信息技术在政府机构改革中的作用机理——以历次国务院机构改革过程为例

梁光凤，邱龙云

（贵州大学公共管理学院，贵州贵阳 550025）

一、文献综述与问题提出

国务院机构是国家的重要组成部分，是提供社会服务的重要支撑。随着社会条件的不断变化，机构的改革势必随之呼应。我们以“政府机构改革”为主题在中国知网进行搜索，从1982 年首次政府机构改革开始至今，相关文献数量达致12 831 篇。大致沿着回顾政府机构改革的历程与成效，讨论怎样打破机构改革的循环怪圈，分析政府机构改革的原因、路径、影响；基于政府机构改革背景下的其他政治关系变化等诸多方面。聚焦探究“政府机构改革原因”的文献研究，其研究成果丰硕。不难发现，社会条件是深刻影响政府机构改革的重要因素。那么，进一步地思考，引起社会变化的因素有哪些、它们与政府机构改革又有着什么样的联系。本文试着从信息技术引发社会变化这一视角研究国务院机构改革。基于几轮信息技术变革产生与积累的影响所带来的社会变化，社会条件的变化必然要求政府结构的变革，由此亦俨然延伸至与信息技术关联的政府机构改革这一新定位。于是，如何进一步地解释由信息技术衍生出来的对行政体制改革的影响，即回答信息技术为什么能作用于政府机构改革这一问题具有重大的现实与理论意义。

1.纵观国内学术界已有研究。20 世纪后期以来，以互联网为代表的信息技术推动了人类社会的变革，将人类社会带入到了互联网时代。基于信息技术背景的政府机构改革研究也如雨后春笋般涌现，相关研究主要集中于阐释信息技术对政府管理产生的诸多影响，其中就涉及到关于对政府机构的影响研究。孟庆国和李晓方（2015）[1]认为，互联网技术重塑政府管理的运行机制，变革政府管理的方式手段；蔡玉卿（2019）[2]指出，信息技术引发国家的权力配置结构调整，重塑权力功能和属性、结构形态和运行机理。

2.纵观国外学术界已有研究。毕博（2003）[3]论述了信息技术革命对美国政治权力组织与行为的影响，他认为，信息技术改变政治组织与机构、权力运行过程；奥尔加等（2007）[4]提出了技术嵌入理论，当组织的构成要素嵌入技术之后，其物质层面将会影响到其表面的和行为层面。因而，技术的强制性得以在组织中发挥作用，从而导致组织结构等层面的变革；持有类似观点的学者还有简·E·芳汀（2010）[5]，其认为技术嵌入政府治理中，实现部门间、业务间、层级间的整合。

综上所述，从技术视角分析国务院机构改革情况的研究还不够全面。一方面，大多停留在信息技术能够对政府机构改革产生深刻影响这一结果层面，但对于回答信息技术为什么能够引起政府机构改革这一问题的过程性描述与论证还不够深入；另一方面，部分研究虽然已观注到信息技术作用于机构改革的过程性描述，但缺乏对技术变革引发的机构改革状况进行数量上的说明与理论上的解释。本文以国务院机构改革为例，基于已有的研究成果，试着分析与回答信息技术变革为什么能够作用于机构数量增减、政府职能转变、机构调整等问题。

二、改革开放以来国务院机构改革的历程回顾

国家治理体系受制于国家治理环境的变化，作为治理主体之一的国家机构的改革原因也必然与社会条件变化相关。因而，笔者遵循“信息技术嵌入——社会变迁——国务院机构改革”这一主要逻辑，梳理因信息技术这一因素导致的机构变革状况。于是，该部分依据信息技术发展的阶段，回顾改革开放四十年国务院机构改革的历程。

（一）改革开放初期至21 世纪初期十年——互联网时代

1.1982年机构改革。1978 年以后，党的工作重心转移到“以经济建设为中心”。为配合不断增多的政府经济管理职能需要，中央政府机构开始增加，同时映射着机构臃肿等弊端。1982 年邓小平批评当时机构臃肿，明确提出：“精简机构是一场革命”。这是1982 年中国政府机构改革的背景。这次改革重点可以归纳为：一是开始废止领导干部职务终身制；二是精简各级领导班子；三是加快干部队伍建设步伐。值得关注的是，在这次改革中，提出了“四化”干部方针，推进党和国家事业进步关键在“人”，这要求党的干部要掌握国际交流知识、科技文化知识，研判正确的时代发展脉络。

