社区治理过程中居民主体性的缺失与建构——以成都市龙泉驿区S社区为例

文/王文涛(重庆工商大学,重庆 400060)

内容提要：由于对服务理念的过度关注，社区治理容易忽视居民主体性的发挥，出现“强服务弱赋权”“强权利弱义务”的现象。新时代视域下充满生机和活力的社区治理模式和群众自治机制尚未建立。居民主体性缺失的原因是多方面的，既有居民自身功利主义和个人主义观念的影响，也有社区自组织对居民教育引导的缺位，还有“依法治理”原则的松动。所以，构建居民主体性需要不同参与主体共同发力。如何回应居民主体性缺失的现状，如何回归和强化居民主体责任意识，如何建构社区治理中的居民主体性，是我们在社区治理中重要的学术关照。

从历史维度出发，新中国成立以来，我国社区治理历程大致经历了三个阶段：政府包办型服务、给予型服务和增能型服务。[1]社区治理方式的转变伴随着社会的变迁、政府职能的转变和居民综合素质的提升。社会主义计划经济时代，公私合营，实行“统购统销”，社会个人从属于国家单位，单位包办个人日常生活的一切，“单位制社区”成为时代的特色，社区很少有自主权和决定权；改革开放以来，国家利用行政力量和经济改革打破了国家包办一切的社区治理模式，“单位制社区”式微，在社会主义市场经济的大潮下，国家经济长足发展，充足的国家资本积累为给予型的社区服务提供了强大的物质基础，建设服务型社区成为这个时代典型的特征，具体表

现为社会组织的引入、物业管委会的成立等。进入21世纪，我国通过改革开放的不断发展与积累，人民民主不断完善，政府职能不断转变，社会组织不断发育，社区治理随之也进入了新时代、有了新要求，居民主体性建构成为社区治理的关键一环。

本文选取S社区开展深度调研与访谈，紧紧围绕社区治理“居民主体性”这一核心和关键问题，着重从具体和微观层面探究社区治理过程中基层社区所面临的治理困境。这些困境或许仅仅代表现实基层社区治理工作中的少数特例、个案，但是却容易影响到范围内工作的开展。阐述基层社区治理中居民主体性缺失与建构，能够呈现基层社区治理过程中的真实微观图景，提高对社区治理微观层面的关注与研究。

一、何为居民主体性

“主体”在不同的语境中具有不同的解释。哲学上的主体是与客体相对的概念，主体是指实践活动和认识活动的承担者，客体指主体实践活动和认识活动的对象，即同认识主体相对立的外部世界。马克思主义认为，主体与客体的关系是辩证统一的，一方面主体的存在和发展受到客体的制约，另一方面主体在实践和认识客体的过程中具有巨大的能动作用，人的全部活动是在实践基础上的认识发展的辩证过程，人的主体性始终贯穿其中。在法律中，主体是构成法律关系的三大要素之一，主要是指法律关系的参加者，即在法律关系中享有权利或承担义务的人，法律上所称的“人”主要包括自然人和法人，自然人是指有生命并具有法律人格的个人，包括公民、外国人和无国籍的人，法人是与自然人相对称的概念，指具有法律人格，能够以自己的名义独立享有权利或承担义务的组织。经济中的主体主要指市场主体，指的是“市场上从事交易活动的组织和个人，即商品进入市场的监护人、所有者。它具有自主性、追利性和能动性等基本特性。既包括自然人，也包括以一定组织形式出现的法人；既包括营利性机构，也包括非营利性机构。”因此企业、居民、政府和其他非营利性机构构成了市场主体的诸要素。在本文中，我们所讲的社区治理过程中的居民主体性兼顾法律上的主体与哲学上主体的内涵。

