产业政策有效性视角下的政府作用

广一霖

（贵州大学，贵州贵阳 550025）

一、产业政策的理论溯源

为了更科学切实地研究产业，首先要清楚产业政策的概念、组成内容、发展的历史过程以及主要作用。因为对产业政策并没有一个普遍认可的定义，笔者认为有必要对产业政策进行理论溯源。

（一）产业政策的概念

无论是经济学界还是公共政策研究领域，对产业政策的定义都没有达成一致。首先对产业政策几种比较经典的定义做一个梳理：

第一种，归纳比较宽泛，认为产业政策就是政府有关产业的一切政策的总和。例如英国的阿格拉，认为产业政策是“与产业有关的一切国家的法令和政策”[1]。第二种观点认为产业政策就是计划，是政府对未来产业结构变动方向的干预，以及为了弥补市场机制所造成的失误，而由政府采取的一些补救政策。第三种观点认为产业政策就是后进国家在努力追赶发达国家时所采取的政策的总和。最后一种观点认为产业政策就是为了加强本国产品的竞争力的政策，如约翰逊在他主编的书中说道：“产业政策是政府为了取得在全球竞争能力打算在国内发展或限制各种产业的有关活动的总的概括。”其实这个观点不足以成为一个观点，只是产业政策为了取得国际竞争力的目标阐述[2]。

由此观之，我们可以看到一个国家的经济发展都有产业政策影响，对产业政策也可以下一个比较中立的定义，即产业政策的主体是一国政府，为了达到其预设的某种政治、经济和社会目标，对经济发展中的产业结构、产业组成和产业序列等的发展进行引导、培植、扶持甚至是保护和限制市场流入流出。因此，本文中的产业政策是一个统合的概念，对产业政策的等等手段并不作任何价值性的评价。

（二）产业政策的内容

尽管各国只要有经济活动，就会有手段和程度不同的产业政策。但是现代意义上的产业政策初诞生之时，就被视为政府对经济的干预和对本国贸易的保护手段，这一论述可以追溯到重商主义下的政府干预思想。随后在欧洲盛行的自由主义思想却主张市场机制的自发调节作用，反对政府干预。产业政策真正取得瞩目的是由于在东亚创造了经济发展的“亚洲经济奇迹”，这些国家在以发展为国家导向的前提下，创立一系列为了促进经济发展的官僚体系以及对产业进行选择性的发展，用实证丰富了产业政策理论。

从各国所实际实行的产业政策来看，产业政策的主要内容主要有产业结构政策，也就是产业发展的优先顺序选择。后发国家可以利用发展阶段这一优势，模仿成功国家的发展经验，结合自身资源禀赋，进行产业选择。其次是产业组织政策，就是在产业发展的背景中构建的生产体制的政策。大致内容有反对垄断、促进竞争和促进中小型企业现代化的政策。另外，进出口政策也是产业政策的重要组成部分，国家主体通过这一方式来影响进口和出口变化的政策，最后可以叫做技术政策，这一政策和前三项政策都密不可分，技术有时是某一产业的附属品，有时却能成为某一产业的先导。

（三）产业政策缘何重要

产业政策是一国经济政策体系中的一部分，产业政策的选择能决定一国经济的兴衰，甚至是国家兴衰。产业政策的合理性建立在“市场失灵”的前提上，市场具有明确的利益导向，在市场运作过程中有很多不可预估的缺陷。尤其是对国内市场还未成熟的后发国家中，产业政策都是实现市场和政府的平衡工具。由于各国现实经济发展状况、发展战略和资源条件等等都不同，因此不可能有一个通用的产业政策的模式，产业政策是对着经济发展变化适时调整。因此成功的产业政策就是懂得何时调整以及如何调整，它会给本国经济发展带来一些共同的作用：

1.保护和促进后进国家幼小产业的发展。在后进国家开始进行经济建设之初时，世界上已有发达国家在世界经济发展体系中占据领导地位，和发达国家之间的差距也非常大。虽然发达国家为后进国家提供了可复制的发展策略，但是不对国内市场进行一定程度的保护，任由其参加国际市场自由竞争，必然会受到发达国家的冲击，也不利于后进国家幼稚产业的发展。美国、英国和日本处于追赶阶段时都设置过市场进入的贸易壁垒，以给国内幼小工业提供一个安全的发展环境。

2.加快资源配置的优化过程。资源配置无非就是市场如何生产、生产何种产品以及为谁服务的问题，所以资源配置的核心其实是市场。市场运行的规律是利益导向，如果放任本国市场自由竞争，在国内市场发展还不健全、资本和外汇市场不稳定甚至是市场机制缺乏竞争力的情况下，资源配置并不会让市场资源发挥最大的有效性，因此政府必须依靠部分干预来加快资源配置的优化过程。