2.1988年机构改革。改革开放以来，僵化的计划经济体制开始解冻，特别是中央在1984 年提出要实行政企分开，发挥市场作用，在逻辑上要求精简机构。随后，党的十三大讨论了政治体制改革问题，指出政治生活中存在官僚主义。于是要下决心从机构臃肿、层级方面改革政府机构。1988 年国家机构改革就是在经济体制不断深入、政治体制改革正式启动的双重背景中进行的。这次机构改革的重点主要是撤销再组建新的机构，其中一个转为事业单位。在这次机构调整中，尤其在新组建的部委机构中，几乎都直接涉及到有关信息技术的职能调整。

3.1993年机构改革。这次机构改革是在确立社会主义市场经济体制的背景下进行的，着重推进经济体制改革，建立与社会主义市场经济相匹配的行政管理体制。我们发现：在增加的部门中，大多数均与信息技术行业有关[6]。从结果来看，措施与目标背道而驰，相反增加保留了这类部门。那为什么会出现这一现象，部门的增加是否必然意味着将导致职能交叉、机构臃肿、结构失调？1993 年机构改革要求发展商品经济、优化资源配置。那么，技术在其中发挥的作用无疑是举足轻重的，增加专业性的技术行业部门管理有利于增强社会主义市场经济的运行资本。

4.1998年机构改革。随着我国改革与发展进入新阶段，面临着新问题。一方面，社会主义市场经济体制正在建立；另一方面，国有企业生产经营困难，社会矛盾不容忽视；再加之亚洲金融风波的冲击。在这种情况下，必须加快政府机构改革。因此，党的十五大提出“要按着社会主义市场化经济的要求，转变政府职能，实现政企分开”的要求，1998 年开展的机构改革以转变政府职能为核心，面向最广，力度最大。这次机构改革的重点是整合部门，同时信息技术对国务院机构数量、机构职能产生逐渐深入的影响。

5.2003年机构改革。这次机构改革，是在加入世界贸易组织的大背景下进行的。推进电子政务建设，运用信息以及通信技术打破行政组织的界限，建构一个电子化的虚拟政府，使得公众摆脱层层的等级严密的官僚体系限制，逐步形成高效运转、廉洁为民的行政管理体制。于是，国务院机构做出适时调整。为了更好地推进电子政务：首先，国家科技部的职能也随着全球化不断扩展，不仅仅局限在国内领域，开始面向全球[7]。在精简机构的目标基本完成的同时,还按照政企分开、政事分开和市场化的原则进行了审批制度的改革。

6.2008年机构改革。这次机构改革，是在全面建设小康社会的新阶段、改革开放进入关键时期、逐步完善社会主义市场经济这个大背景下逐步开展的。其主要任务是：转变政府职能、理顺部门职责关系，通过梳理发现，新组建了5 个部委，组成部门改革为27 个[8]。关于这一机构调整，可以发现，加强了对于信息技术的开发与管理，同时整合部门，理顺部门职责与权力运行机制。

（二）21 世纪第二个十年——大数据时代

1.2013年机构改革。这次国务院机构改革，重点仍然是放在转变政府职能，加强“放管服”改革，做好简政放权的工作，加强监管，提高公共服务质量。此次改革的内容主要有整合并监管信息平台，加强基础性制度建设。推进国务院组织机构、职能配置、运行方式法治化[9]。大数据时代，各国利用大数据处理的自动化和智能化，调整政府组织和人员，打破了过去在缺少技术的支持下，政府部门间各自为政且效率低的困境。现通过大数据方式将各个部门内外联动起来，加强政府组织间的信息交流与共享，优化政府组织机构，提高政府运作效率。

