论墨西哥海外侨胞权保障及其对我国的启示*

李健男，赵丽玉

(暨南大学法学院，广东 广州 510632)

我国是移民大国，也是侨务资源大国。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对凝聚侨心侨力实现中国梦作出了一系列新的重要部署。2014年6月，习近平总书记在北京会见第七届世界华侨华人社团联谊大会代表时强调：“海外侨胞对实现中国梦有不可替代的重要作用”。中共十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求：“依法维护海外侨胞权益”；党的十九大报告进一步明确指出：“广泛团结联系海外侨胞和归侨侨眷，共同致力于中华民族伟大复兴”。国务院印发的《国家侨务工作发展纲要(2016—2020年)》对加强侨务法治建设、依法维护海外侨胞和归侨侨眷权益提出明确的具体要求。在这一背景下，加强对海外侨胞权保障的研究，探索我国海外侨胞权益保障机制的建立和完善，具有重大的现实意义。鉴于我国有关海外侨胞权保护的理论和实践都处于起步阶段，探讨其他移民大国的相关经验和教训，是一项很有必要的基础性研究工作。

墨西哥是一个移民大国，就目前的情况来看，该国的移民现象有以下几个显著特点：一是移民数量占总人口的比例很高。目前，墨西哥有1180万人生活在海外，占墨西哥总人口的9%，移民数量高居全球第二位(1)International Organization for Migration. World Migration Report 2020[R], Geneva: IOM, 2019.。二是移民高度集中于美国，且非法居留移民比例很高。墨西哥人移民美国的历史至少可以追溯到19世纪中期。据调查，2017年共有1160万海外墨西哥人居住在美国，占美国接收移民总数的25%，其中有43%属于非法居留(2)Gonzalez-Barrera A, Krogstad JM. What we know about illegal immigration from Mexico. Pew Research Center. https://www.pewresearch.org/fact-tank/2019/06/28/what-we-know-about-illegal-immigration-from-mexico/.。三是移民对国家的经济发展具有重要意义。2018年，墨西哥侨汇达到了334亿美元的历史新高，其中绝大多数(94.2%)汇款来自美国(3)Consejo Nacional de Población, Fundación BBVA y BBVA Research. Anuario de Migración y Remesas México 2019[R]. México: CONAPO, 2019.，占同时期墨西哥GDP比重达到了3%(4)World Bank Group. Annual Remittances Inflows Data (updated as of Apr. 2019). https://www.worldbank.org/en/topic/migrationremittancesdiasporaissues/brief/migration-remittances-data.，海外侨民对墨西哥经济发展功不可没。鉴于墨西哥移民的上述特点，如何处理与海外移民(即海外侨胞，以下统称“海外侨胞”)之间的关系，理应成为墨西哥政府慎重处理的重大问题。但实际上，墨西哥政府在这方面也走了很长的弯路。只是从20世纪90年代开始，墨西哥政府决心改善与海外移民之间的不信任关系，并取得了显著的积极效果，墨西哥也因此成为了其他拉美国家效仿的典范。通过对墨西哥移民政策历史演变的考察，可以发现，墨西哥与海外侨胞之间良性关系的建立得益于墨西哥海外侨胞权的确立以及海外侨胞权保障机制的构建，对此加以研究对于我国海外侨胞权益保护机制的建立和完善具有重要的参考价值。

一、墨西哥侨胞权保障的历史演进

20世纪以来，墨西哥的移民政策大致经历了三个阶段：一是严格管控阶段(20世纪70年代之前)；二是自由放任阶段(20世纪70年代至80年代中期)；三是积极保护阶段(80年代后期至今)。与此相应，墨西哥侨胞权的保障也大致可以分为以上三个阶段。

