宅基地“三权分置”制度构建之经济法视角

文/宋家宝

引言：问题与背景

2018年中共中央国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》提出：“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’。”该内容在十四五规划中被再次强调。“三权分置”的概念最先出现在土地承包经营权中。土地承包经营权“三权分置”的目的是解决因大量农村劳动力的转移导致的土地资源闲置与农业规模化经营、生产力发展急需土地资源之间的矛盾，即解决农地资源不能合理配置的问题。同样地，宅基地也存在因城镇化导致宅基地闲置、宅基地扩张扩建、因继承导致一户多宅等问题，产生的后果是土地资源的稀缺以及土地资源配置的低效、不合理。因此，中央提出探索宅基地“三权分置”。归根究底，土地权利的“三权分置”实质上是解决土地资源要素的不合理配置造成的阻碍农村经济发展的问题。进一步需要思考的是，土地资源要素分配不合理或流转不顺畅的根本原因是什么，如何构建可操作的、符合中国国情的宅基地“三权分置”制度体系。它们是相互联系的：只有找出土地要素分配不合理的原因，才能“对症下药”，探索构建行之有效的宅基地“三权分置”制度体系；相反地，构建合理的宅基地“三权分置”制度体系，才能真正解决制约乡村振兴的“症结”。有鉴于此，本文拟剖析土地要素分配不合理的原因，并从经济法的视角来探索构建宅基地“三权分置”制度体系，以响应全面实施乡村振兴战略、加快农业农村现代化、实现到2035年乡村振兴取得决定性进展的远景目标的国家政策。

一、宅基地“三权分置”之概念明晰

构建宅基地“三权分置”制度体系的前提是明确“三权”的组成以及“三权分置”的定义。宅基地“三权分置”的逻辑和土地承包经营权“三权分置”相同，因此可从后者的概念来类推前者的定义。土地承包经营权的“三权分置”是指集体土地所有权、农户土地承包经营权和土地经营权三权分置且并存于土地上，其中农户土地承包经营权从集体土地所有权剥离，土地经营权又从土地承包经营权中剥离。根据《关于实施乡村振兴战略的意见》的表述，“三权”为宅基地所有权、资格权和使用权，故宅基地“三权分置”是指从集体土地所有权中分离出宅基地资格权，再从宅基地资格权中分离出宅基地使用权，因此形成集体土地所有权、农户宅基地资格权、宅基地使用权“三权分置”且并存于集体土地上的土地利用格局。需要注意的是，宅基地“三权”对应集体土地所有权（宅基地所有权）、宅基地资格权、宅基地使用权，有别于土地承包经营权的集体土地所有权、土地承包经营权、土地经营权的“三权”，两者概念需准确使用。

二、宅基地“三权分置”——国家宏观调控方式的转变

宅基地和土地承包经营权一样，在未探索实行“三权分置”之前，国家是严格限制其流转的。原因是国家要保障农民基本生存权利，宅基地与土地承包经营权均具有身份属性。但也正是宅基地的身份属性，才导致现实情况中“一户多宅”、宅基地大量闲置等问题。宅基地退出机制的不健全、不完善导致内部成员“出不去”，需要土地资源的市场主体却因为身份限制而“进不来”，因此产生土地资源配置失衡的局面。导致土地资源配置不合理的根本原因是集体土地使用权的严格身份属性，或者更准确地说，是国家在严格限制土地使用权的流转，国家在土地资源的配置中发挥了宏观调控的作用。基于全面实施乡村振兴战略的要求，这种宏观调控方式已经“不合时宜”，因此中央改变原先宏观调控的方式，提出探索宅基地“三权分置”，不仅顺应了农民集体对宅基地使用权流转的渴望，以及市场主体对土地资源的需求，而且还能达到通过宅基地资源的市场化来提高土地资源配置效率进而促进农村经济发展的目的。可见宅基地“三权分置”是实现乡村振兴的重要战略举措。

宅基地“三权分置”中真正可以由市场主体取得的是宅基地使用权，即宅基地使用权可以市场化，而宅基地资格权和集体土地所有权禁止市场化。任何可以市场化的财产都先由市场发挥决定性的资源配置作用，在市场失灵的时候则必须由国家进行宏观调控，“双手并用”才能将资源配置效率最大化以及最优化。

三、宅基地“三权分置”之合理构建——国家宏观调控“把关”

宅基地“三权分置”制度体系的构建实质就是宅基地使用权市场化制度体系的构建。宅基地使用权的流转方式包括互换、转让、出租、抵押、入股等，其中宅基地使用权的流转包括以宅基地资格权人即农户为土地供应主体的“一级流转”，以及宅基地使用权人以其取得的宅基地使用权进行的“二级流转”。其中，因宅基地资格权人只能是集体成员，故互换与转让只能存在于本集体经济组织内部。

(一)宅基地使用权入市

宅基地使用权入市是指宅基地资格权人或者宅基地资格权人委托的入市实施主体将宅基地使用权流转给集体成员以外的市场主体，并由宅基地使用权人在宅基地上从事相应的生产经营活动，即宅基地使用权的“一级流转”。与其概念相似的是集体经营性建设用地入市，后者指集体土地所有权人直接将集体经营性建设用地使用权在市场上交易，而宅基地使用权入市是农户或其委托的主体将宅基地使用权在市场上交易。宅基地使用权合法、合理的流转不仅关涉农民、宅基地使用权人的利益，更关乎集体土地的合理利用与开发建设等公共利益，因此，在市场发挥资源配置作用的同时，国家必须发挥宏观调控的作用，若任由市场运作很可能导致市场失灵，进而导致社会经济运行紊乱、农民利益受到严重损害、社会不安定等后果。以下将论述国家如何对宅基地使用权入市进行宏观调控。

