“房住不炒”背景下的学区房政策分析及调控机制探讨

文/石铭

我国义务教育阶段公办学校“收费择校”“推优”等形式相继被禁止后，购买学区房成为获取入学资格的必备条件。学区房作为优质教育资源与商品房的结合体，其价格近年来呈现快速上涨态势。这不仅增加了家庭刚需支出的负担，也成为引发新一轮房价上涨的“导火线”。2021年4月30日，中共中央政治局会议首次提出“防止以学区房名义炒作房价”，这是中央继2016年底提出“房子是用来住的、不是用来炒的”之后，专门针对学区房提出的新要求。因此，本文通过分析总结主要发达国家与我国各地现有学区房的管理政策及其影响，为加快探索建立系统化的学区房调控与治理机制提供助力。

一、主要发达国家学区房政策概况

美国义务教育阶段公立学校占比约90%。美国法律规定，公立学校实行“划片就近入学”原则。无论是买房或租房，只要居住在学区范围内，即可进入公立学校就读。美国公立学校的教育经费主要来源于周边社区缴纳的房产税，地段好、品质高的社区，房价与税收一般均高于普通社区，学校硬件建设与师资培养的经费也相对更多，从而形成更加优质的教育资源。因此，美国一般是先有“高房价”，后有“好学校”。然而，好学校周边的住房价格一般在合理溢价范围内，不存在离谱的“天价”学区房。英国的学区房概念与入学政策和美国大同小异，但教育资源的竞争更为激烈，学区房溢价现象比美国更为明显。根据相关机构统计，英国学区房平均溢价区间为15%-20%，少数地区超过30%。美国与英国这种依赖于高房价的学区房政策“马太效应”十分明显，对中低收入阶层容易产生“挤出效应”，最终导致教育资源的两极分化与社会贫富阶层的固化。

日本是教育资源十分均衡的国家，其均衡主要体现在学校硬件的标准化与师资的均衡化。日本公立学校占比高达98%，公立学校没有重点与非重点之分，办学经费与教师工资统一由政府财政拨付，教师与校长定期在各学校之间轮换交流，地区之间、城乡之间教育设施差异较小，适龄儿童按照政府划定的学区就近入学。因此，日本有学区的概念，但没有学区房的概念。只要是居住在学区内的孩子，就可就近入学，买房与租房具有同等权益。德国公办教育类似于日本，每所公办学校的教育资源相差无几，学区房概念在德国普遍没有市场。

法国政府自1963年起规定，小学、初中按照“一个区段，一所学校”的原则实施“就近入学制”。2007年以来，政府放宽了对就近入学的限制，允许家长以“特准”的名义为子女申请学区以外的学校就读。一段时间以来，寻求“特准”的家庭越来越多，导致名校精英子弟扎堆，普通学校生源流失，特别是初中的两极分化尤为严重。上述情况造成法国学区房销售与租赁生意迅速趋热。以巴黎为例，2015年，数所著名中学周边住宅每平方米价格为1.2万-1.6万欧元，高于非学区房约50%。为遏制炒作学区房，自2015年起，法国教育部重新制定“学校分区图”，实行“一个区段，多所初中”的政策，试行“社会阶层混合”的“就近入学制”，旨在避免出现“贫困子女学校”与“精英子弟学校”的两极分化。

纵观主要发达国家教育与学区房政策概况和发展经验，可以得出几点启示：一是按照住房“划片就近入学”是义务教育阶段公办学校普遍采用的有效做法；二是“择校”与单纯依赖于高价学区房的入学政策，往往会导致生源与教育资源的两级分化，进而造成社会阶层的分化与固化；三是优质教育资源的广覆盖与均衡化是防止学区房炒作的治本之策；四是以实际居住为导向的“租售同权”是保障入学机会公平的重要举措。

