发展权视域下的残障者就业权之法律保障*

陈 颖，向知雨

(湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081)

《世界人权宣言》以及各国法律都明确规定公民的最重要基本权利之一就是就业权。拥有一份工作并获得适当的工作条件和劳动报酬，是一个人生存和发展的基本权利。在我国宪法保护人权的基本框架下，对就业权的保护既构成人的尊严固有和不可分割的部分,也是其他基本权利得以实现的基础之一。对残障者而言，保护其就业权的意义更为重大，残障者就业权是否能够从应然走向实然，是否能够通过法制切实得到保障，这对于他们而言是具有决定意义的，因为这是让残障者能获得平等对待和消除歧视的基本条件，这直接决定其能否真正的掌握自己的命运，得到生存的权利，进而摆脱因残障带来的不平等，成为社会发展的动力(1)中国残障人数量众多，就业问题不容忽视。北京师范大学发布的《2013中国劳动力市场发展报告》显示，近年来我国8500万的残障人士的就业率仅维持在45%左右；李克强总理在第八届夏季达沃斯论坛致辞中首次披露，31个大中城市调查失业率保持在5%左右，而残障人士的失业率则更高。中国残联发布的《2013年度全国残疾人状况及小康进程监测报告》显示，2013年我国城镇残障人士登记失业率为10.8%。2014年中残联发布的《2013年度中国残疾人小康进程报告》使用了“残疾人就业形势严峻”这一表述作为对现状的概括。据统计，2013年度，城镇残疾人登记失业率高达10.8%，远高于全国平均水平(4.1%)。不难看出，目前我国残障人士就业状况不容乐观。资料来源：中国残联《2013年度中国残疾人状况及小康进程监测报告》。虽然我国在残障者就业权保护事业方面取得了很多的进步，但是由于社会整体对残障的不当认识，生活工作中的无障碍设施的缺乏以及相应的残障者就业权的法律保障不健全，使残障者就业情况跟不上社会发展的步伐(2)习近平总书记在2016年7月28日到河北省唐山市考察时指出“中国有几千万残疾人，2020年全面建成小康社会，残疾人一个也不能少。为残疾人事业做更多事情，也是全面建成小康社会的一个重要方面。我们一定要把全面建成小康社会这个历史性任务完成好，这是当代共产党人的历史使命。”[EB/OL].(2016-07-30)[2019-05-17].http://www.cdpf.org.cn/gcgz/201607/t20160730_562228.shtml.。当前是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程的时刻，促进残障者的有效社会融入和社会参与至关重要。因而,笔者从发展权的角度出发剖析残障者就业权的理论，探究残障者就业权的应然与实然之间的差距,从而探求以法制来推动其从“应然”走向“实然”，切实保护残障者的就业权。

一、发展权视域下的残障者就业权及其维度

发展权作为第三代人权，是人权的新视角，是“在既有的公民政治权利与经济权利、社会文化权利的基础上不断发展与分化，并高度抽象与提升而形成的一项人权。”(3)汪习根.法治社会的基本人权——发展权法律制度研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2002.60.而生存权和发展权的确立和保障就是中国特色人权制度体系和理论体系的核心与重点。以习近平同志为核心的党中央高度重视对于中国残障者权利的保障和推进，尤其是残障者发展权的保护和推进，这是习近平人权思想的重要组成部分。一方面，习近平同志明确指出:“残疾人是社会大家庭的平等成员，是人类文明发展的一支重要力量，是坚持和发展中国特色社会主义的一支重要力量。”(4)参见习近平同志在第五次全国自强模范暨助残先进集体和个人表彰大会上的讲话[EB/OL].(2014-05-16)[2019-05-17].新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-05/16/c_1110731631.htm.包括残障者在内的每一位中国人都是全面建设社会主义现代化国家的伟大力量，通过政府和民间的积极行动，为残障者有效赋能，切实保障残障者的权利(尤其是就业权)，促进残障者的有效社会融入和社会参与，是每一位残障者实现其中国梦的制度性保障和条件。另一方面，“人权保障没有最好，只有更好。国际社会应该积极推进世界人权事业，尤其是要关注广大发展中国家民众的生存权和发展权。”(5)参见习近平同志在第五次全国自强模范暨助残先进集体和个人表彰大会上的讲话[EB/OL].(2014-05-16)[2019-05-17].新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-05/16/c_1110731631.htm.在中国的现代国家治理结构中，确立和保障人权，首先就是确立和保障每一个人的生存权和发展权。因此，残障者的生存权和发展权就是残障者的首要人权。只有中国残障者所享有的以生存权和发展权为核心的人权得到切实的保障和发展，整个中国的人权事业才能够获得整体的推进和发展。