2.2018年机构改革。此次改革涉及的政府机构众多，改革调整幅度较大，改革触及的利益很深。这次国务院机构改革打破各种界限，重构部门，在改革方式和政府职能转变方面取得新突破[10]。尤其在那些改革后进行合并重组的机构里推行信息化管理，避免出现“两张皮”现象。在办公方面，实行信息互通，技术共享。值得关注的是，党的十八大以来，地方政府纷纷在中央政府战略指导下设立大数据管理局。政府积极利用大数据，在一定程度上解决了政出多门、分工不明、责任推卸等问题，提升政府办公效率，增强政府公信力[11]。

三、信息技术推动国务院机构改革的原因分析

一般提到国务院机构改革，大家都似乎认为，国务院机构改革就仅仅是对机构和人员的数量上进行增减。实际上，国务院机构改革通常涉及到三个方向。一是对结构进行改革，即组织的撤并，层级的优化，人员的精简；二是工具层面，即政府提供服务所采取的措施、应用的工具以及政府人员做事的方式；三是价值层面，也就是政府人员的思想观念转变。若只是一味地变更政府的组织机构，就难以实现机构改革的目的。纵观历次国务院机构改革，每次中央政府机构改革的任务都有所变化，所要改革的任务是趋向于深入。但我们不难发现，每次改革它们都有着共同点，就是精简机构。为什么在国务院机构改革的历次任务中，精简机构、转变职能这些任务基本上都会被提及，那在背后推动的原因是什么？

首先，从国务院的自身需要层面来看。国务院工作范围广，组成人员多，管理的事务多，随着社会发展与前进，国务院不得不在相应阶段进行改革，适应社会市场主体对其发展的要求，即协调政府机构的关系、转变政府职能、规范使用权力，稳固其政治合法性。其次，成员的思想观念上。行政观念的转变在一定程度上会对行政改革产生影响，若行政观念落后，会阻碍行政体制改革的进程。最后，从外部要素来看，这就是本文研究的重点，即从信息技术角度来发现问题，信息技术以其科学性和专业性促进政府机构改革。那么信息技术为什么能驱动国务院机构改革？本文从以下五个方面来论述。

（一）调整政府机构

信息技术的发展带来社会环境的变化，政府的公共管理环境随之也发生变化。因此，这就要求国务院对其结构和职能进行变革和调整，技术创新使得政府组织结构由层级节制的金字塔式转变为多主体协作的扁平化式。在信息化技术高速发展的时代，政府中间层的上传下达作用逐渐边缘化，由网络技术取代，基层工作人员可以通过文件办理网络化等信息技术直接与高层人员对话，这不仅可以提高政策指令传达速度，而且使得双向沟通更为容易，保证了政策的精确性，迫使国务院大量裁减中间行政层级，调整政府机构。使用信息技术，实现政府对组织层级和相近功能的整合，将国务院以前分散的部委职责集中在某个部委，避免政出多门现象，优化政府机构设置，实现一类事务原则上由一个部门统筹。以大数据技术为代表的信息技术成为政府治理变革的催化剂，为打造新的政府运转模式提供了强劲的技术手段，促成了传统的科层制政府失效[12]。

（二）优化政府职能

信息技术具备业务支撑价值，可以对政务工作中涉及到信息辨识、决策分析等提供科学的技术支持。在实际工作中，政府工作人员会遇到关联度低且复杂度高的任务，难以厘清逻辑关系的问题，这时发挥信息技术的业务聚合功能，即借助信息技术构建严谨的业务标准和逻辑系统，最终完成工作任务。信息技术的又一特征是复用性，降低人为操作的频率。其实，除了特殊情况，政府工作人员每天都面对着同样的工作内容，按固定的程序开展。以行政审批为例，在过去行政审批流程费时费力，常需要通过多部门的跨层审批。现在政府利用互联网建设流程简单、服务高效网上审批体系，并下放和取消行政审批事项。信息技术和政务活动之间有着紧密结合的有力契机和作用条件，促使政府积极主动地转变政府职能，通过采取强有力的政治推动和行政措施，摆脱旧有管理模式和传统行政体制的束缚，追求政务流程优化、业务整合、组织结构调整，并实现政府管理的适应性改革的目的，最终达到理想效果。

