，城镇是乡村的3.8倍。[11](P26)因此，通过公共体育资源优化配置制度的改革，政府应依据人口、陆域面积和经济发展的分布情况，转变配置理念，完善政策措施，科学系统地配置公共体育资源，将公共体育资源配置到乡村、中西部地区和基层，并构建城乡间、不同地区间互惠共赢的双向供给性发展模式，通过资金、技术的支持来产生扩散效应。[12]（P39-45）如此才能缩小城乡间、不同地区间的差距，逐步建立惠及全民的公共体育资源服务体系，实现公共体育资源共享均等化。

（四）促进公共体育资源配置制度体系建设，推动体育事业治理体系和治理能力的现代化

改革开放以来，随着经济的高速增长，国家关注广大人民群众的身心健康，联合体育、教育、文化、卫生及城市建设等部门先后出台了一系列有利于公共体育资源建设的政策法规，为体育事业的可持续发展提供了制度保障。进入新时代，国家相继发布了《“健康中国2030”规划纲要》《关于进一步加强农民体育工作的指导意见》《健康中国行动 （2019—2030年）》《体育强国建设纲要》等，不断完善公共体育资源配置制度体系，着力增强公共体育资源配置制度的执行力，逐步提高公共体育资源配置能力，以推进体育事业治理体系和治理能力的现代化，实现体育经济的高质量发展。

（五）促进体育人口的可持续增长，全面实施健康中国战略

改革开放使人民群众的生活水平有了极大提高，人们也更加关注自身的身体健康，对公共体育资源的需求日益增长，许多人通过使用公共体育资源步入了体育人口 （经常参加体育锻炼的人口）的行列。目前，我国体育人口占比约为34%，发达国家平均占比则为45%～50%，其中美国体育人口占比约为70%，我国与发达国家相比还存在差距。[13]要实现2035年体育人口达到45%以上的目标，增加公共体育资源数量，提高公共体育资源利用率，增强公共体育资源的服务能力是其关键。对此，通过公共体育资源优化配置制度的改革，强化公共体育资源管理，优化公共体育资源配置，不仅能够满足广大人民群众体育健身的需要，不断提高体育人口的数量和质量，而且有助于充分挖掘体育人口资源的内在潜力，科学配置与合理使用体育人口资源，实现人口大国向体育人口资源强国的转化和健康中国战略的全面实施。

四、新时代公共体育资源优化配置制度的创新路径

（一）完善利益调整下的产权制度

改革开放以来，用于公共体育资源配置的财政投入逐年增加，企业、社会组织和个人等其他产权主体的投资不断壮大，使公共体育资源优化配置中的“量”的供给问题得以解决，但是产权归属、可持续增值和激励问题还没有彻底解决。众所周知，市场经济主要是以交易为中介的经济形态，而交易是以物品产权所属的不同为前提。如果交易双方的权、责、利的边界不清晰，那么产权的保护及其权责就无法理清。2003年10月，《关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》提出要建立现代产权制度，显示今后改革的重心将以国有产权制度为前提条件，以利益调整为主的存量改革将进入制度创新的行列。2020年10月，《关于加强全民健身场地设施建设发展群众体育的意见》指出，社会力量投资建设的室外健身设施在符合相关规划要求的前提下，由各相关方协商依法确定健身设施产权归属，建成后5年内不得擅自改变其产权归属和功能用途。可见，以兼顾各方利益调整为格局的体育场地存量改革和增量改革在新的产权方式下将产生重大变化。因此，政府主导的公共体育资源优化配置将不断被疏散的市场资源配置所代替；在新的公共体育资源优化配置制度转换中，以产权制度为核心、以法治为构架的公共体育资源优化配置方式将不断转变为多元市场主体行为共同的规格制式。

（二）完善政府职能转变下的资源配置风险制度

政府虽然是分散的市场环境下公共体育资源建设的最大投资人，但是，在当今社会产权表达方式多元化的背景下，政府无法始终成为微观组织的具体实施者和指导者。因此，政府需要转变职能，重新界定其在公共体育资源优化配置中权、责、利的边界。政府不需证实谁最有条件来负责公共体育资源的优化配置，而是要证实谁的效率最高，谁的制定与执行更为合理、公平、透明。同时，政府要努力构建产权多元化的市场运营主体，搭建自由畅通的公共信息平台，疏通信息传递渠道，使公共体育资源优化配置的不同利益主体间就利益的表达、公共政策的选择、损益的补偿等问题形成沟通协商机制。

伴随着中国特色社会主义进入新时代，政府要注重公共体育资源优化配置的质量和效益，使其从粗放型向集约型转变。特别是要重视公共体育资源优化配置风险管理制度建设，建立和完善风险监测及预警预报信息网络，建立应急响应、信息分析、应对决策、信息反馈等信息化系统。此外，政府还要及时完善公共体育资源优化配置风险应对措施，明确风险避免、控制、转移、自留时机，不断提高风险管理的科学性、有效性，使其成为政府执政的有效工具，也让政府真正成为公共体育资源优化配置风险管理的“守夜人”。

