“三权分置”背景下农民进城落户后集体土地退出机制探究

文/程允允

引言

随着我国新型城镇化建设的推进，户籍制度改革推动了农村集体土地制度改革，进城落户农民如何退出集体土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权等权益，相关机制在新时代农村集体土地改革“三权分置”的背景下值得深入思考。随着大量农民进城发展，我国的集体土地大量闲置。国土资源部的数据统计显示，农村宅基地和土地闲置用地达到3000万亩左右，低效用地达9000万亩以上，因此，国家一直高度重视农村集体土地改革。2012年出台《闲置土地处理办法》主要解决城市建设用地开发问题，并未涉及闲置的农村集体土地。2013年对农村宅基地进行物权改革尝试，允许设立担保物权，并于2015年在浙江进行试点。2018年在新政策的指引下，进一步提出农民宅基地的所有权、资格权与使用权“三权”，这一政策引起了学者们的“热议”。2018年的《土地承包经营法》和2019 版的《土地管理法》提出，允许宅基地有偿退出与盘活利用，虽有局限性，但对集体土地财产价值的强调仍具有积极意义。我国农村集体土地改革，经历了从突出保障功能到强调财产功能的转变，不断探索解决集体土地闲置问题，通过制度设计盘活农村资产。“三权分置”背景下如何设计高效的退出机制进而鼓励进城农民有偿退出集体土地是新政要达到的目的。本文着重分析农民“三权”的退出问题。

一、“三权”的双重属性

探究进城落户农民有偿退出机制应从其本质出发。根据2018年新修订的《土地承包经营法》第二十七条的规定和2019年新版《土地管理法》第六十二条第6款可知，“三权分置”的目的是为了盘活农村集体土地，激活农村经济活力，对受让主体的限制体现明显的身份属性，经营权流转则体现很强的财产属性。此二者是一个矛盾体，财产属性要求最大程度地突破身份属性，而身份属性的限制却固定了财产属性实现的空间。

（一）“三权”的身份属性——成员权

根据《土地管理法》和《土地承包经营法》的规定可知，“三权”基于农民的集体成员身份而产生，具有高度的身份属性，而且，作为农村集体经济制度的产物，具有平等性、独立性、社会历史性等三大特性，所以其本质上是属于成员权，“三权”只是成员权的一种表现形式和结果呈现。首先，家庭承包经营权作为一种用益物权具有排他效力，这种排他效力对外表现为这种权利只能在集体内部进行流转，对内表现为集体成员获得承包经营权以后，任何集体成员不得损害其权益，不管是对内对外，这种权利的效力均基于成员权而产生，是成员权在集体经济制度框架之下的表现形式；其次，宅基地使用权的得失基于成员权，法律救济的依据是成员权，所以获得成员权就拥有宅基地使用权，反之则丧失；最后，具有财产属性的集体收益分配权是成员权的经济外化形式，只要拥有集体成员的资格，就有权享有集体收益，所以集体收益分配权是一种建立在成员权基础之上的财产权利。简言之，成员权具有有因性，“三权”的变动得失依赖于成员权。我国《土地承包经营法》规定的“进城落户不得以丧失集体成员权利为条件”正是体现了对成员权的法律保护。

随着我国新型城镇化的推进，进城落户的农民在2020年达到一个亿，此时应科学认识“三权”的本质，但是近几年来成员权却面临挑战。第一，土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权是以家庭为单位进行确权分配的，但是部分家庭因人口增多而分户，而集体土地资源有限，导致新增家庭由于与原家庭相脱离而不能获得“三权”利益，使成员权的财产属性不能得到表现；第二，成员权和户籍制度关系密切，所以很多家庭进城落户后仍然保留其集体成员权，使“三权”的财产属性难以发挥，让成员权的价值发挥受到质疑；第三，城镇化建设的加快，使农村的宅基地减少，部分符合立户条件的家庭无法获得集体土地，甚至实现“户有所居”都面临障碍。所以，应该依“三权”的本质去认识其作为成员权所面临的障碍，以及对其财产属性造成的影响。