二、国内主要城市学区房相关政策及其效果分析

(一）以南京等为代表的“名校办分校，集团化办学”政策——聚焦教育资源均衡化，旨在扩大学区房覆盖面

南京市自2010年起探索推进“名校办分校，集团化办学”模式，使优质教育资源逐步从“点”向“面”扩散、从“老城区”走向“新城区”。2021年2月，南京市委办公厅、南京市政府办公厅印发《关于深入推进义务教育集团化办学的实施意见》，计划到2025年，主城6区义务教育紧密型集团化办学覆盖率达到90%以上，其他地区达到50%以上。同时，加强学校之间的师资交流与统一管理，通过“以强带弱”形成名校辐射圈，促进优质教育资源均衡化发展。从短期看，随着政府投入的加大和名校覆盖面的扩大，这种模式会使更多区域因能享受学区溢价而导致房价上涨，但从长期看，这种模式会有效缓解优质教育资源紧张的局面，有利于实现区域教育资源均衡化与房价均衡化。

（二）以北京为代表的“多校划片”、以上海为代表的“指标到校”政策——聚焦生源质量均衡化，旨在削弱学区房的确定性

北京市海淀区等规定，2019年1月1日后取得的住房用于申请中小学入学资格的，通过“多校划片”电脑派位的方式入学。2021年3月，上海市教委发布了《上海市高中阶段学校招生录取改革实施办法》，规定名额分配录取将合计占市实验性示范性高中招生总计划的50%-65%，这将打破优质初中升学的“垄断”，提高普通初中录取名校的比例。由于学区房的价格除包含住房本身的价值外，还有较大部分来自优质学区溢价，在实施“多校划片”与“指标到校”政策后，优质教育资源将在更大范围内均摊，从而稀释学区房溢价，降低名校学区房的溢价率，从而导致名校学区房价格下跌。从北京“多校划片”的经验看，对于朝阳区等优质教育资源较少且分布不均的区域，高价学区房学区稀释较明显，受到的影响也较大；而在西城区这种整体教育资源优势明显的区域，虽然会对某些顶级“天价”学区房价格有所影响，但对于学区房整体价格影响较小。

（三）以合肥、福州等为代表的学区房“限购”、“限制学位时限”政策——聚焦学区房恶意炒作，旨在削弱学区房的流动性

为缓解优质公办学校学生“挤破头”的问题，福州市从2019年起规定，在主城5区与热点小学实行“一套房产六年内提供一户家庭学位”（以下简称“六年一户”）。2021年4月，合肥市规定：市区范围内同一套学区房，6年内只能享有学区内小学1个学位，3年内只能享有学区内初中1个学位；同时暂停市区范围内拥有2套及以上住房的本市户籍居民家庭在滨湖新区、政务文化新区、高新技术开发区和其他区域指定学校的学区范围内购买二手住房。从各地政策实施的效果看，“限购”政策与“限时”政策会明显减少学区房的投资投机行为，降低学区房的换手率与流动率，促使学区房真正满足就近入学的实际需求，起到严防学区房“空转炒作”的作用。

（四）以深圳、宁波为代表的二手房交易参考价政策——聚焦二手房价格管控，旨在稳定学区房价格预期

2021年2月，深圳市在全国率先建立二手住房（包括学区房）成交参考价发布机制，要求中介挂牌价格不能超过参考价，房贷业务与参考价挂钩，这在全国范围内引起较大反响。2021年5月，宁波市专门针对学区房建立交易参考价格发布机制，先行发布9个热点学区范围内112个小区的二手住房交易参考价格，同时要求商业银行等金融机构以交易参考价格为依据发放贷款。这项政策旨在通过加强学区房价格管控与贷款数量限制，引导和稳定市场预期，促进学区房理性交易，防止以学区房名义炒作房价。