3.促进市场机制和市场结构的完善。市场中优胜劣汰的竞争逐步会实现市场机制和市场结构的完善，这方面后发国家同样运用发达国家的经验教训，借鉴发达国家成功的产业政策，再结合自身比较优势，科学合理地制定产业政策来催化市场机制和市场结构的形成。

4.给企业提供一个透明度较高的发展环境。在市场竞争中，企业行为短期化的重要原因是环境透明度低，即弱小的企业在面临庞大而复杂的市场竞争中具有盲目性，并不能非常准确地抓住市场发展的未来趋势，就需要政府在之前有明确的产业政策告诉企业将来的市场环境变化方向，并提供相应的风险支撑。只要产业政策一经确立，至少可以保障国内市场有一个稳定的发展环境，让企业能够大胆自主地参与到市场竞争当中，毕竟只有企业和企业家才是市场经济中的主体。

5.提高产品竞争力和本国经济在世界市场上的参与度。本国市场要想具有竞争力，必须要参与到国际市场当中，与国际市场中其他企业进行竞争。单单依靠国内的生产技术并不能快速提高本国产业的竞争力。产业政策包括重要的进出口政策，在利用本国资源禀赋优势的基础上，采取有比较优势的进出口贸易，就可以依靠国际市场学习到先进的技术和获得先进的原材料等，对本国企业的发展起着助推作用。

6.使产业结构比较适应世界科学技术的新发展。

既然产业政策的目的就是为了实现经济的发展，那么顺应经济发展的趋势就是一个不可回避的命题，一国的产业政策只要能适应和运用世界科学技术的新发展，就能使得后发国家的追赶变得更加有利[3]。

二、典型产业政策的类型

本章例举五种较为典型的产业政策的类型，并试图在其中找出产业政策成功实践的关键、政策运行过程中的经验和教训。

（一）英国“保护型”产业政策

英国在资本主义经济起始之处，在重商主义的传统之下，采取贸易保护政策来保护国内幼小产业，如纺织业的发展。该项政策的核心就是通过设置市场壁垒来限制其他同类产品在本国的流通，爱德华六世时期，英国工业保护政策已然成形，其主要内容是禁止原材料和其他生产手段的出口。在关税方面，英国很早就把它作为调节贸易的工具来使用。到威廉和安妮统治时期，英国的关税壁垒已经很高了。进口商品税率至少是15%，多数商品都达到20%～25%[4]。英国虽然鼓吹自由贸易主义，但现实却在无时无刻实行保护主义。尤其是到了19 世纪后期，英国政府仍然通过明文规定保护市场中的中小企业。这项政策的一个典型表现，就是鼓励企业的卡特尔化，以保护它们免受掠夺性价格竞争的伤害，并以此方式保存大量的小规模经济行为体。但这并非贬低自由竞争对于经济增长的重要性，而是因为过度的价格竞争对于企业活力来说是一种潜在的威胁[5]。

（二）美国“支持型”产业政策

美国的产业政策并没有太多直接对经济的指导，美国政府是通过协调资源配置，塑造营商环境和投资产业技术创新升级等措施来支持美国产业的发展。

1.开发西部落后地区，有效利用西部土地资源。

1785 年，美国国会通过了《西部土地出售法》，规定640 英亩为一个出售单位，每英亩地价不低于1 美元。这项法令虽然对开发西部有一定作用，但它显然剥夺了普通农民购置土地的机会，助长了土地投机。此后，美国人民围绕着降低出售限额、地价及改善支付条件展开了持续不断的斗争[6]，在这场土地革命中，美国政府不断完善土地分配制度。这一运动最后的结果使得西部土地得到大范围有效的使用，西部资源得到开放，西部得以建立联通全美的交通运输网络，西部成为美国工业发展的后备区域。

2.限制大型垄断，塑造公平竞争的营商环境。对于市场机制的设置，美国认同只有竞争才会带来产业体系和产业技术的升级换代，因此在政策手段上更趋向于让市场自身发挥自由竞争的机制。1890年，美国国会正式通过《谢尔曼反托拉斯法》，这是美国第一部，同时也是世界第一部反托拉斯法。不过，由于种种原因，这部法律对企业兼并的实际影响是微不足道的[7]。尽管如此这也是美国政府的一次重要尝试，它为后来反不正当垄断行为法律的制定提供了借鉴意义。

3.强有力的美国科学技术政策。在国家竞争力的政策上，美国政府大力投资产业基础性的开发与利用。美国政府大量的基础性投资与科学技术政策，为产业的发展和核心技术竞争力的拥有建立了技术基础和技术环境，同时也要注重于中小企业技术发展的平衡关系，为中小企业的技术进步和发展提供了技术支持和保障[8]。