（二）“三权”的财产属性——财产权

基于以上论证，“三权”的财产属性的基础是成员权，其财产价值的实现依赖于成员权，所以二者是相辅相成的关系。根据《物权法》的规定可知，“三权”属于集体土地所有权上的用益物权，所以属于财产权，即私权利，区别于市民权利，所以除非进城落户的农民自愿放弃，否则不能随意将之剥夺，将市民权利与之进行置换的说法也欠缺成立基础。此外，2018年的《土地承包经营法》和2019版的《土地管理法》使“三权”财产权利的实现难度加大。财产属性的发挥需要在现有法律框架之下探索更加灵活的运作方式。财产属性使我国的农村集体土地由公权主导为主向私权主导为主转变，凸显财产属性是“三权”的目的。从2007年颁布的《物权法》确定了用益物权开始，我国的法律制度一直在对农村集体土地权能进行探究和调整，解决农村集体土地财产权利问题，以期提高农村集体土地财产价值。

“三权”的财产属性是引导进城落户农民退出集体土地的重要因素。近几年，随着我国城镇化进程的加快，由于拆迁和补偿等，农民意识到“三权”所体现出来的资产价值。虽然城乡的教育、医疗水平差距缩小，但是城市的吸引力一直没有减弱，所以很多进城落户农民想要实现自己集体土地权利的意愿愈加强烈。因此，必须抓住财产属性的吸引力，合理引导进城落户农民退出集体土地，防止出现进城落户农民由于集体土地财产价值难以实现而“流回农村”等社会问题。另外，“三权”的财产属性需要通过对权利的占有、使用、获取收益来体现，由于占有权和使用权的实现要求人身依附性，所以进城落户农民“三权”财产属性的体现需要借助多元化的收益权，包括一次性退出后获得合理收益的权利。

二、农民进城落户退出集体土地行为的权利属性

“三权”是从集体所有权中分离出来的用益物权，是集体成员权利实现的一种表现，研究退出机制的前提是要把握这一退出行为的权利属性。

（一）退出行为是一种退出权

根据《物权法》规定，农民对集体土地享有占有、使用和收益的权利，这三种权利是退出机制设计所要考虑的主线，而《土地管理法》鼓励农民进城落户后退出集体土地的规定，则是通过法律从这三种权利之中衍生出一种新的权利——退出权。进城落户农民退出集体土地即一次性处分这三种权力，退出权是实现这一处分行为的权利基础，拥有了退出权，才能在退出时获得法律保障。退出权的重要性还体现在两个方面：一是进城落户农民通过行使退出权获得财产价值，为进城生活提供保障；二是通过集体土地的盘活，不仅使集体经济组织的收入增加，而且使集体可分配的集体土地增多，可更好地保障农民权益。

（二）退出行为体现了一种自由选择权

对进城落户农民退出集体土地，国家采取尊重与鼓励的态度，所以赋予了进城落户农民自主决定权，即由其三种权力衍生出了自由选择权。农民进城落户的根本原因是城市的经济条件优于农村，部分有条件的进城落户农民可以组织集体成员进行农业生产活动，其进城落户并不必然导致集体土地的闲置，所以如果不给予进城落户农民以自由选择权，将会使其集体土地权利被剥夺。此外，由中国社科院的调研数据可知，66%的受访农民工有在一定年龄后返回农村的计划，34%的受访农民工表示不会再回归农村，正是基于这种社会现象衍生出自由选择权，从而在一定程度上减少农村集体土地的闲置。