三、当前及今后一段时期学区房调控与治理机制探讨

学区房的炒作不仅加剧了教育资源紧张，更激化了社会民生矛盾。高价学区房问题不仅反映了房子自身的问题，更折射出整个社会多维度分化甚至运行方式的问题。要解决这一问题，必须形成一揽子方案。当前与今后一段时期，要加快建立堵疏结合、标本兼治的治理机制，一方面要通过“限购、限时、限售”等限制性措施，削弱学区房的流动性，严防学区房“空转炒作”，另一方面要通过实施教育资源均衡化、生源均衡化、租售同权等长效性措施，扩大学区房覆盖面，削弱学区房的确定性，降低其溢价率，使学区房逐步实现功能回归与价格回归，最终实现“有学区但无学区房”的目标。

（一）建立“三限”调控机制，严防学区房“空转炒作”

实施学区房“限购、限时和限售”，在现有住房套数“限购”与学位“限时”的基础上，进一步加强对热点学区房购买、持有与出售等环节的限制，如规定孩子入学前三年内才能购买，购买一年以上才可取得入学资格，学习结束后才能出售。同时，加强价格管控与引导，防止学区房“空转炒作”，促进学区房回归真实需求。当然，也要认识到，这些限制措施会使热点学区房的需求与供给减少，学区房的流动会明显变慢。虽然在短期内这些措施会对房价造成一定影响，但无法从根本上解决学区房的“稀缺”问题与“高价”问题。

（二）建立教育资源均衡发展机制，朝着“有学区但无学区房”的目标发展

在过去较长的一段时间里，政府对教育的投入总体有限，且向重点学校倾斜，造成教育供给的稀缺性与非均衡性。学区房热与炒作学区房的深层次原因是社会日益增长的优质教育需要和发展不均衡、不充分之间的矛盾。通过“名校办分校，集团化办学”等模式实施学区房供给侧改革，扩大优质教育资源的覆盖面，促进教育资源充分、均衡发展是防止学区房炒作的治本之策。在老城区，采用“名校+弱校”互助的方式，加强学校之间师资的互动交流，实现以强带弱的目标；在新城区，采取“名校+新校”联办的方式，名校直接参与新学校的建设与办学，实施教学与师资统一管理，实现名校“出新”的目标；在农村地区，采取结对帮扶、送教下乡的形式，促进优质教育资源向基层“下沉”。只有多措并举促进教育资源逐步由差异化向均衡化发展，才能最终实现“有学区但无学区房”的目标。

（三）建立生源相对均衡分配机制，防止单纯依赖学区房造成名校生源垄断

教育资源均衡与生源均衡是相辅相成与相互促进的。在教育资源不均衡的情况下，仅仅依托学区房的高溢价来调节生源，会造成经济条件好的生源向好学区集聚，长此以往会形成名校优质生源垄断与学区固化。社会主义市场经济体制的优势在于兼顾效率与公平，必须把公平性、公益性作为教育事业始终坚持的基本原则，既要发挥“划片就近入学”在教育资源配置中的决定性作用，又要更好地发挥政府在优化教育资源配置中的调节作用，继续探索与坚持“公民同招”“多校划片”“指标到校”等有利于生源相对均衡的措施，建立多层次、广覆盖、均分布的生源分配调节机制，增加普通学校学生升入名校的机会，削弱名校学区房入学的确定性，防止学区房造成的名校生源的贵族化与社会阶层的分化。

（四）建立住房“租售同权”机制，促进入学资格依据逐步由产权向居住权转变

2017年，住建部、发改委、公安部等9部委出台《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，选取广州、深圳、南京、杭州等12个城市开展首批试点。随后，深圳、广州等地提出赋予符合条件的承租人子女可就近入学等公共服务权益，保障租购同权。租房与购房享有同等公共权益是发达国家的普遍做法。“租售同权”使租房群体也能享受政府提供的公共服务，保障了承租人子女入学机会的公平性，有利于不同收入阶层之间的融合，对普通学区房的价格影响较小，但对名校学区房而言则影响较大，可在较大程度上削弱购买学区房的必要性与紧迫性，促使房价涨幅放缓甚至下降。同时，学区房租金会在一定程度上有所提高，因而需要加强学区房租金管控，防止学区溢价从“高房价”转化为“高租金”，真正促使学区房逐步实现功能回归与价格回归。