同时，公平正义是中国特色社会主义的内在要求，而就业公正则是其中最重要的组成部分,它表现为就业制度价值取向的正义性，反对任何形式的歧视性对待，尤其强调关心弱势群体，要求保障每一个人都应该享有法律赋予的就业的权利，实现人生存发展的权利。柏拉图认为“公正的实质是区别对待不同的人”(6)柏拉图.理想国[M].北京:商务印书馆，2011.35.，同时根据罗尔斯的二个正义原则“第一，每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利；第二，社会的和经济的不平等应这样安排，使它们在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；并且，依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放”(7)[美]约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏等译.北京:中国社会科学出版社，2005,(12):61.。就业公正不仅要求每个人平等地享有就业的权利而且应当保障并区别对待弱势群体的就业的权利，通过制度的设计在资源分配等方面向弱势群体倾斜，这才是公平正义的。残障者作为“社会人”的一部分，不能因身体或精神的某些缺陷导致其就业权利的丧失。一方面残障者可以根据拥有的部分劳动能力大小来寻找相匹配的工作类型和工作强度，为社会创造一定的财富，减少家庭和社会的负担，从而实现个人的价值；另一方面残障者因为身体和精神方面的局限性，导致其在就业和其他方面具有一定的特殊性。因此，以就业公正为出发点并结合我国国情和根据我国已经签署的《残疾人权利公约》(以下简称《公约》)的相关规定(8)残障者就业权的具体内容最清楚的阐释是我国于2008年经全国人大批准生效的联合国《残疾人权利公约》第27条规定：“一、缔约国确认残疾人在与其他人平等的基础上享有工作权，包括有机会在开放、具有包容性和对残疾人不构成障碍的劳动力市场和工作环境中，为谋生自由选择或接受工作的权利。二、缔约国应当确保残疾人不被奴役或驱役，并在与其他人平等的基础上受到保护，不被强迫或强制劳动。”及已经颁布的相关各项残障者权益保障的法律法规的规定，残障者就业权是残障公民依法享有要求国家提供必要合理的且满足符合他们的身心特性和发展需要的社会支持系统来获得法律赋予的平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利，以实现其个性、才智和身心能力的最大化的全面发展，最终获得平等的生存和发展机会的基本权利。这项权利包含以下三个维度：

1.以平等保护为核心

平等保护是残障者就业权的核心，这是残障者与健全人共同参与社会生活而不受歧视的前提。它有以下两层含义：一是形式上的平等保护，即残障者与其他普通人一样平等享有自己决定从事何种劳动的权利、平等的就业资格和机会以及同等劳动待遇的权利，其不因残障而受到歧视，不因残障被雇佣者拒之门外，不因残障而被剥夺与普通人在一起工作获得生存和发展的机会；二是实质上平等保护，即国家必须提供合理便利和支持来帮助残障者实现实质的劳动就业平等，因为残障者自身存在一定程度的损伤，导致他们劳动就业时处于弱势地位，所以必须针对性地采取特别措施才能使他们平等地享有劳动就业权利。