社区的本质是居民的参与，社区是以认同感和归属感为核心的居民自治共同体。居民主体性应该包括以下几个方面：参与社区活动的积极性和主动性；参与社区公共事务的责任意识和主人翁意识；对社区文化的认同感和归属感；社区居民之间“自主互助”的精神理念；创新社区治理模式的主观性与创造性等。虽然居民主体性的培育已经成为新时代社区治理过程中重要的治理方向与学术关照，但是在现实社区治理过程中，居民主体性培育不尽如人意，甚至出现了居民主体性缺失的问题。社区治理中居民主体的缺失包含两方面的内容：一是居民主体性被剥夺；二是居民主体性被缺位。所谓居民主体性被剥夺是指社区治理过程中“经济精英和权力精英高度一体化，垄断了各种资源，普通人则沦为社会底层，丧失了话语权。”[2]作为沉默的大多数，社区居民为了体现社区建设中的存在感，公开或隐蔽的“日常抵抗”无处不在。社区治理的主体应该包括政府、社会组织以及居民等，而所谓的居民主体性被缺位是指社区建设中居民的主动性、参与性没有充分的显现，社区建设仅仅强调居民的权利，而忽视居民义务。

当前，我国对基层社区治理的研究主要集中在社区治理内涵的界定、社区治理的理论基础、社区治理的体系构建、社区治理的国外模式借鉴、社区治理的国内实践等五个方面[3]。社区治理创新体系的建构、政府职能的转变等宏观领域是历来深耕的学术场域，强调政府、社区、社会组织的责任和担当，很少关注社区居民应该承担怎样的治理责任。

可以说，一切基层社区治理的难点和重点都可以归结为“如何做人的工作”，即如何尽快提升社区居民的文化素质，动员和发动社区居民的主动性和创造性参与到基层社区治理，增强社区建设中居民的主体性。社区是居民的，居民的主体性培育也是社区治理重要的研究内容，社区治理是居民主体性生成的过程。当前社区治理面临的深层问题是“居民参与社区事务的强个体性弱公共性、社区自组织运行的弱自主性强行政性、社区组织定位的强服务性弱赋权性”，面向社区治理居民主体性的培育，应该着力 “促进居民由功利性私人向集体理性的社区公民身份转变”[4]。基层政府的“长官意识”形成的社区行政逻辑生成了居民的“理性无知”，施舍式的社区慈善逻辑又加强了居民的“理性无知”，破解社区治理的难题，需要建立一种社区行动者逻辑，所谓的社区行动逻辑，就是唤醒居民的主体性。[5]居民主体性是社区治理内生力的重要组成部分，在社会资源和政府支持的有限外向力之下，充分发掘社区内生力，发挥居民的主体性作用，实现“社区人治理社区事”是城市社区建设的根本目标。[6]周小援在对居民参与社区教育主体性的研究中也认为，居民参与社区教育的主体角色需要调整，要促进社区居民由受益者变为建设者，由协作者变为合作者，由参与者变为评价者，在社区教育中体现居民的主体性特征。[7]可以说，社区环境、生活设施等都可以通过财政支持短期内达到基层社区治理的标准和要求。但是，作为基层社区治理的核心和关键，提高社区居民的素质以及参与基层社区治理的积极性和主动性并不能短期内见成效，更不可能一蹴而就。

二、居民主体性缺失呈现与发生逻辑

S社区总面积2.3平方公里，其中耕地面积4.4亩。社区居委会下设5个居民小组，总人口13500人，服务人口14300人(其中征地农转非1059人)。现有社区“两委”干部8人，“一村一大”2人。社区党总支下设党支部2个，党小组6个，共有党员73人。2017年社区GDP总量3441万元，外出务工及从事第三产业1500人，居民人均纯收入达1.36万元，人均年收入1.2万元以下贫困人口368人。

(一)居民主体性缺失呈现

S社区地属南方，夏季多雨，容易发生内涝、滑坡和泥石流，下水道容易堵塞。在日常生活中，社区居民自家下水道堵塞之后，便会求助社区委员会报修。社区委员会认为，居民自己家下水道堵塞是日常生活所致，与社区治理无关。但是社区居民认为，社区应该帮助其解决生活上的难题，如果社区不解决，就是社区失能，党员干部失责、不作为。更有甚者会上访或举报，让社区开展工作很难。前几年，S社区开展“光亮工程”，即在社区内主要道路安装路灯，为居民夜间出行提供便利。可是在项目实施过程中，便民、利民的暖心工程却适得其反。有的居民提出，有的住户门前路灯亮一些，有些居民路灯照的没有那么亮；有的居民提出路灯不亮后没有及时更换，影响了他们的生活。对此社区很无奈，本是一项便民利民的暖心工程，却遭到很多居民的质疑。社区的资金很难维持路灯日常的维修，社区提出将路灯的管理和日常维护费用分摊到沿路各户居民，但是有人又提出，分摊费用对不沿路居民是不公平的。于是沿街的路灯一直没有长时间的亮下去。

