公共选择理论视角下公共服务均等化的发展逻辑探析

黄腾蛟，黄利刚

（1.贵州大学公共管理学院，贵州贵阳 550025；2.上海交通大学国际与公共事务学院，上海 200030）

一、引言

在2005 年中共十六届五中全会作出的“十一五规划”中首次提出“以公共服务均等化作为发展原则，进一步推动欠发达地区的经济社会发展”[1]，自此“公共服务均等化”成为国家战略层面的指导原则，并随着时代进步不断丰富着自身的内涵与特色。自“公共服务均等化”被提出至今15 年以来，其内涵也随着我国社会主要矛盾的转变相应发生着变迁：从“社会生产力的落后”到“社会发展的不平衡不充分”，促使公共服务均等化从“地区财力差异的缩小”发展到“人民群众获得感的提升”[2]，这也是国务院在“十三五规划”中对公共服务均等化建设所提出的明确要求，即社会公众能够平等自由地获取得到公共服务供给的机会。本文从公共选择理论的经济学视角出发，将经济学中商品交换行为的方法平移于政府与公民在公共服务供给的交换上，并通过比较双方力量的变化对公共服务均等化在这15年期间内涵变迁背后的逻辑机理和建设机制作一个回溯性的研究，试图总结出公共服务均等化建设在理性选择行动下的发展规律并作出一点探索性的发现，以期为未来的建设方向觅得一条顺应之路。

二、文献综述

（一）公共选择理论

“公共选择”顾名思义公共领域中的主体的理性选择偏好，其是以经济学的研究方式对政治领域中的行为方式进行分析，或者简单地定义为是把经济学运用于政治科学的研究[3]。在这个分析过程中，公共选择理论以理性的、功利主义的个人来作出行为的假设，用经济市场中的交易过程类推到政治决策中理性偏好的实现过程，即以价格理论为基础，把选票作为货币，将政治舞台上的公共行为者视为政治市场中的博弈者，从而研究政治市场中的均衡状态以及是否具有帕累托效率的实现点。公共选择理论以“经济人”为假设的分析视角打破了传统理论中政府官员大公无私的纯碎利他者的形象，提出“一个理性的自利的个人不可能因为进入到了公共部门中就成为了不顾自身利益得失的公共行为者”。所以公共选择理论是把政治领域中的行为场域模拟为一个政治市场，以经济学的分析方式考量主体在政治市场中的理性偏好反应，以期探索和构筑一种能够平衡自利行为和公共利益的政治体系。而在市场经济条件下研究政府行为的过程中，公共选择理论凸显出政府行为的限度以及“政府失败”问题，以政府行为的效率和规则制约体系指明市场缺陷的存在并不是交由政府处理的决定性因素所在[4]。它以一个全新的视角指出政府行为中出现的经济问题实际上并不在于经济方面，而在于政治方面，即理性自利的公共行为者在政治市场进行交换的过程中缺乏与之相匹配的政策决策机制[5]。

（二）公共服务理论

“公共服务”是由“公共”和“服务”二词构成，首先“公共”可理解为与“私人”相对，意指公有的、共有的，具有消费的非竞争性与受益的非排他性，其管辖主体为政府公共部门，客体为社会公众。而服务根据产业结构的划分，作为第三产业的服务业即指为满足人们的某种特殊需要通过非实物的形式提供技术、咨询、劳务等[6]。因此，将二词组合起来的“公共服务”即为政府公共部门为社会公众开展提供的能够满足其需要的相关事务。相比于服务产业的从业者以提供服务来交换金钱与财富，政府公共部门为社会公众提供公共服务来交换的则是公民信任、民主选票与政治上的支持。在公共行政学的发展历程中，与公共服务最为密切的理论便是“新公共服务理论”，它打破传统政府理论中“掌控社会”的概念，以七条原则指出政府及官员应以帮助公民表达和实现他们的共同利益为核心工作，建设服务型政府以重视公民权与公共服务供给的质量和效率[7]。顺应着西方新公共服务理论所带来的政府改革潮流，我国对公共服务的建设也愈加完备。在2006 年中共十六届六中全会上进一步细化丰富了包括教育、卫生、文化、社会保障等在内的基本公共服务的内容，在此之后十几年的时间内，我国公共服务的建设紧随我国国情的变化不断进行着完善，成为国家治理领域的一个重要内容。