2.以国家扶助为本位

残障者作为特殊的劳动人群，因为自身在生理、心理或结构上存在着多种障碍，始终处于弱势地位。国家和社会向其提供特别的扶助是保证他们克服自身障碍，与普通人站在求职的同一门槛上，享有与普通人平等劳动就业机会的保障，是追求实质公平的结果。因此，不仅需要国家和政府在法律、政策层面上对残疾人劳动就业进行一定的特殊保护，也需要提供无障碍设施和合理便利的工作场所以弥补残障者自身的不足，使其在社会权利和财富分配上享有与健全人平等的权利(9)在《残疾人权利公约》中，无障碍既是一项一般原则也是一项实质性条款，适用于工作场所和其他所有的生活领域。我国《残疾人保障法》第三十八条规定了残疾职工所在单位提供无障碍工作场所的义务；《无障碍环境建设条例》则进行了具体的细化规定，此外，各级地方政府也制定了相关的地方法规、行政规章。如上海市无障碍设施建设规划(2003年-2006年)、北京市无障碍设施建设和管理条例、广东省无障碍设施建设管理规定等。。

3.以促进就业为理念

在国家总体就业形势依然严峻的情况下，残障者就业总体状况与社会平均水平仍然存在较大差距(10)差距主要表现为：残障者就业质量不高，稳定性差，工资收入水平和劳动保障水平较低，不同地区、不同类别、不同等级的残障者就业状况不平衡，社会对残障者的歧视和偏见以及同工不同酬的现象仍然存在，残障者职业培训缺乏有效性，残障者就业服务针对性不强、覆盖面不广。，加之由于其自身的残障，要实现其就业权利更是较为困难。这就需要政府高度重视残障者就业工作，完善残障者就业法规政策，加大对他们的就业扶持力度，改善其就业状况，为他们创造就业条件。另外，还需要各级政府支持残障者的非政府组织(NGO)、残障者自助组织(DPO)及家长组织在公众教育、政策倡导、残障者权益保护以及残障者就业服务中发挥作用。

二、我国残障者就业权法律保障的现状

我国自2008年加入《公约》，一直秉持《公约》倡导的视角和精神，大力推进残障保护观念的发展(11)我国目前正处在对残障权利的认识不断发展的过程中，正在逐渐从“个人模式”向“社会模式”进行过渡。残障的个人模式，强调残障是个人的悲剧，将之视为个人缺陷和非正常状态，认为残障本身是造成个人糟糕处境的主要原因。因而社会将解决残障相关问题的策略聚焦在医学手段上。这个模式要求残障者作为客体被动适应环境，侧重于以对残障者进行修正和补偿为目的的绝对的医学干预和控制，目的是使之“正常化”，从而获得进入“主流”的资格，否则就做照顾性质的特殊、隔离式的安置，将他们排除在系统之外。在以这种模式为主导的环境中，残障者作为一个群体普遍遭受社会结构性歧视。残障的社会模式并不否认残障者的功能局限和不同特点，但反对把残障者作为群体的处境归咎于个体的功能局限，而是主张残障是功能局限和社会环境相互作用的综合结果。社会应当承担消除障碍，改变落后观念，维护残障者权利的义务和责任。社会模式认为残障者的就业挑战主要来自社会的障碍，因此必须完善就业政策，建设无障碍环境。，同时积极履行《公约》义务，为保障残障者就业与发展作出了很大的努力，取得了一系列积极成果。

首先，我国已经初步形成由一系列彼此相关联的法律法规保护残障者就业权的法律体系，其以《宪法》为核心，以《劳动法》《残疾人保障法》等单行法律为主要内容，以行政法规和各项配套的规范性文件为补充和细化，并以我国政府所批准的各项国际公约作为约束和外延。具体如下：

一是宪法保护。宪法作为国家的根本大法，在我国法律体系中居于首要地位。《宪法》第42条第1款就确定了劳动是我国公民的权利和义务。此外，《宪法》第45条还对残障者等弱势群体的获得国家物质帮扶、政策优待和劳动、生活、教育等方面做出了规定。

