创新乡村治理体系 从良序迈向善治

胡士民，牟姣姣

（1.贵州大学公共管理学院，贵州贵阳 550025；2.贵州民族大学法学院，贵州贵阳 550025）

党的十九大报告提出要实施乡村振兴战略，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，为完善社会治理体系的实践起到了指引作用。2018 年中央农村工作会议提出“必须创新乡村治理体系，走乡村善治之路”，并将其作为中国特色社会主义乡村振兴道路的具体路径之一。2019 年6 月国务院办公厅印发了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，为全国乡村治理工作做了全面的部署安排。

乡村是社会治理不可忽视的基础，乡村治理是国家治理的基石，没有乡村的有效治理，就没有乡村的全面振兴。在乡村振兴的战略背景下，着眼于乡村治理体系的创新与完善，对于我们了解当前我国乡村治理现状以及有关研究进度形成较为直观的认识，同时为今后的研究提供一定的参考，为促进乡村治理现代化提供较为可行的实践方案，具有一定的学术意义和现实意义。

一、乡村治理的内涵及其演变

（一）乡村治理的内涵

全球治理委员会从诸多方面将治理概括为：治理是公共或私人部门参与公共事务，协商解决冲突和问题的过程以及过程中持续的互动[1]。

1988 年，华中师范大学徐勇教授将治理理论引入中国乡村社会，并首次提出“乡村治理”概念。之后，学界关于乡村治理的研究不断深入，从治理内容、治理主体、治理模式到治理机制……。

贺雪峰认为“乡村治理是为实现乡村社会的有序发展而实行的管理和自我管理”[2]。

何谓“善治”，俞可平在《治理与善治》一书中明确提到，作为善治的治理，它是指强调效率、法治、责任的公共服务体系。他将善治定义为：善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公众对生活的合作管理，是政治国家与公民社会两者互动的最佳状态[3]。

本文尝试将善治定义为：在社会生活中，多元治理主体相互调试和适应，形成国家、市场和社会有效协同共治局面，社会平稳发展，秩序良好，公众的合理需求得到满足，幸福感得以提升。

（二）乡村治理的演变

乡村治理因其内在复杂性，呈现出治理主体多元、治理内容多变、治理方式多样等特点。从传统社会的国家统治、到近代社会的国家管理、到当前社会的国家治理，治理三个重要主体即国家、社会、公民，三者经历了对立到合作、再到联动的曲折变革过程。而综观历史，我国乡村治理的演变主要分为几个阶段：

一是，在新中国成立之前的旧社会，我国乡村治理主要是自上而下的皇权和宗族制内生的族权、绅权交互作用的“官政自治”[4]。处在国家与基层社会之间的“第三区间”即乡绅、族长、乡保、村长这一中间阶层，有效对接了国家治权和民间自治，加之封建社会因宗族礼法的存在形成的乡约礼俗、伦理规则，正式和非正式制度规则促进形成了“官-绅-民”这一乡村治理结构，历经数千年王朝更替、帝国轮回而稳固依旧。

二是，民国期间的“专政劣治”，国家政权内卷化，时局动荡，战争频仍。当局政府利用统治力量巧立名目剥夺乡村民众仅有的经济资源，企图将乡村治权纳入国家管控当中，建立垂直化治权体系。之后，“专政劣治”的乡村治理模式随着国民党政府的倒台走向终结。

三是，由新中国施行的“政社合一”的人民公社体制而形成的“集权统一”的单轨治理模式。新中国成立后经过一系列改造和运动，重组了以乡村民众为主体的基层政权体系，这个阶段通过集权统一的纵向机制将乡村社会纳入国家治权体系当中，党的十一届三中全会后，人民公社制度逐渐解体。

四是，“乡政村治”体制的建立和完善，1985 年6 月，撤社建乡工作在全国范围内完成，形成了乡镇政府、村支部、村委会三大治理主体和以“村民自治”为核心的“乡政村治”治理格局，促进了乡村民主政治和社会生产力的发展[5]。

