甘肃省12345政务服务热线建设研究——以Q市12345政务服务热线为例

□李 涛,齐 欣

(陇东学院,甘肃 庆阳 745000)

政务服务热线是政府联通公众的重要渠道，是公民参与社会治理的有效途径，是提升地方政府治理能力的有力杠杆。政务服务热线一端是政府的形象、公信力和行动力，另一端是广大群众的民生问题和利益诉求。通过政务服务热线，政府能及时了解民生问题，有效化解社会矛盾，提高治理能力和治理效能。

1983年沈阳市率先在国内开通市长热线，随后一些大中城市陆续开通了市长热线。随着市长热线的不断发展，12345成为政府服务热线专用号码的统称。2018年，为进一步深化“放管服”改革，提升政府服务效能，国务院办公厅明确要求清理整合各类政务服务热线电话，全国12345政务服务热线进入发展新阶段，逐步形成了“一号对外、集中受理、分类处置、统一协调”的政务热线运行机制。2018年国务院发布《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》，提出加快建设全国一体化在线政务服务平台，以实现政务服务数据资源的有效汇聚和充分共享，显著提升大数据服务能力[1]。

1 甘肃省政府服务热线建设及运行现状

为深化“放管服”改革，转变政府职能，优化政务服务，提升政府效能，甘肃省人民政府各部门开通了政府服务热线和咨询服务电话，甘肃省各市州政府均已开通了12345政府服务热线或综合便民服务热线，政务热线服务质量显著提升。甘肃省政府各部门开通公共法律服务热线、人力资源和社会保障咨询服务热线、交通运输服务监督电话等服务热线共14条，省财政厅、省发改委、省教育厅等政府职能部门开通咨询电话共31条[2]。甘肃省各市州政府均已开通12345政务服务热线或综合便民服务热线，大部分县区政府也开通12345政务服务热线。一些市州政府先后出台了政务服务热线建设方案和管理办法，规范政务热线的建设和运行。如平凉市人民政府出台了《平凉市12345综合便民服务热线运行管理办法》，陇南市人民政府出台了《陇南市12345政务服务热线运行管理办法(试行)》。

2 甘肃省政务服务热线建设及运行中存在的主要问题

甘肃省各市州政府按照国务院和省政府关于政务热线建设相关要求，推进12345政务服务热线建设，政府服务质量、效率明显提升，服务态度得到群众的认可。但在政务服务热线建设发展过程中，也存在一些问题。

2.1 政务服务热线号码偏多

甘肃省各市州政府均按照一号对外、一站式服务的原则，把各类热线清理整合到“12345”一个号码上，但清理整合标准不统一，效果有待提升。如Q市政府将市发改委、市气象局、市科技局等45条部门热线整合到12345政务服务热线，一定程度上解决了热线号码偏多的问题，除110、120、119等五条应急专线没有整合外，还保留了12369环保举报投诉热线、12366纳税服务热线、12348公共法律服务热线等18条热线号码，与12345政务热线并线运行。Q市及各县区12345政务服务热线整合不够彻底，号码偏多，群众不容易记，导致个别县(区)热线日均话务量较少，一定程度上造成人员及资源的浪费。

2.2 办件质量有待进一步提高

甘肃省各市州政务热线服务中心坚持“群众诉求无小事”，对群众诉求即接即转、跟踪督办、限时办结，作为承办单位的市政府相关职能部门和县区政府办件回复快，办结率高。如，据Q市12345政务热线服务中心发布的《热线动态》，2020年7月Q市热线平台话务受理限时办结率达到97.46%。但热线中心回复快、办理快、办结率高，并不意味着办件质量高和群众反映的问题得到彻底解决。项目组调查发现，有些群众诉求需要几个政府部门协同办理，容易发生部门推诿、效率低下等问题。牵头单位工作积极性不高，协办单位认领问题不主动，群众投诉的问题实际解决效果还需提高。

2.3 热线中心不能有效监控办件结果

甘肃省部分市州12345政务服务热线中心设置级别较低，影响办件效果。Q市12345政务服务热线中心是隶属于市政府办公室的正科级事业单位，对口工作单位一般是县级政府或市政府各职能部门。Q市政务服务热线中心建立并逐步完善群众来电受理、处理、反馈机制，建立“统一接受、按责转办、限时办结、统一督办、评价反馈”工作机制。依据工作职责和程序，Q市政务服务热线中心将群众反映的问题通过派单等形式转交县(区)政府或市政府职能部门。由于政务服务热线中心级别低、没有相应的行政职能，充当传话筒的角色，是典型的“小马拉大车”，不能有效地监控办件质量和办件结果。