二是法律保护。我国对残障者就业权的保护在综合性的单行法律中也有所体现。《民法典》第1041条规定残疾人的合法权益受法律保护。《劳动法》第14条指出，针对残障者的就业应从特别法的规定。第70条和第73条对残障劳动者的社会保险制度做出了相应的优惠规定。《就业促进法》第17条和第29条对促进和扶持残障者就业、创造良好的劳动环境及消除就业歧视等方面做出了规定。《职业教育法》第7条、第15条和第32条都分别从社会保险制度、促进就业和职业教育等方面对残障者给予特别优惠规定。《残疾人保障法》第4章劳动就业第30条至第40条分别规定了国家保障残障者劳动的权利，残障者劳动就业的优惠政策和保护措施，集中安排就业、按比例就业和残障者自主就业三大主要就业模式相结合，组织和扶助农村残障劳动者参与各类生产劳动，对积极安排残障者劳动就业的用人单位享有的优惠条件，政府有关部门免费为残障劳动者提供就业服务，在劳动就业的各个方面对残障者合法权益进行保障等内容。

三是行政法规保护。《残疾人就业条例》根据《残疾人保障法》与其他相关法律制定而成，旨在促进残障者就业、保障其劳动权，是对《残疾人保障法》中劳动就业章节的细化与拓展。《条例》一共分为六章三十条，分别从用人单位的责任、国家和政府的保障措施、政府和有关部门应当提供的就业指导与服务以及违反本条例的法律责任等方面，规定了政府在保障残障者劳动权时应当承担的主要职责、用人单位在接收残障者就业时应当提供的保障、残障者就业服务体系的进一步完善等内容。

四是地方性法规、规章和规范性文件保护。我国各省、自治区、直辖市人大均制定了《残疾人保障法》的实施办法，县级以上地方人民政府普遍制定了本行政区域残障者发展规划纲要，各级政府纷纷制定了专门的残障者扶助办法及针对残障者的优惠规定(12)王利明,马玉娥,安守廉.残疾人法律保障机制研究[M].北京:华夏出版社，2008.169.。目前，我国有关残障者权益保护的地方性行政法规共有121件，地方政府规章共有171件，地方性规范文件共有2901件(13)基于“北大法宝”网站搜索数据[EB/OL].[2020-03-10].http://www.pkulaw.cn.。这些地方性法规、规章和规范性文件构成了我国残障者就业权法律保障体系中的重要部分。尤其2015年中国残疾人联合会与相关部门联合发布的《关于发展残疾人辅助性就业的意见》是对残障者辅助性就业较为全面而具体的指导措施，具有较强的可操作性，对于促进残障者的就业权利有重要意义。

五是我国政府批准加入的国际公约的保护。目前我国政府已经批准了一系列国际组织通过的国际公约，其中《1964年就业政策公约》中对于平等就业、自由选择职业做出了规定，《1958年消除就业和职业歧视公约》对就业歧视的概念和外延做出了较为详细的定义，国际劳工组织第100号公约《关于男女工人同工同酬公约》确立了获得劳动报酬的标准应为同工同酬，《世界人权宣言》作为联合国的基本法之一，对人人享有平等的劳动权也进行了阐述，尤其《残疾人权利公约》对残障者的工作和就业做出了明确的规定(14)谢琼.国际视角下的残疾人事业[M].北京:人民出版社，2013.206.。