（三）规范权力结构

随着信息时代的到来，政治过程被广泛地纳入到技术的控制体系之中，政治运作的效率和效能越来越依赖于技术的支撑，这是一个难以阻挡的趋势[13]。国务院除了从制度方面对其权力进行监督外，也采取各种先进的信息技术手段来规范权力结构。例如通过信息化技术一是建立信息门户网站，开展阳光政务，增强工作透明度，提升公信力；二是借助互联网，将网上晒清单与网下审批两种方式结合；三是引入以大数据为代表的信息技术，实现权力数据化，为权力制约提供技术路径。同时，信息技术也内含着政治价值，由于信息技术的使用，带来了权力的流动，让公众时刻监督权力变为一件易事，从这个层面来说，信息技术能够重新塑造政治权力运行方式与过程，让权力运作呈现出多样化特点。信息技术在一定意义上正好充当赋予政府合法性的工具，它不仅可以实现国务院机构改革目标，而且能加强民主化、人性化建设，更加凸显出我国是人民当家做主的民主国家。

（四）协同机构合作

信息技术具有协同效能的特性，信息化技术的引用，能增强政府层级之间的协同合作能力，提高任务完成度，保持目标一致，从而加强政府成员之间的凝聚力，协调政府组织内外部关系。虽然信息技术本身不能决定国务院机构变革的方向，但它的出现，引起了政府机构的变化，为政府机构部门之间的合作提供了技术支持和潜在的变革机会[14]。以大数据为代表的信息技术使政府工作业务简化，大数据基于内在的逻辑和大量的数据库，对海量的信息资源进行整合和分析，让任务可操作化，政府的组织结构和行政流程得以优化，帮助政府部门能更快地做出决策，提升信息收集的有效性，促进部门间进行高效的信息共享和问题交流。根据工作涉及的管理对象，通过编码方式发挥信息化技术协同效能，借助信息技术打破部门业务界限，组建协同执行结构，实现跨部门协调办公，促使政府结构向着一体化方向发展。

（五）整体运行高效

信息技术不仅可以帮助政府实现政策目标，而且信息技术的发展和运用的内在逻辑会使政府机构及其运作流程发生变化。国务院各部门之间在很多工作方面存在信息交流与共享的关系，比如在对组织关系管理、财政拨款分配、人事状态等方面进行统计和管理时，在信息化技术的支持下，借助信息化工作软件，部门之间能够以方便快捷、直观灵活的方式开展工作，也能对相应工作信息进行动态追踪和对比分析，解决部门间信息壁垒问题，能够满足国务院整体对信息沟通和决策支持的需求。信息技术给政府工作带来了便利：一是政务办公移动化，使用办公APP；二是文件办理网络化，开通政务监督系统；三是办公会议无纸化，既节约成本，又快速传阅文件；四是档案管理电子化，随时通过网络规整档案，提升档案的安全性。这有利于健全政府的协调统筹机制，达到降低沟通运作成本、以期获得更高的运作绩效和公众满意度，促进国务院机构整体运行高效。

四、结论与讨论

国务院机构改革的目标是优化政府职能和组织结构，提高行政效率。本文以不同于以往研究的视角，即以信息技术为切入点，结合改革开放以来国务院八次机构改革历程，描述信息技术在国务院历次机构改革中所发挥的作用，从逻辑上分析信息技术推动国务院机构改革的原因。本文发现：其一，在国务院的历次机构改革中，不仅仅是出于制度层面的需要，同时也是由于社会生产力的发展，尤其是信息技术的发明与进步，不断改变社会环境，影响着市场主体对政府产生新的需求，国务院基于自身的性质和地位，为适应社会发展对其机构进行改革。其二，信息技术拥有业务支撑、协同效能、信息沟通等价值，政府引进信息技术能够简化业务流程、打破部门业务界限、转变政府职能，调整政府组织结构，规范行政行为，加强部门协同合作，提升政务效率，促进国务院整体运行高效。

正如文章所述，信息技术能够引起国务院机构的变化，为国务院更好地履行职能提供技术支持，所发挥的积极作用是不可替代的，国务院需要关注信息技术、运用信息技术。同时，信息技术必须依赖完善的制度保障才能更好地发挥作用，信息技术受制于机构改革的最终目的，任何技术的应用也必须与国家的制度体系和价值取向相适应。