2.4 热线平台智能化程度有待进一步提高

大数据、云计算、人工智能等技术的不断成熟为政务服务热线智能化发展带来了良好的机遇。目前，甘肃省各市州12345政务热线平台服务手段较为单一，智能化程度有待进一步提高。如Q市12345政务服务热线系统纵向覆盖市(县)区两级，横跨各职能部门，受理公众查询、咨询、投诉和举报处理等综合性业务，“两微一端”受理渠道尚未开通，服务手段相对单一，只能对来电数、回复数、受理类型、办结率和办理结果等基本信息进行统计分析；市县职能部门、县(区)热线部门知识库建设水平有待进一步提升，舆情、社情民意统计分析的准确性和全面性、运用大数据服务市县政府决策的科学性还需进一步增强，政府治理能力现代化水平有待提升。

3 甘肃省政务服务热线发展中存在问题的主要原因

3.1 热线运行时间短，建设和发展不规范

甘肃省各市州和县区政务服务热线建设起步较晚，热线建设、管理及运行等规章制度已初步形成，但与广州、北京等城市相比，甘肃省各市州政务服务热线还处在建设和摸索阶段。如陇南市12345政务服务热线于2019年11月开通运行[3]。2018年9月，Q市12345政务服务热线正式开通，在市辖区及各县建设了统一的、一号对外的政务服务热线，实现了从无到有的突破。但由于Q市政务服务热线建设起步迟，运行时间短，开通仅两年多时间，建设标准尚不规范，建设经验不足，制度建设相对滞后，服务质量还需进一步提高。

3.2 热线运行体制机制有待进一步完善

甘肃省各市州政务服务热线的主管部门不统一，各市州热线功能定位、管理标准和运行机制等方面均存在一定的差异性。Q市政务服务热线联网单位主要包括市政府各部门和各县区热线中心等，由于市热线中心级别较低，对转办的事项监督、督办不够，监督机制不够完善；12345政务服务热线中心对一些复杂事项需要多部门协作，多部门联动的机制还不够健全；对于相关职能部门的办件质量、效率和群众的满意度等方面的考核机制和责任追究机制有待进一步完善。

3.3 热线中心话务人员综合素质有待提高

热线话务人员的综合素质是决定热线质量的关键因素。健全的培养体系、科学的激励和绩效考核机制是提高话务人员素质的关键因素。随着甘肃省各市州政务服务热线咨询、投诉数量的不断增加，群众对热线服务质量的期待日益提高，话务人员的综合素质已不能适应热线发展的需要。政务服务热线中心人才培养体系不够完善，一定程度上影响了政务服务热线专业化发展。新一代信息技术、大数据、人工智能和政务服务热线的融合发展，对话务员的综合素质要求更高，而话务人员知识结构更新慢，影响了政务热线的智能化发展。Q市政务服务热线中心在话务员管理方面自主权较少，内部人员管理机制不够完善。实行财政定额拨款的聘用制工资，不能有效催生话务员内生动力，提高其工作的积极性。

4 优化甘肃省政务服务热线的主要措施

4.1 健全政务服务热线管理制度，促进热线标准化建设

完善的管理制度、健全的运行机制和明确的建设标准是政务服务热线中心规范运行的前提和保障。首先，在借鉴国内部分城市热线管理办法的基础上，如《南京市12345政务热线运行管理办法》，甘肃省各市州建立、完善热线建设、运行、管理制度。如在《Q市12345政务服务热线(市长热线)建设方案》的基础上，结合市县热线建设和发展实际，借鉴发达地区热线建设的典型经验，出台Q市热线运行管理办法，进一步明确热线中心受理事项范围、运行流程、运行机制等要求，促进政务服务热线规范发展。甘肃省各市州12345政务服务热线要借鉴广州、苏州、济南等地的12345政务服务热线国家标准化试点建设的成功经验，以国家标准委出台的《政府热线服务规范》为依据，积极探索受理规范化、办理流程化和服务标准化建设，提高热线工作规范化和标准化水平，从统一的建设标准和管理制度、方法入手，改善各市州政务服务热线建设发展不均衡的局面。

4.2 继续清理整合热线，实现“一个号码找政府”

甘肃省各市州要根据《国务院办公厅关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》(国办发〔2020〕53号)精神，按照“集中管理、统一受理、按责转办、限时办结”的原则，进一步明确热线清理整合标准和受理范围，继续清理整合各类热线，努力做到一号对外，一站式服务。如Q市政务服务热线中心要根据国办文件精神，对现存各类热线进行分类清理整合，12369、12348、12333等七条热线与12345并线运行。12366与12313两条热线以分中心形式归并到Q市12345政务服务热线，保留号码和话务座席，与12345热线建立电话转接机制。将12312、12365、12331、12322等其他热线整体并入12345政务服务热线，真正实现“一个号码找政府”。在现有12345政务服务便民热线的基础上，逐步开通“两微一端”、电子邮件、智能文本客服、智能语音等受理途径，满足群众多样化受理要求，方便群众和企业办事。