其次，随着我国经济和社会的进步发展，残障者就业情况得到了很大改善，但目前仍不容乐观(15)庄严，韩禹峰，孙立鹏.中俄残疾人社会一体化领域立法政策的现状分析及比较[J].黑龙江高教研究，2014,(6):91.。一是整体就业率与就业比例偏低，近年来，处于劳动年龄段且拥有劳动能力的残障者就业比例长期以来都处于较低水平，一般城镇残障者在35%左右，农村残障者在50%左右(16)浙江省第二次全国残疾人抽样调查办公室.第二次全国残疾人抽样调查资料[M].北京：中国统计出版社，2007.159.；二是就业的水平和层次偏低(17)在全国残疾人口中，具有大学程度学历的残疾人为94万人，仅占全国残疾人口总数的1.13%；高中程度学历的残疾人为406万人，占4.89%；15岁及以上残疾人文盲人口(不识字或识字很少的人)为3591万人，文盲率为43.29%。，有相当大一部分的残障者并不具备多数就业岗位所要求的学历条件和文化素质，其中许多人收入之微薄甚至无法维系家庭的基本生活；三是就业政策效应不明显，依据近年来我国新增就业数据，残障者新增就业量不断减少，只有辅助性就业实现了增长和保持不变；四是残障者就业率地区及城乡差异显著，西部就业比例最高，中部地区次之，东部地区最低。全国城镇残障就业人口低，农村残障人口就业反而高一些；五是目前的就业模式存在一定的弊端，原有的支持残障者集中就业的福利企业，亦因税收优惠政策在部分地区未能够有效实施，加之市场竞争日趋激烈化，导致并未随着国民经济的高速增长而发展，反而一定程度上呈现出萎缩态势。按比例就业本应当是一项有效的促进残障者就业的政策，但在我国往往异化成征收残障者就业保障金，结果是强制征收的残障者就业保障金逐年增长，而残障者就业的数量与质量并未获得改观，自主创业或实现其他方式的灵活就业的残障者大多在市场竞争中处于最弱势的地位(18)马瑄.人权保障视角下的残疾人就业问题研究[J].改革与战略，2016,(5):137-140.。

三、我国残障者就业权法律保障存在的问题

1.立法思路存在一定局限

我国立法虽然在总体上已经确认残障者就业权的人权属性，但就残障者就业权法律保障而言却并不尽如人意。这不仅因为我国法律实施环境的总体限制也受到我国立法思路方面的局限。这集中体现在我国关于保护残障者就业权的相关立法与《公约》的差距上，《公约》整体上是采用一种社会模式的视角去看待“残障”及“残障者权利”，而我国立法目前总体上仍停留在个人模式中，尽管现在对于残障的视角总体正在逐渐向社会模式转化。在一个合理便利的缺失和社会环境、组织环境、法律环境等各类外部因素为残障者造成各项障碍的环境下，残障者不得不被贴上“残疾”的标签。而《公约》提出的社会模式下的“残障”内涵，给了我们一个全新的视角去看待残障人士(19)廖慧卿，罗观翠.基于残障概念模式的残疾人就业政策目标评价[J].华中科技大学学报(社会科学版)，2012,(2)：104-114.。

2.立法层次不高，体系不完备

我国对于保障残障者就业权方面的立法层次低，不成系统，也存在着一些立法的空白点。许多法律都是在调整其他社会关系的基础上将对残障者权利的保障囊括其中，缺乏有针对性保障的专门法律。《残疾人就业条例》虽然对残障者的就业权保障方面进行了一定的细化规定并取得了一定的成效，但由于立法层次不高，始终缺乏强大的约束力和权威性。此外，我国目前对残障者就业具体的实施保障多体现在地方性法规、规章和政策性文件中，而许多地方性的法律文件和规章制度具有明显的地方性和临时性，在法律效力上显现出了更大的局限性。同时，由于残障者就业权的法律保障其实是一个社会支持的系统工程，但目前禁止基于残障的歧视、残障康复、社会保障和医疗保障以及公共服务设施建设等方面的具体的法律规定基本上还处于空白(20)程凯，郑晓瑛.第二次全国残疾人抽样调查数据分析报告[M].北京：华夏出版社，2008.128.。

3.法律条文操作性不强

我国关于残障者就业权法律保障方面的立法条文还停留在宏观层面，大多为笼统的阐述，仅规定残障者能够享有何种权利，而没有详细、具体的行之有效的配套实施办法，定性多、定量少，导致相应的法律保障条款无法实施，在保障残障者就业权的具体工作中就难以落到实处。现有的一些保障残障者就业权的条款，大多仅依靠道德和舆论对侵权行为人进行约束，却没有明确的实施制度和惩罚措施。这样就使得过于原则性的条款缺乏相应的权威性与强制性，在解决问题的时候往往落实不到位。此外，现有条款中对义务主体和责任主体没有明确的规定，这就导致了在实际生活中难以追究具体责任的情况。