随着改革开放的日渐深化，尤其在2000 年以后农村税费改革和取消，乡村社会发生了巨大变化，城乡融合加深，乡村群体分化，乡村利益格局重新洗牌，乡村社会结构深刻调整，乡村居民思想观念深刻变化，传统碎片化的纵向治理模式已然不再适应当前的乡村社会发展。这为当前的乡村治理提出了新的要求，如何改善和创新乡村治理体系，破解当前治理困境，需要政府、村委会、村民、乡村精英等多方主体之间关系的不断调试，携手打造良序和善治乡村。

二、乡村治理现状和问题

（一）政府和社会层面

1.基层政府与村委关系失衡。金太军和董磊明（2000）[6]指出在乡村治理中，乡镇政府与村委会的冲突和矛盾是由于前者过多的使用行政命令的方式干预后者的日常工作，也即是乡镇政府与村委会前者由“指导关系”变为“领导关系”。显然，这种行政嵌入的做法不符合当前乡村治理的内在要求，加之乡镇政府与村委会沟通和反馈机制不畅通，这使得村委会缺乏自主权来维护和保障村民权益，从而对乡镇政府的越权行为进行抵制，两者出现矛盾。究其原因就是两者之间权责不清，乡镇政府和村委会两者之间的职能定位不合理、职责分工不明确，易出现职能错位、越位和乱作为的现象。二者关系的失衡则使两者在日常工作事务中产生隔阂，因此理顺二者之间的关系是破解难题的关键。

2.基层公共服务供给问题。在乡村治理实践中，基层公共服务是与基层乡村民众的生活密切相关的。基层政府或因受制于财政能力、或权责不明、或单方面自决等原因，存在公共服务供给总量不足、供给职能不明、供给方式单一、供给制度不完善等问题。这些问题无法为乡村治理的具体实践提供基本保障。在交通、教育、医疗、卫生、安全、社保、环境等公共服务供给上，乡村和城市依然存在着很大差距，缺乏良好的发展境遇和基础使得乡村发展举步维艰。

3.基层政府和乡村民众的矛盾。城镇化的推进，一些地方政府不切实际、没有规划甚至强制性征地卖地，导致当地环境破坏、失地农民权益受损、工业污染严重等问题；某些基层政府的不作为、乱作为激化和升级了政府部门和乡村民众的问题和矛盾。基层政府治理能力弱化，无法回应基层民众诉求和利益表达，尤其对于中国农村这样一个“关系社会”，在乡村治理的具体实践中，与民众直接接触的是村长、“乡贤”等村落有话语权的“第三区间”，搭建了基层政府和民众的桥梁，但是其话语权时常被湮没。

（二）组织层面

1.部分村支部和村委会组织涣散。“村两委”组织涣散，这使乡村秩序处于无序或劣序状态，导致村务工作流于形式，无法及时地反映群众所想，解决群众所急，满足群众所需，背离为人民服务的宗旨，最终使得村落发展缓慢或停滞，人民利益得不到切实保障，实现村民福祉便无从谈起。

2.村级权力机构冲突-村两委对公共权力的争夺。村民自治施行后，乡村存在着乡镇政府的乡政管理权、村党组织的政治领导权和村民的自治权这三种权力，而村委会作为村庄公共权力机构与村党委这两委对公共权力的争夺，其实就是国家利益和地区局部利益的矛盾体现，尽管国家利益和村民利益在根本上是一致的，但两者的冲突和矛盾依然存在。这使得双方无法有效发挥自身效用，村务工作缺乏向心力和号召力，在工作实践中争功推责，既是对公共资源的浪费，又给农民办事带来了不便。