4.3 借鉴北京市“接诉即办”治理经验，完善热线运行机制

2016年，北京市平谷区为解决长期存在的盗采金矿、偷挖砂石等违法行为，主动将执法主导权下放到基层单位，由乡镇召集相关职能部门开展执法，事不完、人不走，这一工作机制被概括为“街乡吹哨，部门报到”，并受到中央层面的肯定。“接诉即办”群众诉求快速响应机制是由“街乡吹哨，部门报到”治理实践发展而来[4]。基层治理组织对北京市以12345市民服务热线为主渠道反映的市民诉求，应当第一时间受理。对属于其管辖和职责范围内的市民投诉，及时办理；对于不属于其职责和管辖范围的投诉，特别是跨部门和跨区域的投诉，街道办事处负责统筹、协调，调度市、区政府职能部门办理。在“接诉即办”运行机制中，由12345市民服务热线将群众诉求以工单形式派往街道乡镇，街道乡镇通过“吹哨报到”协同职能部门及时解决并准确回应群众诉求。在2021年1月国务院大督查中，“北京市建立完善‘接诉即办’改革机制、提升城市治理效能”作为典型经验在全国通报表扬[5]。甘肃省各市州尤其是Q市要学习借鉴北京市“接诉即办”群众诉求快速响应机制和“街乡吹哨，部门报到”联动机制，建立健全甘肃省政务服务热线运行机制，构建市、县、乡镇(街办)三级热线体系和运行机制，解决“小马拉大车”面临的困境。如Q市12345政务服务热线中心，以工单形式将属于县区政府职责范围的群众诉求派往县(区)热线中心，再由县(区)热线中心派往乡镇社区，乡镇社区通过“吹哨报到”机制协同职能部门精准回应诉求。同时，市县政务热线中心通过电话回访及时跟踪和记录工单办理情况，量化为“回应率”“解决率”和“满意率”三个核心指标，公布乡镇和职能部门的考核排名，政务服务热线就从单纯的信息传递渠道升级为综合性的治理平台。

4.4 优化话务员管理和激励机制，提高热线话务员工作积极性

甘肃省各市州热线中心话务员素质直接影响了热线工作的质量和效率，话务员服务的态度、询问的技巧、专业知识水平在一定程度上影响着群众诉求的解决程度。第一，加强业务培训。业务培训是提高话务员素质的有效途径。话务员要加强软件操作、非紧急求助电话处理、数据分析以及政府各部门有关工作流程等知识培训，提高其业务能力。第二，建立完善的考核体系，准确应用考核结果。建立包括接话数量、话务质量、工单撰写质量和数量、工单办理、用户反应、用户满意度测评以及电话抽查回访等考核指标体系，客观考核并合理使用考核结果，激发话务员队伍内生动力。第三，强化热线中心职能，赋予政务服务热线中心在话务员管理方面更多的权力，使其在员工招聘、培训、考核、激励、奖惩等方面具有更大的自主权。第四，完善内部人才管理机制，改变财政定额拨款的聘用制工资，实行能上能下、能者多得的初、中、高级别工资，催生话务员队伍内生动力。

4.5 强化智能化建设，提升热线数据治理能力和服务效能

第一，甘肃省各市州要进一步提升政务服务热线的便捷性，打造整体性政府。各市州逐步形成12345政府服务热线、12345微信公众号、12345微信在线客服等移动端服务渠道，并与甘肃政务服务网、市县政府网站、市县政务服务大厅等政府服务网站和平台互联互通，形成覆盖面广、多层次、立体式的便捷服务体系，提高政务服务效能，打造整体性政府。第二，各市州、县区政务服务热线中心要进一步加强热线知识库建设，强化知识库管理，定期更新知识库，使其成为对公众咨询和政府重大政策的统一解读平台，避免多头管理和信息失真，打破“信息孤岛”。在2016年全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上，李克强总理指出，“目前我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里”[6]。所以说知识库建设应广泛收集各部门共享、报送的各类信息，收录新出台的政策，定期更新内容，形成结构清晰、分类准确、内容涵盖全面的政府热线知识库系统，为热线话务员准确解答公众来电、提高热线办理率提供有效支撑，为各承办单位工作人员共享信息，提高承办业务水平和质量提供智力支撑。第三，加强数据建设，为政府科学决策提供有力支撑。数据的采集和分析是以支撑决策为目的。大数据技术的引入，使大量的群众诉求具备了妥善处理的可能性。政府借助热线平台与治理技术所形成的智慧治理，使其在城市发展规划、突发事件预警和应对、社会治理创新等方面都发挥基础性作用，将进一步提升政府决策的科学化、城市治理的智能化水平，促进智慧城市建设。