退出权使农民可以让渡其基于成员权而享有的权利，获得财产利益。部分不愿进城落户的农民不愿进城的原因是城市消费水平高于农村，并且城市和土地之间的联系减弱，农村中很多中老年人一般会选择继续农业生产，而家里的年轻人更多地选择进城务工，家庭收入由务工和务农组成，经济效益优于进城落户，这能更好地促进集体经济的繁荣。同样地，很多进城落户的家庭经济能力强，对于集体发的补偿款和集体土地所涉及的权利关心程度低，退出集体土地的意愿较强烈，其退出后将会提高集体土地的利用效率。自由选择权很好地平衡了不同的进城落户群体和其他集体成员之间的需求。

三、农民进城落户后退出集体土地的政策意蕴

农民进城落户后如何退出集体土地的问题不仅仅与农民的切身利益相关，而且还与我国整体城镇化发展进程息息相关。因此，中央政府对此类问题的关注度较高，出台了相关的政策。正确理解政策意蕴有利于为正确处理农民进城落户后集体土地退出问题提供指导并确定方向，对相关政策意蕴的理解主要需要考虑农民群体利益和落实农民集体所有权制度。

（一）维护农民利益是相关政策的意蕴所在

从维护进城落户农民的利益出发，中央层面出台的政策一方面要给予进城落户农民退路保障，因为农民进城落户具有自发性而缺乏规划性，处理不好和进城落户相关的集体土地，会产生复杂的社会问题，另一方面要增加进城落户农民退出后的收入，农民进城落户后易遭遇经济问题。

一方面要保障进城落户农民的退路。2019年中央一号文件重点强调农民进城落户后的退出机制要尊重农民意愿，坚持自愿原则。我国农村宅基地制度的设立初衷是保障农民的基本生存利益。城镇的经济比农村要发达，城镇的消费水平相对农村来说较高，所以农民进城落户之后在教育、医疗、生活消费方面的支出会增多，增加的支出对于进城落户的农民来说是沉重的负担。强调不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户条件，是要保留进城落户农民的退路。因为部分农民进城落户后可能会因为文化、经济、传统等原因不适应城市生活，若可回到农村继续生活，便能防止出现流离失所的情况。

另一方面要增加进城落户农民的收入。“三权”是农民基于成员权享有的用益物权，农民可以基于成员权获得财产性收入，而农民退出“三权”亦是农民行使用益物权的表现形式。农民进城落户后生活成本增加，生活负担加重，通过多样化的补偿方式让进城落户农民退出“三权”来获得相应的财产利益，增加经济收入，拓宽其创收渠道。只有通过这种方式保障农民的收入，才能为进城落户农民维持生存条件提供物质基础。

（二）落实集体所有权是相关政策的本质所在

农村集体所有权不仅具有维护农村政治稳定的政治功能，而且还具有促进农村生产力发展的经济功能，同时还有向农民提供生存保障的社会功能。但是当前实践中出现集体所有权主体模糊、权能残缺等问题，导致集体所有权权能极度收缩和严重虚化。农民进城落户，退出集体所有权，有利于提升农村集体土地的经济效益，推动集体所有权的落实，促进“三权分置”改革进程。

农民进城落户退出集体土地后，农村集体可以对集体土地进行统一支配。随着城镇化的加快，我国的土地资源紧缺，但是农村集体土地的利用率却不高，存在土地资源浪费的现象。农村集体可以将进城落户的农民所退出的集体土地进行统一的规模化利用，例如引进外来资本、进行规模化农业生产、集体投资建厂等，不仅可以向进城落户失败的农民提供回农村就业的机会，而且还可以对部分具有继续进行农业生产条件的进城落户农民形成吸引力。因此，积极引导进城落户农民退出集体土地，使闲置集体土地回归农村集体所有权主体，有利于农村集体土地整体规划，可防止集体土地闲置。

四、保留进城落户农民“三权”会产生的权利冲突

《土地管理法》和《土地承包经营法》规定的鼓励进城落户农民自愿有偿退出集体土地有利于经济利益的实现，但由于涉及不同群体的利益，存在不同的权利冲突，具体表现如下。

（一）“一物一权”下财产属性效能发挥会引发利益冲突

基于成员权获得的“三权”属于物权，所以其用益物权具有排他效力，因此在集体成员享有用益物权的土地之上不能同时并存二个以上内容及性质互不相容的物权，“一物一权”原则使集体内部产生了利益冲突，主要包括与集体内未进城落户农民的利益冲突以及与已经进城落户农民的利益冲突。