在“下水道维修”与“光亮工程”问题的解决过程中，社区面临自身客观条件的限制：一方面，社区内工作人员少，日常事务性工作多，社区服务难以照顾到每家每户；另一方面，社区治理经费有限，日常的维修需要设备费、人工费、材料费，社区在经费问题上捉襟见肘。更进一步说，维修自家下水道是居民的“家事”，并不属于社区治理和社区服务的范畴，社区的行为并不是失职。

S社区的党支部书记说，“有些上访闹事的人并不是真要闹事，大多数是一种要挟。老百姓也知道社区维稳的重要性，遇到一点点事情就会打电话举报这个、举报那个，社区干部拿他们一点办法都没有，只能跟上面尽量的解释。”“迫于维稳的压力，有的部门经常会私下与上访群众沟通，给点好处，赶紧打发走。这样群众回去一宣传，不得了，很多上访的都来‘讲条件’‘要福利’，而基层又面临着上面很大的维稳压力，所以成为了一种‘恶性循环’。”“小事要举报，大事要上访”、“会哭的孩子有奶吃”在一定程度上成为了部分居民群众的“共识”。社区维稳一直是基层社会治理最难做的工作之一，它不仅关系到社区治理的成败，而且关系到基层干部的“乌纱帽”。社区在治理过程中自信心不足、社区党员干部工作能力与人格魅力不够，导致社区的治理权威不强，居民在面对社区决议时，往往出现“讲条件”“泄私愤”“不配合”的现象。

以上三个案例呈现了社区治理中居民责任意识与主体性缺失的现状。在政府职能转变的话语下，社区治理“重社区职能、轻居民责任”，“重居民权利、轻居民义务”，“我为人人，人人为我”的社区主人翁意识在居民中尚未形成。从居民自身层面来讲，是社区治理过程中居民表现出的典型的“工具理性”与“功利性个人主义”。现代性视域下社区的“集体”观念比较脆弱，容易受到权力和资本的双重渗透，居民参与社区公共事务与公共管理看重自身能否获得切身利益与好处，所以具有自我负责和公益精神的居民主体意识难以形成。

社区治理中居民主体性的培育包括以下内涵：居民主体性是居民自我觉醒、自我组织、自我行动去回应和解决自我需求和困难；居民主体性是社区建设和治理中“政府—社会—居民”交互建构主体性的过程，他们充当协同者，增强居民自助和互助能力；居民主体性是“政府—社会—居民”交互对话的过程，从而促使反思，共同成长；居民主体性还是不断排除其遭遇观念、体制机制、方式方法等障碍问题，同时，创新是居民主体性培育的必要条件。[8]居民在社区治理和建设中处于“核心”地位，一切工作都是围绕社区居民展开，居民主体性的培育重点在于居民责任意识和担当意识的养成。在社区治理中，居民的主体性应该更多的表现为在政府和社会组织的引导和协助下，社区居民的自助与互助，而非无原则的“有求必应”和“保姆式服务”。