4.残障者就业扶助机制不完善

首先，我国仅有的针对残障者进行扶助的专门性机构为残疾人联合会，而残疾人联合会作为一个人民团体，缺乏政府机构所具有的刚性和权威性，这造成了目前的残障者就业扶助工作不力现象的发生。其次，我国社区康复工作起步较晚，各方面都不够完善，尤其康复工作与残障者就业挂钩不紧密。第三，针对残障者的教育制度还不够完善，融合教育的发展也任重道远，残障者存在普遍文化程度较低，就业率低下。第四，我国的残障者就业服务机构发挥作用有限，缺乏对残障者针对性的职业生涯规划与就业后的跟踪保障服务。第五，我国残障者参与社会保险的比例很低，由于我国的最低生活保障制度采取“补差”的办法对救助对象进行给付，这种制度使得残障者的收入突破低保线时，将失去所有社会救助项目的待遇。最后，由于针对残障者就业的税收优惠政策规定不够细化，没有相关的机关进行保障实施，也存在着落实不到位的问题(21)尚珂，梁土坤．新形势下的中国残疾人就业问题研究[M].北京:中国劳动社会保障出版社，2011.153.。

5.执法监督机制不完善

由于我国在设置管理残障者就业的机关方面比较冗杂，时常导致各个机关之间权责不清、相互重叠，甚至出现相互推诿责任的情况。各个执法机关分散、独立，且缺乏相应的监督机构，在执法检查时，存在检查不及时、糊弄过关甚至执法缺位的现象。此外，由于缺乏相应的追责机制和处罚制度，即使在执法过程中发现了用人单位侵犯残疾人就业权的现象，也时常有执法不严、执法不力的情况。

6.司法救济机制不完善

在裁判文书网中以“残疾人+就业”为关键字进行搜索，仅显示2条搜索结果，这反映了残障者就业权保护存在司法救济机制不完善的问题。一是程序性障碍，残障者受教育程度普遍不高，在面对复杂的法律程序和相对处于优势地位的用人单位，他们易被挡在司法救济墙外。二是经济性障碍，残障者群体作为我国贫困比例相当高的群体之一，在面对诉讼过程中产生的诉讼费用以及律师费、勘验费、鉴定费等高额费用时，而不得不主动放弃法律救济的权利。三是个体性障碍，由于残障者自身法律素养不高且我国的普法工作目前还不够深入，尤其对文化程度还不够高的他们来说，理解法律乃至学会利用法律尚存在很大的困难。

四、加强我国残障者就业权法律保障的建议

1.贯彻社会模式的立法理念，提高立法层级

从我国立法改进的角度看，我国下一步应进一步明确立法的目的是消除对残障者的种种态度和环境障碍，保护所有残障者充分和平等地享有一切人权和基本自由，并促进对残障者固有尊严的尊重。同时应该让“残障”作为一个术语进入立法，也让这个术语所体现的理念在具体的制度中细化。目前我国还没有对残障者就业权进行保障的法律，《残疾人保障法》中关于劳动就业的条款也只是概括性的提及。《残疾人就业条例》作为行政法规，缺乏法律所拥有的权威性。因此，应该提高残障者就业权保障法律的立法层级，制定专门性的保障残障者就业权的法律，以明确的法律形式对残障者就业权进行保障。

2.完善相关立法，填补立法空缺

首先，丰富残障者就业权保障法律的内容，将残障者就业权保障的各个方面包括平等就业权的保障、就业服务体系建设和侵犯残障者就业权的追责体系建设都纳入残障者就业权法律保障的总体框架中。将残障者就业权保障相关法律的内容与《残疾人就业条例》相衔接，并出台各种配套的规章制度，提高法律的可执行性与可操作性。同时，各地方应该根据自身地区的实际情况，分行业、分级别制定不同的地方法规和规章。其次，建立明确的监督、检查机制，以法律形式确认各个执法机关的职权与法律责任，以及发生争议时的处理方式等。最后，基于残障的就业歧视目前在我国已经成为各类型的歧视中的一个主要问题，应将针对残障者的就业歧视规定纳入我国反歧视法律的总体立法框架中，针对残障者就业权保障的特点加以完善和具体化，并设置专门的残障者反歧视机构。在立法时详细列举残障者可能受到的就业歧视种类，明确歧视的定义、就业歧视的后果以及歧视者应当受到的惩罚和承担的法律责任。