3.非正式民间组织（即体制外组织）效用还有待发挥。非正式民间组织存在组织角色不清、功能错位、目标不明等问题，无法建立长效机制切实有效链接资源、整合资源和利用资源，以满足乡村居民的需求。这类非正式的民间合作组织缺乏规范性、自律性，其形成和发展机制还不成熟，对乡村事务等还未能发挥应用的作用和效益，相当一部分民间组织只是一时兴起，无法建立长效机制服务村民，其合法性、权威性受到质疑。

（三）个体层面

1.村民自治意识淡薄，集体归属感不强。由于经济、制度、地方文化等各方面的差异，各地自治实践的效果有所不同，但就整体来说，村民自治的主体意识淡薄，民主意识不强，自治动力不足，自治能力有限。村民选举流于形式，甚至受到宗族、村霸等一些黑恶势力的干预[7]，村民利益诉求渠道单一等等，村民或限于自身能力或利己心理，一般只参与与自身权益相关的政治生活。

2.乡村精英人才流失严重，乡村沦陷。改革开放以后的乡村青壮年外出务工潮使得农村人口大量流入城市，一方面加快了城镇化的发展，另一方面也导致人口外流、村落空心化，本就处于弱质端口的乡村村落因此走向凋敝。“新老断层，青黄不接”是现在村落遭遇的人才补给的现实困境。一部分乡村居民在外打工实现了职业转换，随着对社会资源的占有度越来越高，他们作为乡村精英在乡村民众中脱颖而出。但因乡村发展缓慢且发展前景不如城市，大多数乡村精英选择在城市扎根，成为在城市生活的农村人。加之乡村整合程度降低，乡村秩序失衡，乡村经济、文化停滞不前，乡村治理陷入困境。

3.乡村民众信息素养有待提高。在当前大数据时代背景下，科学技术发展飞速，大数据以及信息技术软件的应用能够大大提高治理效率，降低治理成本。但与此同时，村民的信息化素养还不够高，对数据的处理和信息技术应用上的能力还较低，这使得在推进乡村治理现代化过程中难以进行方式方法的创新和运用，只能依赖于传统的人力资源，浪费了较多的人力物力，增加了治理成本。乡村民众所受的信息化教育还不够高，如何运用大数据资源、思维和技术手段优化乡村治理模式，解决大数据嵌入乡村治理的阻滞问题，需要我们在理论和实践过程中多加探讨。而加强乡村民众的信息素养是实现乡村治理现代化亟需解决的问题[8]。乡村治理中数据的收集、管理、共享及应用，对治理实践都有着不可分割的联系。

三、乡村治理体系创新及目标

乡村治理体系创新，首先要清楚乡村谁来治理，即治理主体的问题；怎么治理，即治理的方法论；治理什么，即治理的内容；治理后会是什么样子，即治理的效果。

在当前的乡村振兴实践中，要优化乡村治理结构，促进乡村治理能力和治理水平现代化，实现乡村善治这一目标，要在公序良俗的基础上形成以人民为中心的治理入口，协调好政府、市场和社会在资源配置等方面的结构性关系。加强乡村组织建设、促进乡风文明成长，构建自治、德治和法治相结合的乡村治理体系。运用大数据对乡村进行数字化管理和服务，建立乡村文化、公共服务和社会救助共享平台，将乡村公共服务中的要素和信息整合起来，为乡村治理的具体实践保驾护航。

（一）建立多中心的治理体系架构

在乡村治理实践中，传统的以政府为主导的单边治理模式已经无法满足社会发展的全新需求。而多中心治理模式成为当前社会治理的最优选择。多中心治理理论提出由相互独立的多个具有决策权的权力中心，以集体目标为导向，在共同规范下的社会生活中形成协同共治的机制。

社会治理是作为一项系统工程，核心是要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，在治理实践中，应激发和培育多元主体共同参与，提高各主体的治理能力和自治能力，调动公众和社会组织参与治理的积极性，进而实现由一元到多元主体参与的共同治理、合作治理，构建多中心（多元主体）治理体系架构。