（三）公共服务均等化

尽管在20 世纪90 年代以政府转移支付为基点对地区间政府财政能力差距的研究已经初步显现出了公共服务均等化的内涵，但在这时期并未正式提出“公共服务均等化”的概念，因此地区财力的均等化只作为公共服务均等化的一个初期目标而存在，也是地区经济发展政策的着力点，却不能成为公共服务均等化的聚焦点。在2003 年，“以人为本”作为完善社会主义市场经济体制的原则被广泛深入运用于各个领域，这同样也成为了公共服务均等化的一个先始聚焦点。自此之后，公共服务均等化逐步衍生出了基本公共服务均等化、公共文化服务均等化、公共教育服务均等化等多元分支，这昭示着公共服务均等化是一个在纵向上由顶层设计推动的各方面协调运转的过程，最终在横向上由各方的均等化来实现公共服务的均等化。在国家“十二五规划”中对公共服务均等化有着明确的表述：“公共服务的获取机会对全体公民来说都是具有大致均等的可能性，是公平且可及的。”[8]因此不能以过往“大锅饭”时代的思维去进行考量，公共服务均等化的实质是一种获得公共服务机会可能性的均等，而如何获取和获取数量是由不同个人的理性行为经过选择和努力来决定的。因此公共服务均等化的目标不仅是通过缩小地区经济差距来消除贫困、改善民生，还在于坚持“社会公平”的理念为社会成员提供能够进行理性选择的机会，其是全面建成小康社会的应有之义，更是国家治理能力现代化的必由之路。

三、公共服务均等化的嬗变路径

公共服务均等化自20 世纪初以来，其发展历程可分为探索、渐进与成熟三个时期，自此走向多元共生共建的一体化道路。

（一）探索期：地区财力均等化

公务服务均等化的概念最初浮现在大众视野中便是以顶层设计推动落后地区发展，以缩小地区间发展差异，最显著的政策定位便是“中部崛起”与“西部大开发”的战略规划，这其中基础性的战略问题便是财力的差距问题。地区间的不平衡使得中央偏好使用财政转移支付的方式抵消暂时性冲击对收入差距的负面作用，并有效降低地区间收入不平等的程度[9]。此外，转移支付也在力图实现政府间的财力均等，公共服务的供给是由政府公共部门来实现的，政府财力的大小也直接影响到公共服务供给的质量和效率，因此财力的均等对实现公共服务的均等化有着基础性的作用。

对地区财力均等化与公共服务供给水平之间的联系作进一步分析，已知地区财力的均等化需要财政转移支付的支持，而地方接受转移支付并致力于提升公共服务的供给水平，其最终目标还是实现财力的均等化。另外，转移支付通过为财力均等提供制度保障，其成效直接影响地区性公共服务的供给，进而影响着基本公共服务均等化的实现，可得两者间是一个平行的关系。因此，通过转移支付实现的地区财力均等是基本公共服务均等化的物质保障和基本前提[10]，地区财力均等化是实现公共服务均等化的首要目标和优先定位。

（二）渐进期：公共服务标准化

标准化指的是在一定范围内通过既定的指标设定，使行为对象按照规定程序有序地向指标方向发展，由此获得最佳秩序的活动过程[11]。公共服务亦是如此，在经历了以缩小地区经济实力差距、增强地区政府财政能力为目标的初期阶段后，公共服务均等化的进程进入到了推向标准化的阶段。对公共服务标准化进行理论溯源，可以聚焦到两个理论基础：其一是新公共管理理论，其强调将标准化作为一种能够提高行政效能的管理手段，公共服务需要具有效率核心的价值取向，以经济学的方式来衡量公共服务在政治市场中的帕累托效率；其二是新公共服务理论，其强调“以服务代替掌舵”，政府要不断满足社会公众的公共需求和共同利益，公共服务要以标准化的手段来科学规范公共服务供给的质量和效率，以民主的价值取向探求公共服务过程中互动性与回应性的建设。综上所述，公共服务标准化是要兼具效率与民主的特征，引入企业管理的科学方法来提升政府部门管理工作的高质量和高效率，以对公共服务能力进行完善和保障，推进服务性政府的建设。

我国的公共服务标准化建设作为公共服务均等化建设的路径，在中央顶层设计的推动下也表现出了相似的特征，即以文化、教育等公共服务领域的标准化建设聚合推动公共服务的整体标准化。因此，公共服务标准化在我国是一种全新的政府改革路径，其涉及政府的职权、体系和管理以及公共服务领域的方方面面[12]，但与此同时，标准化的建设也遭遇到了困境。在政府内部，标准化的建设与政府绩效息息相关，还涉及到政府的供给能力和可操作性，因此公共服务标准化建设在政府内部易流于形式。而在政府外部，一方面社会公众在不了解公共服务标准化建设内容的情况下，对其牵涉自身利益的改革呈保守的态势；另一方面，公共服务标准化建设亦是为改善地区间不平衡发展而进行的，而地区间的层级差异导致无法确立全国统一的公共服务建设标准，甚至出现地区的公共服务标准低于公众对公共服务需求的现象。因此，公共服务均等化的建设在经历标准化建设的洗礼后还需要进一步踏上更为均衡的路径。