3.加强立法刚性，增进可操作性

切实保障残障者就业权就必须在法律法规中解决由谁做和怎么做的问题,因此有关残障者就业法律法规必须具有可操作性。首先，须对侵犯残障者就业权的行为的后果与法律责任做出明确规定，这是提高残障者就业权法律保障体系权威性的必然要求。其次，应根据现有法律出台相应的详细的司法解释，确立以行政处罚为主，刑事处罚为辅的责任承担方式，对责任主体和其应当承担的责任做出明确的法律上的规定。最后，应改变目前残障者就业权保护立法中过多的有一些宣示性号召性的规定，修改相关条文中的鼓励之类的用词，增加明确性。

4.健全残障者就业扶助机制

保障残障者就业权的顺利实现，需要衔接完整的社会支持体系。首先，国家应当积极建立以社区康复和专门性康复机构为主要载体的，与现有残障者数量相协调的残障者康复机构，并将康复与就业相联系。其次，国家应当以融合教育为核心，加大对残障者的教育和职业培训的资金投入，将残障者的康复、教育、职业培训进行三位一体的融合，并应当以市场为导向，提高残障者受教育度和就业的层次。第三，国家应当加大对残障者就业服务机构的投入建设，提高残障者就业服务中心的数量与质量，形成层级分明的残障者就业服务体系网络，对所有残障者就业服务机构进行综合性管理。第四，应当加大对残障者社会保障方面的投入，对无力支付社会保险的残障者由国家政府部门为其进行投保，优化我国的最低工资保障制度，使残障者获得自身劳动报酬的同时也能够不丧失享受其他救助制度的权利。最后，在税收政策上制定切实可行的措施，分行业、分地区对残障者进行相应的税收减免优惠，帮助其就业。

5.完善执法监督机制

首先，应当设立以保障残障者就业权为主要职责的层级分明的执法机制，切实落实国家有关保障残障者就业权的政策，对侵犯残障者就业权的行为进行打击。其次，在执法系统外部应当设立一个专门的监督机关，确保执法机构工作的落实。最后，劳动监管机关与其他执法主体应当加强对用人单位的监督与检查，加大执法力度，对用人单位侵害残障者就业权的不法行为，主动监察、严格执法，对侵害残障者就业权的用人单位予以相应的行政处分与经济处罚。

6.健全残障者就业权的司法保障

首先，应当积极破除残障者寻求司法救济的程序性障碍。建议各级人民法院在残障者参与的案件中，为其提供便捷通道，在同等条件下优先受理残障者案件，同时简化对残障者诉前的手续，多采用简易程序进行审理，提高诉讼效率，降低诉讼成本和可能给残障者带来的时间与财产上的负担。其次，降低残障者寻求司法救济的经济性障碍。建议针对残障者适当减免诉讼费用，使其能够通过法律维护自己的就业权。同时加大资金投入力度支持专门的公益性法律援助机构，以便为残障者更为合理便利的法律援助服务。此外，建议司法部门将对残障者法律援助的工作效果纳入法律援助机构的考核和评估之中(22)刘勇.论我国残疾人就业促进法律制度的完善[J].政治与法律，2013,(4):13-22.。最后，解决残障者寻求司法救济的个体性障碍。应当从根本上提高残障者的文化水平，加大对残障者群体的普法教育与宣传。建议由各级政府、残障者团体及社会爱心团体共同组织针对残障者的普法维权宣传活动，采用群众喜闻乐见的摆点法律咨询、法律知识宣讲以及生动易懂的法律剧目表演等形式，使残障者在潜移默化中提高自己的法律意识。