1.提高政府治理能力和水平。创新乡村治理体系，需要从顶层设计出发。我国经济正处于转型的关键时期，提高政府治理能力和水平，要落实到具体的政治经济体制改革过程中，简政放权，转变职能，全力打造服务型政府。政府部门办事效率提高了，人民群众办事速度加快了，大大提高了人民群众的获得感。政府简政放权，也是给市场松绑，让市场有较大的自主性，能够盘活市场经济活力，促进经济的快速发展。另外，上级政府应充分尊重基层自治，推动社会治理重心下移，该管的管，该放的放，让村级组织有序运行，对治理过程中发生的组织涣散、腐败、黑恶势力等进行严厉整治，加强法治建设，为实现乡村善治营造良好的空间和环境，提供法律保障。

2.夯实组织基础。夯实乡村治理实践中的社会组织基础，是实现乡村社会善治的基本前提。乡村组织包括正式组织和非正式组织：以基层党组织和村民自治组织为代表的正式组织和乡村治理实践中内生性的非正式组织。在正式组织层面上，要提升农村党组织和村民自治组织的行动能力。充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，联合村民自治组织，不断提升村级治理水平，服务乡村建设和发展。在非正式组织层面上，要重视其在乡村治理中的主体性，这些非正式组织形式灵活，能够最大程度上整合外部资源（传统文化资源、链接社会资源、聚合组织资源）服务村民，非正式组织的礼法教化作用，能够有效托底法治建设。尤其在少数民族地区，非正式组织能够更好地起到传承传统文化、凝聚村民民心、规范村民行为[9]。

3.培育农民主体性。国家取消农业税费之后，加大了对农村的资源转移。“项目进村”“资源下乡”，通过资源输入调动农民主动性，培育农民的主体性，这不仅有效利用了国家下放的项目、资源，也增强了农民参与建设、维护村庄秩序的能力。在资源分配和使用的过程中，村民被组织起来，形成有序乡村，在这种有序状态下，乡村治理中的矛盾和问题也就有了协商解决的机会。在乡村治理实践中，充分发挥村民代表大会、村民理事会、村级自治组织的作用，突出农民的主体性地位，牢固树立村民治村、协商共治、民主参与的自治精神

4.注重发挥新的治理主体作用。费孝通先生就乡村社会曾提出过“长老秩序”，也就是自古以来中国乡村社会中的乡贤文化。当前社会治理实践中，必不可少地需要新乡贤参与进来。一方面“本乡本土”的乡贤如：离退休的官员干部、教师等，他们较为熟悉当地居民的困难和需求；另一方面“外来”的乡贤如：大学生村官、驻村干部、企业家等，他们能够为当地提供先进的技术、经验和文化。这些“新乡贤”在乡村治理中有着不可忽视的作用[10]，能够有效帮助解决乡村治理问题，是乡村社会走向发展快车道。除此之外，做好乡村精英的回流、外引和内培是保障乡村发展人才供给的关键举措。

（二）树立“三治融合”的治理理念

以法治为保障，加快建立和完善乡村治理工作的法制化水平，尤其是加强少数民族地区的法制宣传教育活动，增强其法律素养，倡导学法、遵法、守法，维护自身权益，为乡村治理提供法律和制度保障。将权力关进制度的笼子里，形成对权力的制约和监督机制，坚决反腐、治黑，打击村霸、黑社会、保护伞等乡村黑恶势力，实现乡村治理有序，这是在正式制度层面上保障乡村治理有序。

以德治为支撑，进入现代社会以后，乡村旧的道德观念和价值体系趋于瓦解，新的道德准则和价值规范尚未建立，加之当前村民的理性本质，乡村村落缺乏应有的凝聚力和向心力，村庄处于一种乱序或停滞状态。因此应重视乡村文化的发展和乡村文明的培育，增强村民集体意识，传承和保护传统文化，弘扬社会主义核心价值观，发挥乡村道德模范、新乡贤的榜样作用，持续推进依托于村规民约的农村精神文明建设，进而实现乡村德治建设，在非正式制度层面为实现乡村治理有序进而达到善治提供治理规则[11]。