(二)主体性缺失的原因与发生逻辑

居民主体性缺失的原因与发生逻辑需要从社区、基层政府、社区环境、社区居民等不同的维度进行分析和探究。

1.社区自组织引导教育功能的缺位。社区自组织简单地说是指社区内居民自我组织起来的，进行自我管理、自我教育、自我监督的群众组织，它的角色类型包括社区居民委员会、社区业主委员会以及社区中介组织。社区自组织是推动社区治理和建设的“主人翁”，是社区公益和社区文明的倡导者，对社区居民价值引导和思想教育具有重要的作用。社区自组织通过挖掘和开发社区资源、协调社区利益关系、动员基层群众等方式实现社区自治。但是，在实际的社区治理过程中，基层政府将社区公共管理事务和公共责任进行“底边传递”与基层下沉，迫使社区自组织承担了过多的行政性事务，其自治性难以发挥，社区自组织遭遇身份性质的困境，即自治性与行政化的相互博弈。基层群众性自治组织的社区委员会在法理上已经成为基层政府或其派出机构的一部分，他们的日常工作往往深受基层政府行政管理方式的影响，并承担了大量的行政工作，例如给社区安排大量的行政事务、检查评比、会议台账等，由此，基层政府的行政内容决定社区工作的内容和形式。[9]社区自组织的行政化倾向严重，挤压了居民自治的空间，事务性工作繁重，挤占了社区干部基层走访的时间，从而导致了社区自组织在社区自治事务上的缺位，难以实现对公民意识的培育与引领，导致社区治理丧失活力。“以牺牲社区活力而换取社区秩序的行政整合策略，压缩了社区自组织独立性与自主性的运行空间，加剧了功利性个体观的形成，破坏了社区公共理性生长的环境，使居民自治的主体变得黯淡无光，社区自主治理能力也难以有质的提升。”[10]在此情境下，实现“行政社区”向“公民社区”的转变变得异常困难。

2.居民社区参与功利性与个人性的占位。十九大报告中指出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”居民对个性化、多样化的服务需求越来越迫切。随着政府行政职能的转变与地方社区服务意识的提高，党和政府也将满足群众多样化的需求、提升服务质量作为基层治理和政绩考核的重要参照标准。政府职能转变背景下，社区治理过程中强调社区服务职能和居民权利的保障，而忽视基层社区治理职责的界定、居民责任和担当意识的培育，导致部分居民只关心自己的社区权利，而忽略自己所该承担的社区义务，居民成为社区治理和建设中的纯粹“受益者”而非“参与者”。在基层社区治理层面，民间自治精神缺乏，自利意识泛起，居民出现强个人性弱公共性，即居民的社区工作参与面向个人利益与个体功利，而非社区和所有居民的公共利益。居民在面向社区治理时，一旦个人的利益受到损害或得不到满足，便会出现“讲条件”“泄私愤”“不配合”的“工具主义理性”，“我为人人，人人为我”的社区主人翁意识在居民中式微。

3.社区治理中法规性与原则性的失位。自古以来，中国便是伦理本位的社会，时至今日，伦理社会的传统在基层群众中依然根深蒂固。日常的社区治理更多依靠的是乡规民约、共同守则、群众干部的人格魅力以及日积月累而形成的管理惯习。法规性与原则性的失位导致居民自治无规则，社区熟人社会中的面子、人情观念浓厚，影响了社区治理的执行力和贯彻力；社区公约公规朝令夕改，缺乏稳定性和持久性；社区居民中缺乏“卡里斯马”式社区能人，社区治理缺乏权威性与号召力等。虽然国家努力引导和鼓励“依法治理”的理念不断向地方基层下渗，但是社区治理中的法规性与原则性尚未建立，社区以“情”治理难以向以“法”治理转变。社区治理中讲求法规性与原则性，并不是全盘否定具有浓厚地域特色与传统文化基础的地方管理惯习，科学有效的基层治理应该是以地方性知识和管理惯习为基础，在社区能人的引领下，不同治理主体与各种治理手段形成合力，依法治理，依规治理，既体现社区自治中的人文关怀与情感关照，又不失法规与原则的严肃性与权威性。

三、居民主体性的培育与建构

社区治理中居民主体性的培育与建构并非单一主体的行为，而是多方共同配合与协调的系统工程。

(一)社区自组织的减负与增能

社区自组织作为社会治理中的一个重要主体，在社区治理中发挥着“上传下达”的桥梁作用。社区自组织在社区治理中的桥梁和纽带角色，一方面对社区治理政策的贯彻和实施起到了积极作用，另一方面，社区对基层政府与社区居民的“双重负责”机制又容易导致在具体工作中的左右为难，不得不在“夹缝中”开展服务。基层政府对社区管理多，指导少，居委会事务性工作多，自主性工作少。政府历来形成的社区治理的行政惯习需要改变。