与未进城落户的集体成员之间的利益冲突。进城落户农民若不退出集体土地，不放弃其用益物权，将会与未进城农民存在两方面的利益冲突：一是由于进城落户农民未放弃其用益物权，集体不能基于所有权而重获其用益物权以进行重新分配，未进城农民将会由于土地份额较少而难以进行规模化农业生产，并且只能通过向进城落户农民支付对价的补偿金来获得用益物权，因而难以激发农业生产的积极性；二是基于成员权的集体收益分配权具有平等性，进城落户农民的集体收益分配权并不会受到影响，所以会使未进城农民的分配额减少。

与已进城落户农民之间的利益冲突。由于在相关法律出台之间，我国为了推动城镇化进程，鼓励农民放弃其在集体中享有的权利而进城落户。在“三权分置”背景之下，若保留进城落户农民的成员权及其附属权利，不仅会使政府的行政能力受到质疑，而且会出现已经进城落户的农民为了获得平等的权利而提起行政诉讼的风险。

（二）市民权与成员权的交锋

进城落户农民的权利可以通过“成员权置换市民权”而得到保障，这一论述如前文所述不具有成立的法理基础。因为接受教育、享受医疗保险和社会保险是公民权利，不会因为户籍和地域的变动而被剥夺。若进城落户农民的“三权”得到保留，会使其与其他市民相比多享受了在农村集体经济组织中的“三权”，会引发原有市民的不满，市民权和成员权在同一经济制度之下的冲突由此凸显。

五、农民进城落户后退出集体土地的制度缺陷

《土地管理法》第六十二条第6款虽然规定了允许进城落户农民自愿有偿退出集体土地，并且鼓励对闲置集体土地的盘活，但是在制度设计上还存在一定的缺陷，具体如下。

（一）成员权的丧失缺乏具体明确的规则

我国目前农村集体经济组织成员成员权丧失的法律基础规定在《土地承包经营法》和《土地管理法》，两部法律规定的成员权丧失属于进城落户农民退出集体土地。由此看来，我国法定的退出方式是自愿退出，是暂时性退出还是永久性退出并未具体规定，并且永久性退出的实现难度大于暂时性退出，也无明确规定通过何种程序可以永久性退出。暂时性退出可在进城落户后达到一定的时间或者通过一定的程序后实施，但是目前没有对这一机制的运行进行具体规定，使成员权实施丧失了缺乏具体的法律细则作为指引。

（二）缺乏对进城落户农民退出“三权”的引导机制

目前我国对进城落户农民退出“三权”缺乏引导机制主要表现在两个方面：一是未设置合理的鼓励机制来激发进城落户农民退出的积极性；二是未制定具体的法律、行政法规等规范性文件对“三权”退出进行具体引导。

我国并未对暂时性退出和永久性退出进行具体规定，不仅导致退出政策难以贯彻实施，而且导致相关部门的补偿方案缺乏针对性，甚至出现永久性退出和暂时性退出补偿方案一致的情形。另外，实践中补偿方式单一，以金钱补偿为主，缺乏长远性的保障性补贴，并且补偿的金额较小，不能有效激发进城落户农民退出“三权”的积极性，未起到真正的鼓励作用。

引导机制的构建需要规则的指导，但是我国目前并未出台具体的规则对进城落户农民退出集体土地进行引导，只有抽象的法律条文。例如：未明确说明资金补偿的来源，导致实践中操作难度很大；各地无固定的补偿金额标准，缺乏参考标准；补偿方式不够多元化，不能保障进城落户农民的权益。此外，进城落户农民对新的土地政策的期待在一定程度上削弱了他们退出的积极性。从1952年开始，我国加大了农村经济体制改革的力度，农民获得的权益不断增加，所以很多进城落户农民对未出台的具体规则和政策有着较高的期待，这会削弱其退出“三权”的意愿。