以自治为基础，发挥基层党建的核心作用，领导农村基层组织、社会组织和村民有序参与农村发展事务，厘清各自治主体职责。上级政府对自治组织加强工作指导、制度保障、规范形式和内容。关于村级事务，人人参与、人人监督、人人做主，共同服务于乡村治理实践。

探索三治融合的基层社会治理体系，打造共建共治共享的社会治理格局，实现民主参与、规范有序，提升群众的安全感、获得感、幸福感和满意度。

（三）学习、借鉴先进治理经验，因地因村制宜

“枫桥经验”是当代乡村治理的先进典型，从20世纪60 年代延续至今，一直在紧跟时代的步伐。“枫桥经验”以人民主体，将“乡贤参事会”打造成为具有传承传统文化、调和邻里矛盾、增进社会和谐等功能的乡村精英组织，就地化解矛盾、密切干群关系、加强警民联系，聆听百姓心声、解决百姓难题。“塘约经验”从乡村组织建设入手，深化了乡村德治、自治、法治实践。在当前的乡村治理实践中，应积极学习、借鉴“枫桥经验”“塘约经验”此类的先进治理理念，克服“碎片化”治理，推进整体治理、综合治理。

学习先进典型，是为了加强自身发展，补足短板，这就需要一切从实际出发，坚持需求、问题、效果三个导向，在共通的乡村问题上，可以借鉴先进地方的实践经验。在特殊问题上，要因地因村制宜，充分尊重当地特点（地理环境、地方政策、地方习俗等），从基层实践入手，抓住关键问题，采取相应措施，有的放矢，科学治理。不断推动乡村治理重心下移，实现农村基本建制单元重组，根据村务工作实际设置治理的半径。另外，要将吸引人才、留住人才、提升乡村治理专业化、法制化、社会化、智能化水平落到实处，激发乡村治理主体的创新活力，构建新型乡村治理体系，真正让乡村从良序迈向善治。

（四）创新治理方式方法，利用现代化手段，提高治理水平

随着现代信息技术的飞速发展，乡村社会治理的方式方法也应与时俱进，创新治理方式。大数据时代背景下，如何能顺应大数据信息的发展，以各种信息平台为载体（政府网站、村委官微、正规网络平台），发展电子政务，为民众参政议政提供了便捷，畅通民意反馈渠道，不失为是一种节约人力物力，提高治理效率，降低治理成本的好方法。

如何将大数据嵌入乡村治理实践当中，是我们必须思考和解决的问题。目前，对于我们的信息技术在数层面上遇到的问题是覆盖乡村经济、文化、教育、医疗、卫生、环境保护等各个方面的要素和数据是相对孤立的。而大数据时代背景下，我们应该尝试将各种“小数据”归类、联通、融合，更好的为乡村治理实践服务。当前为了能够实现精准施策、精准治理，运用数字化、信息化手段，对乡村进行网格化管理，加强对单元格的部件和事件巡查，借助信息化平台，加强差异化职责保障、促进各单元网格融合，各条块联动负责，有效链接管理、服务和自治功能，形成相互支撑的治理结构，推进扁平化管理，能够更有效地上下互动，反馈民意，共谋集体利益和福祉，提高乡村社会治理水平。

四、小结

本文主要从治理主体、治理方式、治理手段等方面探讨在乡村治理实践中，如何实现乡村良序善治。乡村治理举措要根据本区域具体发展状况，制定适合的发展规划。一方面依托于制度层面的行政权力、法治保障实现乡村治理的基础性秩序，另一方面更要通过乡贤文化、技术手段实现乡村治理的公序良俗。在乡村治理具体实践中创新自治、德治和法治的现代社会治理体系，因地制宜，是促进乡村有效治理、进而迈向乡村善治的应有之义。