厘清社区自组织的治理职权，增强居民的主体性。基层政府要切实转变治理职能，积极为社区减负增效，厘清基层政府、乡镇街道、居民社区的关系，科学界定和明确各自的职责范围，建构参与广泛、权责明确、协调有力、资源整合、运行高效的现代社区治理体系。[11]社区治理职责的界定是一个复杂的工程，不可避免存在工作上的重叠。厘清职责并不是推卸责任、不作为，而是使社区治理的工作更有成效，提高社区治理的工作效率。我们所倡导的职责界定既体现在文件、规章制度层面，还必须结合社会治理的道德和惯习。在遇到职责重叠时，相关部门应该秉持合法、合规、合作、协商的原则共同划定各自的职责范围，避免实际工作中推卸责任、相互扯皮。组织该做的事绝不推诿，群众能管的事绝不包办，社会所做的事绝不越权。政府要适当放权，给予基层社区充分的自主权，增强基层社区治理的活力。

此外，基层干部相较普通村民素质高、积极性强，代表了党和政府的形象，在人民群众当中具有一定的威望。发挥基层干部的模范带头作用，以点带面，辐射周围居民，引导居民向美、向善、向好，消除居民群众对基层党员干部形象的误解，增强社区的治理权威。

(二)社会组织的培育与补位

社会组织是指人们为了有效地达到特定目标按照一定的宗旨、制度、系统建立起来的共同活动集体。它有清楚的界限、明确的目标，内部实行明确的分工并确立了旨在协调成员活动的正式关系结构。在社区治理话语下，社会组织指的是参与社区治理相关工作的非政府组织或非营利组织。随着社会文明程度的不断发展，它们在公共管理领域的作用日益重要。面对社区事务繁杂与工作行政化倾向，社会组织可以成为日常社区治理的有效补充，增加社区治理的活力。社会组织以其灵活性、专业性特征理应成为社区治理中不可或缺的有效力量。社会组织输入社区服务资源，有助于解决社区公共服务不足，增加社区服务人力资源，缓解社区服务供求紧张。社会组织介入社区治理，可以带来专业的社区治理技术，将碎片化的非组织居民群体组织起来，达成社区共识与集体主义理性。同时，我们还要必须认识到社区外部资源的大量供给并不代表社区治理能力的提升。在强调社会服务输入的同时要更加注重居民的参与，社会服务不是“保姆式服务”而是“赋权性服务”，最终的目的是促使居民学习自治技巧，提升自治能力，集中表达利益诉求，促进集体行动计划。

(三)自助理念的发展与弘扬

党的十八大报告中指出：“为人民服务是党的根本宗旨，以人为本、执政为民是检验党一切执政活动的最高标准。” 为人民服务是党和政府义不容辞的责任和义务。但是，在现实中，极少数居民经常容易把基层干部对居民的服务看成理所应当。社区治理不是社区慈善，社区慈善是一种施舍式的治理逻辑，即居民需要什么我就给予什么，我有什么就给予什么，严重阻碍了居民主体性意识和参与社区治理主动性的开发，导致“增能”居民向“施舍”居民的退化。社区慈善容易滋生社区居民“我穷我该要”“等靠要”甚至“不要白不要”的占便宜的小农心态，从而导致社区居民参与意愿被削弱，主体性被吞噬。[12]

在保证居民平等享受社区基本公共服务的同时，应该提倡和宣传奉献社会、自我服务、相互帮助的“自助互助”理念。“自助互助”理念的核心便是居民主体性的培育与建构。居民是社区的主人，社区是居民日常生活的载体。社区治理的方向要实现社区“保姆式服务”向居民自我潜力挖掘的转变。新时代社区治理是在党的引领下、政府主导下的多元主体参与的过程，但是引领不是控制，主导不是命令，社区治理是一项复杂的系统工程，居民主体性的缺位难以取得良好的成效，社区的真正主人——居民必须回归到社区治理的“助人自助”理念上来。

(四)社区认同的培育与重构

伴随都市化的不断推进，社群主义有所式微，地方社群逐渐面向个体化与原子化方向发展，社区归属感逐渐减弱，集体认同逐渐消失。强化社群主义，重构社区认同是提升居民主体性的重要手段。