（三）东亚“政府主导型”产业政策

从战后的日本、韩国、新加坡和中国台湾地区，在这些东亚国家中，政府更加注重为国内产业发展制定明确的产业发展计划，确定产业发展的中心，引导市场在某一领域内的配置，根据国内和国际环境，适时调整产业政策。有学者将东亚经济奇迹的成绩归结于“发展型国家”，即查默斯·约翰逊在其著作《通产省与日本奇迹》中区分了日本的资本主义模式与英美模式和苏联计划经济模式的不同之处，总结出发展型国家理论的四个要点：（1）制度上有精简且具有管理专长的优秀行政官僚；（2）具有安全阀功能（safety valve）的政治体制：（3）如通产省般的经济计划领航机构（pilot agency）；（4）依据市场法则进行政府干预[9]。其最为突出的特征就是政府的有效介入。

我们不能一概而论政府介入的普遍有效性，要基于不同的历史时期来看待。以日本为例，在战后日本经济发展的初期，政府通过直接干预、采取统制经济。对煤炭产业、钢铁产业等骨干产业实行倾斜式扶持。为后来日本重化工业的发展奠定了物质和技术基础，在1961—1972 期间形成了日本的主导产业。尤其是日本经济进入多样化时期以后，这一时期政府直接干预程度还在不断地弱化中，逐步推进以市场导向为主，政府介入为辅的市场发展机制。根据日本的产业政策实践，可见，产业政策是政府通过参与产业间的资源分配及产业内的资源调整，以实现有效的资源配置、稳定的经济发展及公正的收入分配所进行的制度及政策安排[10]。

在韩国经济发展的整个过程当中，政府的干预几乎穿插了始终。尤其是在韩国经济高速发展和稳定发展时期。当然由于政府干预导致的弊端在20世纪70 年代以后才显现，我们仍不可否认是韩国政府成功制定和实施的产业政策，才让韩国加入到“东亚奇迹”的行列之中。在韩国的工业化过程中,政府在建立有效的政府调控机制,保持宏观经济稳定,制定正确的工业化政策以及最大限度地利用市场机制方面充分发挥了积极作用[11]。

（四）中国社会主义市场经济体制下的产业政策

中国的产业政策可以分为两个时期，以改革开放为界限，建国初期一直到改革开放前期，我国一直采用的是政府直接指导经济的具体发展，包括制定工业阶段性目标、规划市场资源的分配以及封锁自由竞争。这些措施固然能使国家资源能往国家最需要发展的产业集中，促进经济规划目标的实现，但中国的问题在于忽视了产业发展是有阶段的，过度强求重工业的发展和一味追求速度，只会让经济发展隐含脆弱。

改革开放以后，我国确立了社会主义市场经济体制，把资源配置的流动性还给市场，政府只在一些宏观政策上发挥保护市场的作用，而不是直接去配置资源流动。一直到今天，市场已经在资源配置中起决定性作用，政府已经意识到只有市场才是最科学最快速的配置手段。但中国由于地域上、产业结构上有着巨大的差异，如果完全让市场来引导经济，可能会出现市场失灵等情况，因此中国的市场经济在给予市场充分自主的前提下，也保留了政府对某些公共资源的控制权。中国经济具有的内在优势就在于此，既尊重市场自由竞争，也发挥政府的引导作用。

（五）拉美“从管制到放任”两种极端的产业政策

战后的拉美国家处于“官僚威权主义”的统治之下，那么政府或者是军方对经济的管制几乎是绝对性的。由于政府对市场的极度管制，从根本上限制了市场竞争的活力。同时，很多拉美国家在早期就是通过国有力量建立国有企业，并采取对国内市场严密的保护措施，市场导向失去作用。资源配置完全归于政府之手，更多的企业不去研究产业升级和科学技术的运用，而是去寻求相关政府的保护。这就是典型的“寻租行为”，这也直接导致了拉美国家的腐败丛生、经济秩序混乱、国内产业发展效率低下。

拉美国家意识到“华盛顿共识”不仅没有改善其落后的状态，反而恶化了国内政治和经济环境，拉美国家开始逐渐放弃完全的自由主义，开始制定有效的产业政策来引导国家经济发展。尤其是新世纪以来，拉美国家注重政府与市场的协调作用，力图通过产业政策找到政府与市场的平衡。在这个过程中，加大对产业科技的投入，鼓励创新和出口，培育有本国优势的企业、保护重要领域的幼稚产业等等措施。