（三）成熟期：公共服务一体化

目前我国公共服务均等化建设遇到的瓶颈在于解决问题的过程中始终无法突破被问题所限制。公共服务均等化的目标在于解决我国地区间经济发展不平衡状况，使每一位社会公众获得公共服务机会的可能性均等。但是在公共服务均等化建设的过程中，无论是在初期的地区财力均等化，还是中期的公共服务标准化建设，地区间的差异始终是一个难以突破的壁垒。因此，在新时期全面建成小康社会的决胜阶段，公共服务均等化建设出现了一个全新的路径方向——公共服务一体化，其主要在以下三个方面进行体现。

第一，城乡一体化。城乡一体化的建设发展是随着历史时期的推进而不断进行着自身特征的演进的，大致经历了从“城乡平等”、“城乡统筹”再到党的十八大报告中提出的“推动城乡发展一体化”。而在新时期可持续发展要求的推动下，城乡一体化又注入了新的内涵，即打破城乡二元结构的界限，让城市的资本、技术、人才、信息流入乡村，让乡村愿意进城的农业转移人口进城[13]，实现“你中有我，我中有你”的融合发展和共同繁荣。这样一来，公共服务的供给才能不受困于城乡发展的差异而导致的比重失衡，城乡居民获取公共服务可能性的平等是城乡发展平等的基础，也是乡村振兴战略的首要路径，更是实现公共服务均等化的关键一环。

第二，政社合作化。我国政府与社会的关系经历了政治动员模式、专项运动模式，再到如今的多元沟通协调模式，政府逐渐转变为“小政府”的角色，社会拥有更多的自主权。但政社关系却不能一分为二地看待，在“经济人”假设的前提下，政府官员在社会中是一个理性的、自利的个人，也不能因为进入到政治市场中就变为无私的、无欲的公共行为者，其在为社会提供公共服务时应是一种合作的交换过程。政府为社会公众提供满意的公共服务，而社会公众交换给政府以信任和支持而实现更好的管理，这样政府部门才能跳脱出传统官僚体制的束缚，切实地了解本地区社会民众对公共服务的需求，而不是一味遵从上级的战略部署而忽视地区间公共服务供给的差异性和灵活性。

第三，区域一体化。我国地区间的发展差异主要体现在区域发展的不平衡上，区域间的发展差距成为了国家在公共服务标准设定和统筹规划方面的一大阻碍。公共选择理论中以经济人假设分析个人在政治市场中获取公共服务的利益交换行为，而这扩展到区域间亦是如此。经济基础良好、发展顺利的地区民众对达不到自身需求的公共服务标准不尽满足，而经济发展落后的地区政府对自身财政能力与公共服务标准不相匹配而显得力不从心，因此公共服务一体化必须要先实现区域一体化的建设，在经济发展水平相近的地区实现政府与社会公共服务供给的平等交换模式，才能使用各地区间合适的公共服务标准推动地区财力的均等化，进而实现国家整体层面上的公共服务均等化。

四、公共服务均等化建设的行而长效逻辑

公共服务均等化的建设从地区财力均等化到公共服务标准化，再到公共服务一体化，这是一个从微观到宏观，再将宏微观加以结合的逻辑变迁过程。在这个过程中，公共服务均等化建设虽是以政府公共部门作为主体探索政府在公共服务供给中的思路方向，但其并不是立足于政治学视角，而是立足于经济学视角。因此从公共选择理论的视角能够清晰梳理出公共服务均等化建设走向行而长效的路径。

（一）从城乡一体化到城乡融合

“城乡一体化”作为我国现代化进程中的关键举措在多年来却一直受限于城乡二元结构的困境，其根本原因在于城市和乡村始终存在一种博弈的关系。根据奥尔森的集体行动逻辑理论，城市和乡村可比作两大潜在的利益集团，而在这两大潜在利益集团下，各自衍生出的小的特殊利益集团为各自的利益展开博弈而影响到政府的公共服务供给偏向。这其中“话语权”便是博弈过程中最为显著的要素，而长期以来城市在这个博弈过程中一直占据着优势。一方面是由于人口相对集中和更为组织化的城市居民在争取公共服务获取机会时拥有更多更广的渠道，在政治市场中占有较大的话语份额和向政府公共部门提出公共服务“交易”的渠道；另一方面，庞大的农村潜在利益集团却由于相对分散的缘故，即便部分农村居民对公共服务有较大的需求，也不会采取行动或怠于采取行动去争取，即陷入“集体行动的困境”，因此农村居民在公共服务供给的话语权博弈中始终处于劣势。