（三）完善分层、分权和分散下的管理制度

在计划经济体制下，绝大多数公共体育资源由政府实施配置和集中统一管理。在当时公共体育资源匮乏的情况下，这为促进学校体育和竞技体育的发展发挥了重要作用。在改革开放初期，许多市场主体取得、使用和让渡的大多数公共体育资源，主要是在行政认同方式下通过市场进行配置的。市场是清除所有制度性阻塞并受规定限制的竞争性市场，其实质是分散的。在竞争、分散的市场环境下，信息的不对称需要政府参与市场的管理与指导。但在对市场的实际管理和指导中，因不同区域、市场主体对公共体育资源的需求各不相同，政府采取统一的公共体育资源优化配置政策和个别试点经验无助于问题的彻底解决。对此，政府对公共体育资源优化配置权力的分层、职能的分解、功能的分散应运而生。政府要深化“放管服”改革，全面完善和推行公共体育资源优化配置权力清单和责任清单制度，深化改革行政审批制度和预算管理制度，建立公共体育信息有序开放制度、公共体育场地设施认养制度等，以实现政府对公共体育资源优化配置治理的现代化、精准化。这是公共体育资源优化配置市场不断走向成熟的重要标志，也是法治、有序而又不断拓展的好市场的重要标志，更是公共体育资源优化配置在不同区域间进行有效竞争的充分条件，同过去行政垄断、保护过度的传统市场有本质的区别。

（四）完善城乡、地区统筹下的均衡性制度

城乡、地区间不合理的公共体育资源配置使社会的总损失不断增加，对此，具有减少成本、促进协作、增添动力、化解外部效益的制度作用日益显现，成为制约公共体育资源配置主体行为，调控社会公共体育资源，约束要素流动的重要手段。[14](P20-33)因此，在我国城乡、地区统筹发展的大背景下，政府必须从制度分析入手，注重公共体育资源交易平台建设，完善城乡统一、地区统一的公共体育资源优化配置均衡制度体系，例如资源交易制度、土地使用制度、资金分配制度等，把城乡、地区置于一个配置系统中，统一考虑公共体育人力资源、物力资源、财力资源、信息资源、制度资源等共享问题，以推动城乡、地区公共体育资源的合理流动。发达地区支持、反哺和带动落后地区，促进落后地区公共体育资源建设的低成本发展，使公共体育资源在城乡和地区的经济社会一体化发展中实现优化配置。

（五）完善依法治国下的法律制度

习近平总书记强调：“既要立足当前，运用法治思维和法治方式解决经济社会发展面临的深层次问题；又要着眼长远，筑法治之基、行法治之力、积法治之势，促进各方面制度更加成熟更加定型，为党和国家事业的法治提供长期性的制度保障。”[15]在公共体育资源优化配置改革过程中，仅有宏观政策方面的规定是不够的，需要相关的法律法规作保障，才能有效促进公共体育资源优化配置改革政策的落地生效。因此，我国要加快《体育法》的修订工作，体育、教育等相关部门应加快完善相关法律，确保体育公共服务部门在实施公共体育资源优化配置服务中的法律地位，做到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，以促进公共体育资源优化配置工作的有效开展，最终实现公共体育资源优化配置的规范化、法制化。

具体而言，应着力完善以下法律制度。一是公平法律制度，使不同城乡、地区、民族的群众都能公平享有公共体育资源的权利，防止群众利益受到侵害，尤其要保护老年人和残疾人等弱势群体，让广大群众有更多、更直接、更实在的获得感、幸福感、安全感；二是拨款法律制度，明确公共体育资源优化配置财政拨款的程序和标准，做到政府财政拨款全过程的公平、公正和公开，提高政府的公信力；三是资金监管评价制度，在符合法律保留原则下，重视对公共体育资源优化配置资金的监管与评价，以提高公共体育资源配置的效率和效益，使公共体育资源在阳光下实现优化配置。

随着时代的变迁，公共体育资源优化配置制度也随着制度转型的初始条件、制度变迁的基本研究方法和基本模型的变化而转换，并呈现出具有鲜明时代性的变迁特征。步入新时代，公共体育资源优化配置制度创新是顺应经济社会发展的需要，我们应夯实公共体育资源优化配置制度转换基础，厘清其变迁的规律与特点，推动产权制度、资源配置风险制度、管理制度、均衡性制度和法律制度等制度的创新，逐步实现公共体育资源的高质量建设与发展，为全面推进体育事业治理体系和治理能力的现代化，以及实施健康中国战略奠定坚实基础。