（三）现有法律法规缺乏对现实问题的回应

首先，目前我国的法律、司法解释、行政法规仅规定了农民进城落户以后的退出机制，而对于在失去成员权之后的农民，并未规定其不愿退出的情形。其次，根据《土地承包经营法》第六十二条第2款的规定，原有的进城落户农民只是转为非农业户口，并未退出集体土地，而且这部分家庭所占的集体土地份额较大，对农村集体经济的发展具有重要影响，这不利于集体土地的规模化经营，而且由于集体土地所有权，难以直接收回，出现了农民进城后大量集体土地闲置。国家并未对此出台具体的规范性文件，不能解决原有制度下出现的问题。最后，部分地方已经出台的规范性文件由于没有具体的法律法规的指导，易出现与上位法相抵触的情形，对这一情况，目前并无具体的政策予以回应。

（四）退出后的集体土地归属缺少法律规制

根据《土地管理法》、《土地承包经营法》以及《物权法》等规定，我国集体土地所有权的权利人是村集体，但是权利的行使人是农村自治组织——村委会、村民小组等，但这类组织在实践中一般不直接行使其权利，导致集体土地所有权的虚化，所以进城落户农民退出集体土地以后其用益物权的归属成为一个值得思考的问题。

随着对进城落户农民“三权”退出政策的不断完善，更多的进城落户农民的权益得到保护，大量的农民会选择进城落户，集体土地分配问题值得探究。首先，农村集体里未进城的农民与已经进城落户的农民之间的利益是否平衡？例如陕西省部分地区采取30年分期补偿的政策，很多进城落户农民将户口转为城市户口后，仍行使其集体土地的用益物权，这对于未进城农民来说是不公平的。其次，由相关数据可知，我国目前的村庄数量在不断减少，就会出现整个集体丧失成员权的情况，那么其“三权”该由谁继承与管理？最后，退出集体土地而丧失成员权的成员在以上情况下能否基于投资、经营等对“三权”进行承包？如果能的话，其法理基础何在？

六、农民进城落户后退出集体土地的制度构建

农民进城落户对于推动新型城镇化、缓解我国的人地矛盾、充分发挥物权效用、完善我国农村经济制度等具有重要意义，所以必须围绕现有制度弊端对农民进城落户后退出集体土地进行制度完善。

（一）明确丧失成员权标准，完善确认退出程序

明确丧失成员权的标准应该重点考虑保障功能，增强确认标准的针对性。一方面，针对暂时性退出的农民，根据其在城市里的社保对其退出时间进行规定，若难以建立完善的保障体系，则保有其成员资格，等满足条件以后可直接转为永久性退出；另一方面，针对愿意永久性退出的农民，不仅要考虑其生活保障，而且要考虑其在城里的收入是否稳定等。综上明确成员权的丧失应有具体标准，包括社会保障和可支配收入水平，这样不仅可以避免进城落户农民享受两次社保，有利于维护城乡社会保障体系的公平性，而且有利于进城落户农民顺利地进城落户，盘活更多的集体土地资源。

进城落户农民成员权的丧失应发挥民主集中制的优势，可利用表决程序取消成员资格。由村委会、村民小组、村民代表等参照集体成员资格确认的程序和表决比例进行退出的确认。由于成员权是农村集体经济组织成员的重要权利，所以退出程序和表决比例要求应该严于获得成员权，可将表决比例规定为四分之三，应该严格按照标准进行审查与表决，并且要给予进城落户农民救济途径，具体包括行政诉讼或者复议等，防止出现恶意损害其权益的情形。