综上所述，政治市场中公共服务这一“商品”的交换由于城市潜在利益集团在话语权博弈中的优势而呈现出明显的偏重倾向，在城市和乡村对立博弈的状态下公共服务始终会处于不平衡不充分的状态，进一步表现为“政府失灵”的现象。因此公共服务均等化的建设要走向行而长效的道路，就必然要跳出城乡二元模式的束缚，“城乡一体化”以至未来的城乡融合发展是实现公共服务均等化的必经之路。只有打破城市与乡村对立博弈的状态，使城市与乡村融为一体地发展，才能使政治市场中公共服务的“买家”力量均衡，而作为“卖家”的政府公共部门方可平等地与社会公众进行交换。这样公共服务的供给不会由于城乡话语权的差异而产生偏向性，社会公众的反馈也不会由于城乡居民的理性偏重而导致政府决策产生便宜，唯有打破城乡区别对待的桎梏，公共服务均等化建设才得以发展长远。

（二）从人口流动的偶然性到必然性

“以足投票”是公共选择理论中的一个重要内容，其指的是社会公众为使自身的效用达到最大化，以迁徙的方式寻找能够为自己提供最优公共服务的地方政府，并愿意维护和接受其范围下的管辖[14]，实质上一种通过流动的方式来显示对公共服务选择偏好的行为。虽然“以足投票”理论由于信息的不对称、社区机制、流动政策等因素的限制不能够成为一种有规律性的行为模式，但其为地方政府公共服务供给的建设带来了一个思考角度：理性的、自利的地区居民为寻求更好的公共服务获取机会而迁徙流动时，对公共服务均等化的建设会造成怎样的影响？从表面上看人口的流动似乎并不利于公共服务均等化的建设，政治市场中买方力量的变化又势必会冲击到卖方供给的行为。

其实恰恰相反，“以足投票”为公共服务均等化建设起到了兜底支撑的作用。从公共选择理论的视角来看，迁出地的“卖家”（地方政府）本处于无力满足“买家”（地区居民）对公共服务需求的状态，而在人口迁出之后，覆盖面减小的“买家市场”对公共服务需求的重叠性随之变大，地方政府便能够适应以当前的财政能力与地区居民交换满意的公共服务的状态。而对于迁入地来说，“卖家”为“买家”提供满足其需求的公共服务，用以交换迁入居民的信任和对既有政策的支持。覆盖面扩大的“买家市场”对公共服务的需求更加多元多样，拥有足够财力的地方政府便能交换到更坚实的信任与坚定的政策支持，这同样是一种均等化。因此，“以足投票”形成的地区间的人口流动是实现公共服务均等化建设的必然趋势。

（三）从各自为阵到一统标准

公共服务标准化作为公共服务均等化建设在渐变期的现实路径，其之所以最终无法成为实现路径，在于标准的制定、推广和建设无法涵盖和兼顾城乡之间、地区之间和人民之间所存在的差异。以公共服务均等化的标准来看，财政转移支付为代表的财力标准显得过于片面，以话语权比重为代表的利益标准无法解释志愿行为，而以存在感大小为代表的精神标准在内容上又比较空虚……在经历对财力标准、利益标准、精神标准等的探索之后，随着我国社会的基本矛盾发生了变化，新时期我国的治理发展提出了一个涵盖三者的全新公共服务均等化建设的标准——“人民获得感”[15]。

理性的、自利的社会公众在政治市场中与政府进行公共服务交换时，不仅寻求的是财力的增加、利益的实现或是富有存在感，更为关键的是体现出净收入的“获得感”。一方面是社会公众对美好生活需求实现的充分程度，它表明政府公共服务供给的质量和效率；另一方面是社会公众对公共服务供给差距存在的认可程度，它表明公共服务供给的均衡和平等。“人民获得感”的标准也为城乡融合发展和“以足投票”树立了全新的方向，城乡二元结构的打破并不是将市民等同于农民，而是各自身份的代表以各自的情况来衡量自身的“获得感”。人口流动的迁出地和迁入地同样要衡量地区区民对不同级公共服务的认可程度，“获得感”则是平衡当地政治市场力量的关键标准。

五、结语

公共服务均等化自被提出以来，历经财力均等化、公共服务标准化到公共服务一体化的变迁过程，从公共选择理论的经济学角度可以清晰地梳理出其变迁的逻辑和内在动力，即在政治市场中围绕着公共服务供给的质量和效率，政府部门和社会公众之间保持的“交易”行为均衡。随着外部环境和内部关系的变化，社会公众对公共服务供给的需求增加和政府对居民信任和政策支持的需要上升促使着外部机制的变迁来维持公共服务供给“交易”的均衡状态。本文是对公共服务均等化自概念提出10余年来的逻辑变迁以公共选择理论的视角作了一个理性自利的市场化角度分析，以期能以经济学的视角进入到公共服务均等化建设的政治市场中，并接续探索未来可行可能的变迁方向。然而目前我国公共服务均等化本身存在的问题与局限依旧是比较显著的，地区间的差异甚至有出现进一步分化扩大的趋势，公共服务供给的“交易”也是长期处于不均衡发展的状况，这也是本文未进行探究的部分。