三、产业政策有效性的关键

通过上述的典型几个国家的产业政策，我们发现，成功的产业政策都有着一些相同的特征，失败的产业政策也有一些关键性的因素。待本章总结完之后，就可以观察到政府在两种产业政策的影响。

（一）成功的产业政策的关键

1.政府对经济形势的准确判断。政府对经济形势的准确判断的前提是政府有一个专门为经济发展而规划、实施的理性官僚组织，其次组成人员并不完全是政府官僚。理性官僚组织就充当了制定计划和实施政策的有效部门，政策实施是政策制定的根本属性，只有有效实施，才会让产业政策发挥它预设的作用。另外政府也有义务去维持一个稳定的政治、经济和社会环境，政策的实施需要一个长期稳定的环境作为保证。在维持社会稳定方面，政府一般通过保障公共产品的稳定供给的手段、避免财富差距过大造成的资源分配不均，从而引发社会矛盾。政府对一些对社会或者环境造成重大不良后果的企业要出台相关的规章制度加以规制，不应该让社会和环境为经济发展付出的代价。

2.政府制定了与时俱进的产业政策。产业政策并不是固定不变的，它要想在各个时期都发挥有效性，就必须重视国内发展实际的历史阶段。与时俱进的本质就是尊重当下发展现实，尤其是世界发展总体趋势，正视本国产业发展存在的优势和劣势，将一些不合时宜的政策加以改进。以日本为例，日本的产业政策就具有显著的时代性，尤其是政府的干预程度，几乎是随着经济发展而逐步弱化的。

3.后进国家模仿发达国家的发展经验。发达国家的产业政策具有极大的可借鉴性，尤其是被他国实验过取得成功的产业政策。以英美为例，在产业发展初期，国内市场机制并不成熟，国内产业处于起步阶段。英美政府为了扶植特定产业的发展，设置适当的贸易壁垒，来保护幼小产业的发展。其次，产业发展的选择是有顺序的，在后发国家刚刚开始进入市场经济时，往往具有很大的盲目性，有可能因为不了解市场趋势而产生误判。后发国家在这时就可以在考虑自身现实资源禀赋的条件下，模仿发达国家成功的产业发展的顺序，可以降低本国市场受到冲击的风险。

4.政府对创新、科技和教育的重视。正如詹鶽所言：“产业政策是经济民族主义的反映。”[12]产业政策的立足点就是民族精神，那么为了追求产业政策最大的有效性，政府在前三者都已完成的基础上，要考虑的就是如何提升本国产业的竞争力。一般来说有两大途径：一是加大科技投入，二是注重教育。众所周知，美国对科技的投入占据了国家财政支出的很大一部分，所有的创新科技工作都依托于美国国内高校和研究所等等组织。东亚模式中的创新更多依靠于积极引进国外的先进技术与创新成果，鼓励国外企业的直接投资，并通过模仿其管理模式，来缩小与外国的差距。并通过对引进成果的再创新，从而成功在这些部门中实现对于日本以及其他的领先国家的差距[13]。

（二）失败的产业政策的经验

以拉美国家早期极度管制为例，我们发现失败的产业政策就在于政府缺乏对于国内发展实际的判断，并没有创造一个稳定的政治环境来发展经济。其次，拉美国家对经济的极度管制，完全取消市场在资源配置中的作用，限制了企业发展的活力和竞争力，尽管有产业政策，但事实上国内产业并没有一个实际的成长。另外，拉美国家政府普遍忽视了科学创新在本国经济中的作用，对于产业发展也缺乏先进技术的引领。最后，拉美国家忽视了产业发展是有阶段的，过度追求速度而不顾本国落后的生产力，必然会导致产业发展畸形，最终走向失败。

在拉美国家吸纳“华盛顿共识”的自由主义思想时采取完全放任，让市场突然实行自由竞争，市场的内生弊端就被暴露无遗。政府将所有资源配置权都还给市场，市场陷入了绝对的追逐利益。社会中的贫富差距和区域发展差异必然会逐步拉大，破坏了社会稳定的基石，所以这一时期拉美政府的产业政策同样走向失败。

四、结论

通过前文的陈述，我们可以得出一个结论：产业政策的有效性取决于各国经济实际发展的阶段，并不能将其成功或失败的原因盖棺定论于政府干预。并且政府干预并没有否定市场的作用，在经济体制和国内产业缺乏竞争力的早期，政府的直接干预是有效的，随着本国经济逐渐走向成熟，政府的作用就从直接干预转向了间接辅助。对于政府在产业政策演变过程的发挥的作用，也不能用一个非黑即白的观点去否定，不去讨论政府介入是否应该废除，问题在于政府介入应当如何转型，如何使其在不破坏市场内生规律的前提下，发挥应有的作用，促进市场机制更加完善和形成更加公平的竞争环境。