针对永久性退出的进城落户农民，要防止出现户内新增出生人口重新获得农村集体成员权而与原集体成员利益相冲突的情况，对进城落户农民后代不应获得成员权。

（二）构建多元化补偿方式，发挥股权激励作用

我国补偿方式应多元化，最大程度地保护进城落户农民的利益。进城落户的农民经济能力差异大，所以应该提供有针对性的补偿，丰富补偿的形式。首先，针对经济条件差的农民，不仅要解决其住的问题，还要解决就业问题，不能只给予一笔补偿金了事，这样容易增加其生活的不稳定性风险。应根据家庭人口情况提供安置房，即以“三权”换“房屋使用权”，另外还应提高其社保标准，并且提供相应的就业岗位，保证其拥有稳定的收入，在城市安家落户能有保障。其次，对于经济条件好且有意从事商业活动的，可以提供标准厂房，这样可以吸收部分进城劳动力，解决其就业问题。

对于暂时退出集体土地的农民，不应一下子切断其与集体组织的联系，可以给予其重新返回农村的机会。鉴于很多永久性退出的进城落户农民不愿意接受一次性补偿，对国家政策抱有期待或者担心涨价等因素，可以采取“股权补偿”方式，将其补偿置换成股权，但是不能让进城落户者基于股权而享受参与经营的权利，可参照《公司法》设置优先股，只分配一定比例的收益，但是其收益比例应低于未进城落户农民的比例。此举可以减轻政府的补偿金负担，并且可以给进城落户农民的养老提供保障。对于全体成员都进城落户的情况，可以由享受集体土地用益物权的权利人根据比例进行分配，尽量不影响进城落户农民的利益分配。

（三）重视对现实问题的回应，限制失去资格却不退出成员的权利

对于之前的历史遗留问题与现有制度之间的矛盾，应该用法律、法规进行回应与解决。针对进城落户农民转为非农业户口后不愿意退出集体土地，使农村集体土地荒废的情况，应该严格限制其行使成员权，尤其是和集体管理有关的权利，但是若将集体土地承包出去，可以以股权激励的方式引导其退出，不过其股权只有收益的权利。

可将进城落户而不愿退出集体土地的群体的城市建设用地使用权与集体成员权联系起来，如果其退出农村集体土地，则可以相应增加其建设用地。同时，针对闲置、荒废土地的情形应该设置相应的惩罚措施，例如收归集体或国家所有。

（四）科学推进集体土地国有化，集体盘活集体土地经济价值

进城落户农民退出集体土地后留在农村的集体土地具有复杂性，鉴于我国经济制度的特点，收归国有面临的挑战多，所以要分步推进。对于所有集体成员均进城落户的，集体土地应收归国有，将其分配给较近的农村集体经济组织，以尽快盘活集体土地，但不能变动其上设置的进城落户农民的股权；针对局部退出集体土地的情形，可设定国有化的条件，如设定未进城落户农民的比例，未进城落户农民比例低于20%会限制其规模化经营，不利于农村经济的盘活，此时可加以国有化，但是应进行有偿的国有化。

对于国有化的集体土地应进行集体经营，最大化地实现其经济价值。可以参考我国东北地区国有农场的经营模式，对集体土地进行国有化经营，这样不仅可以实现规模化运营，而且可以实现集约化经营。可以引进市场机制，由企业进行承包经营，充分利用农业企业的技术和资金优势。

七、结语

农民进城落户后退出集体土地对我国农村经济具有重要意义，在“三权分置”的背景之下，本文为进城落户农民的退出行为找到权利基础，分析其权利属性，以中央文件相关政策意蕴和精神为指导，深入认识其背后存在的权利冲突，全面认识实践中存在的制度缺失问题，并提出相关建议。但是农民进城落户后退出集体土地的可操作性仍有限，必须在宏观制度的指导下根据区域情况进行具体细化，有序引导进城落户农民退出集体土地，全面盘活集体闲置土地，实现农业资源的优化配置，从根本上全方位地保护农民进城落户后的权益，盘活农村土地生产力，提升我国农村集体经济水平。