1.入市合同主体。作为设立宅基地使用权的合同一方当事人是入市主体即宅基地资格权人或其委托的入市实施主体，入市合同另一方当事人没有成员身份的限制，可以是任何民事主体。但是基于保护宅基地资源不受破坏，以及保护农村自然环境、周边人文环境、附近宅基地用户的利益等多种因素的考量，该入市合同应当办理审批手续，限制某些企业的进入或限制某些不合理的流转方式，如某些不符合相应法律法规对资质、营业范围要求的企业不得成为宅基地使用权人，或因乡镇土地利用规划、综合整治要求等而限制某些流转方式的使用。至于审批主体，可以为乡镇政府或其派出机构，或将权力下放给集体自治组织。

2.入市形式。入市形式包括出租、入股、抵押等，但并不是任何宅基地使用权均可以前述方式入市。在宅基地是该农户最基本的生存保障时，不可入股或抵押，相应的审批主体应当拒绝批准或登记，以保障农民最基本的生存利益。

3.入市合同的权利义务内容。其中最重要的是入市价格的确定。由于宅基地使用权的市场化配置，入市的价格也应由市场决定，以实现资源向最需要的地方转移。但是完全由市场决定入市的价格很可能导致贫富差距加大、损害农民或其他相关主体的利益等问题，如不同的宅基地具有不同的禀赋条件，处于大城市郊区的农村区位条件较为优越，宅基地使用权价格若严重不平衡，会加大农村贫富差距，并造成社会不稳定。市场不能合理解决前述问题时，国家就需要履行其宏观调控的职能。可以通过税收来进行宏观调控，通过对某些入市价格较大的交易征收相应的税款以达到调节贫富差距的目的，弥补不能入市或入市价格明显较低的农民。当然，税款的征收应当遵循税收法定、税收公平与税收效率等税法原则，达到调制法定、调制适当与调制绩效等经济法原则的要求。

4.入市合同的履行。只有入市合同真正有效地履行才能真正达到增加社会财富、提高农村经济发展水平进而实现乡村振兴的目的。合同当事人通常需要具备多种要素资源才能高效地履行合同，如资本、人才、技术等要素，但是市场却往往不能实现资源要素的顺畅流动。因此，国家应履行宏观调控的职能来促进各种要素向农村流动。具体措施包括：改变“重城市、轻农村”的财政体制；健全实施乡村振兴战略投入保障制度，使财政投入优先倾向“三农”；对金融体制进行改革，鼓励金融机构接受以宅基地使用权为客体的融资担保；对相关企业减税、免税；落实完善户籍政策；加大对贫困地区的转移性支付等，吸引人才、资本、技术等要素向农村涌入。

5.入市合同争议的解决。当宅基地使用权通过入股、抵押等方式流转时，极有可能出现企业破产或债务人不履行债务的情况，进而导致宅基地使用权由债权人取得。此时需要注意的是，若当时合同约定了较长的宅基地使用权期限，可能会威胁农户的基本生存。如约定以10年的宅基地使用权入股或抵押，丧失这10年的宅基地使用权，意味着农户不仅无法获得可观的增值收益，还可能因此丧失基本的生存保障。企业可能利用农户知识、能力的欠缺或信息不对称，农民或集体经济组织可能欠缺专业的办事能力，农户委托的入市实施主体可能不完全站在农户的立场而经营，客观经济环境可能导致经营惨淡。因此，国家应建立相应的制度体系增强农户的抗风险能力，如：严格设定入市实施主体的准入门槛，健全企业治理体系；鼓励保险行业增加相应的险种来分担风险；完善监管体系，要求各级政府加大对土地使用权流转的监管力度，及时排查风险。当风险真正出现时，国家可通过财政预算支出和转移支付、税收减免、健全社会保障体系等方式来保障农户基本权利。

(二)宅基地使用权之“二级流转”

宅基地使用权的“二级流转”是指基于宅基地入市而取得的宅基地使用权的权利人将其取得的宅基地使用权流转给他人。由于此类合同的订立更容易出现侵害农民利益、公共利益的情况，基于保护集体土地资源的完整性、农民利益、社会公共利益等考量，国家更应当对此类合同进行“把关”。具体的流程可参照前述入市合同的监督形式。但是，平衡、保护各方利益以及促进社会经济发展也是经济法的目标，如果一味地严格限制流转，会打击市场主体投资农村建设的积极性，最后遭受损失的仍然是农民集体。因此，为了鼓励市场资本等要素向农村投入以实现乡村振兴的目标，国家应当保护合法的宅基地使用权“二级流转”交易，并建立健全相应的制度保障体系保护投资者的利益，从而使社会资本敢于流入农村建设，进而实现农民财富的增加、社会财富的增长，实现乡村振兴、国家稳定发展的经济目标。

四、结语

宅基地“三权分置”制度是通过宅基地使用权的市场化流转来实现土地资源的合理配置，进而促进资本、人才、技术、数据等资源向乡村流动，最终实现农民收入增长、乡村振兴、社会经济增长等目标。因此，应当坚定探索宅基地“三权分置”的理念。但是在市场决定资源配置时，总会存在市场失灵的情况，国家应当适时履行宏观调控的职能，实现资源要素的最优配置。因此，宅基地“三权分置”的制度体系构建需要市场与国家宏观调控“双手并用”，从而构建行之有效、能够平衡各方主体利益、实现乡村振兴、促进社会经济发展的宅基地“三权分置”制度体系。