社区认同的培育与重构必须让居民经历社区动员的过程，即鼓励和动员居民参加社区活动。卡斯特认为，都市运动可以达成三个目标：对生活状况及集体消费的都市需求；对地方文化认同的主张；关注地方政治自主性及市民参与。[13]在此过程中，发现彼此共同利益，以多样方式分享彼此生活，社区新意义便会由此产生。对于居民参与者来说，此种意义不仅存在于社区活动期间，而且存在于社区的集体记忆中。重视社区认同在青少年群体中的培养，从而完成社区意识和意义的代际传承。通过社区认同的培育与构建，形成一种居民自我肯定的地方共同文化社群。在此文化社群中，社区是大家的，而非个人的、国家的，在社区中强化“家”的概念，居民逐渐形成公民意识。在“我的社区”“我的邻居”“我的环境”中实现有效的社区治理。

(五)依法治理的坚持与强化

在一个有限的环境场域内，最微小的个体行动也蕴含着潜在的无限力量，足以改变局面。[14]在社区治理中，一个榜样或典型能够带动一部分居民投身社区治理的方方面面，同时，一个“事妈”居民也会破坏社区治理的成果。所谓“事妈”居民是指那些在社区治理过程中消极被动，追求个人蝇头小利，不配合社区居民集体行动或公共事务、与公共决议唱反调的居民。他们作为社区中极少数的存在，总是或多或少的影响居民情绪、阻碍社区决议，诋毁社区干部等。他们的行为和思想对身边的居民产生潜移默化的渗透，扭曲普通群众的价值观，更有甚者煽风点火，唯恐天下不乱。

奖惩制度是社区治理的重要基础，是社区教育的重要内容，也是依法治理的重要关照点。对于与社区集体行为唱反调的极少数人，除了坚持和严格执行少数服从多数的社区决议原则外，还要对这种阻碍社区治理正常开展的行为和个人，进行严厉的批评教育，甚至是惩罚与打击。基层社区治理要理顺惩戒与表扬机制，对妨碍社区治理的行为和个人进行教育引导、批评惩罚，依法办事，依规办事。充分发挥居民教育居民，居民影响居民的作用，为社区治理和社区建设营造一个积极向上、人人参与、和谐共享的良好生活环境。此外，细化现行各项法规制度，明确各社区主体的职责、功能边界，增强社区居民的法制观念和规则意识，是社区治理和谐有序的必由之路。社区作为一个基层群众自我管理、自我决策的自治组织，需要群策群力、共同奉献，才会构建起一个健康有序、和谐稳定的生活居住环境。

四、小结

社区是居民的，居民是社区的主人，居民理应成为社区治理大舞台上的主角。社区治理是“做人的工作”，核心和关键的是增强居民的主体性，提高社区居民的综合素质，培养居民的主人翁意识、责任和担当意识，努力营造一种“社区无小事，你我共参与”的良好氛围和舆论环境。基层社区治理要强调人的价值和作用，秉持“人人为我，我为人人”的价值理念，调动社区居民群众积极主动参与到社区建设中来，配合与支持社区工作。

同时，倡导服务接受对象的感恩与奉献。良好的社区治理制度，如果人们不去执行和遵守，或者是享受了服务却不去感恩社会、回报社会，终究会影响治理效率和治理效果。当前，基层社区治理更多的强调社区自组织的服务职能，而忽视服务对象对社会的回报和责任，导致部分服务对象只想获取，不想奉献，对于社区建设和治理摆出一副“事不关己，高高挂起”的态度，甘愿做社区建设的旁观者。所以，基层社区治理要坚持“谁受益谁负责”的工作原则，提供“有偿服务”或者是“用奉献换服务”，增强服务对象感恩政府、服务社会的意识。

社区治理是一项复杂的系统工程，仅仅依靠一方的力量难以取得良好的成效，必须实现“居民—社会—政府”的有机结合。建设一个良性运行的社区，并非是完美无缺的社区，而是既有制度层面的合理设计和安排，又有生活层面的人文关怀。[15]新时代社区治理要回归和强调农民的主体性作用，建立一种积极行动者逻辑，唤醒农民参与农村社区建设的主体性。