(一)严格管控阶段的侨胞权保障

在1910至1921年的墨西哥革命和1926至1929年墨西哥宗教战争期间，大批墨西哥人背井离乡流往美国。基于民族主义立场和巩固政权的需要，墨西哥联邦政府一方面积极呼吁移民返回墨西哥，另一方面采用各种手段阻止国民出境，这些手段包括宣传运动、拒绝向某些职业和某些地域的工人发放旅行证件、对遣返给予物质奖励、要求移民首先从事家庭农业，甚至在边境或火车上进行胁迫(5)Fitzgerald D. Inside the sending state: The politics of Mexican emigration control. International Migration Review, 2006, 40(2): 259-293.。尽管墨西哥官方明确表示反对移民，斥责移居美国的同胞是祖国的叛徒，甚至通过1926年《移民法》授权当局采取各种打击措施，但都没能阻止人口大规模迁移至美国。在这一阶段，墨西哥与美国之间的移民关系又经历了两次特殊时期，一是30年代世界性经济大萧条期间，大约有40万墨西哥公民和墨西哥裔美国公民被驱逐出境(6)Latapí A E, Janssen E. Migration, the diaspora and development: The case of Mexico.Discussion paper DP/167/2006. Geneva: International Institute for Labour Studies, 2006.。二是1942年美国为解决其本土因二战导致的劳动力短缺问题，与墨西哥签订了“短工计划(the Bracero program)”，允许数百万墨西哥男性到美国工作。该项目在1964年被美国单方面叫停，期间共签订460万份短期劳动合同(7)Bracero History Archive. http://www.braceroarchive.org/about.。在这二十年间，墨西哥政府一直通过与美国签订双边协定的方式严格管控移民。这一阶段，墨西哥保护侨胞的主要方式是领事保护。1923年的《墨西哥领事馆组织法》和1934年的《墨西哥领事馆组织法条例》(以下统称“1923年和1934年领事法”)明确规定了墨西哥领事馆负有为居住在洛杉矶的大量墨西哥裔工人阶级以及其他墨西哥裔社区的墨西哥裔工人阶级提供服务的职责。在这些职责当中，最高的职责就是保护墨西哥国民的利益和权利。墨西哥领事通过组织有关东道国法律的会议、介入民事纠纷和刑事案件、调查死亡情况、审查劳动合同、帮助工人获得工业事故赔偿、向墨西哥裔社区通告那些不履行合同的公司等方式来为墨西哥同胞提供帮助(8)Balderrama F E. In Defense of La Raza: The Los Angeles Mexican Consulate and the Mexican Community, 1929 to 1936. University of Arizona Press (Tucson, AZ), 1982.。但是，总的来说，这一阶段领事保护能够发挥的作用有限。主要原因在于，无论是墨西哥加入的《哈瓦那领事条约》还是“1923年和1934年领事法”都禁止领事为东道国公民提供协助，而墨西哥领事又常常面临区分墨西哥公民和墨西哥裔美国公民的困难，这就给墨西哥的领事保护带来极大的困扰。

值得一提的是，墨西哥利用“短工计划”，通过双边协议的方式为侨胞争取在工资、待遇和社会福利等方面的公平对待，从而得以在领事保护之外实现了对侨胞权益的保护。不过，这种双边协议的保护方式并非一帆风顺，实际上，自1948年以来，美墨两国政府在劳工合同、工资和工作条件的监督方面长期存在分歧(9)Fitzgerald D. Inside the sending state: The politics of Mexican emigration control. International Migration Review, 2006, 40(2): 259-293.。

(二)自由放任阶段的侨胞权保障

随着20世纪70年代新自由主义思潮在拉美的流行，墨西哥开始放松移民管控，逐步取消阻止和打压移民的措施。在这一背景下，1974年墨西哥颁布了修订后的《总人口法》，该法虽然保留了政府为国家利益限制移民的权力，但其立法目的其实是通过调节人口分布，实现公正和公平地分享社会和经济发展利益的目标(10)Ley General de Población Artículo 1o, 7 enero 1974.。因为该法需要解决的就是人口快速增长与就业不充分这一迫在眉睫的挑战，以及由此带来的大量未经审批的人口流动。譬如，一方面，法律要求离开墨西哥的国民证明其是被授权进入另一个国家，而另一方面，实际上这些规定难以实施，这就无异于鼓励墨西哥人避开正式渠道寻找出国机会(11)Alba F, Castillo M . New approaches to migration management in Mexico and Central America. Washington, DC: Woodrow Wilson International Center for Scholars, 2012.。要真正理解这一点，就必须认识到，当时的墨西哥，较之于行使限制移民的权力，更实际的利益在于促进人口的分散从而与减缓城市化的意愿相一致，最后从逻辑上推断，其效果就是把人口推向墨西哥边境，进而流入美国(12)Mumme S P. Mexican politics and the prospects for emigration policy: a policy perspective. Immigr. & Nat’lity L. Rev., 1979, 3: 245.。

随着非法移民数量的增加，如何保护这一部分移民的基本权利成为墨西哥政府必须直面的问题。首先，在政策上，墨西哥政府一直承认移民是一项基本人权。因此，尽管其摆出一种劝阻移民的姿态，但倾向于宽待其非法移民，因为无证件工人不过是在寻求国外就业而已，当然也应该享有基本人权，因此应获得与居住国国民同样的基本保护(13)ibid或id.。其次，在实践中，墨西哥政府在20世纪70年代初期多次尝试恢复“短工计划”，但没有获得成功，因为在美国看来，既然非法移民能够持续满足美国对劳动力的需求，所以没有必要恢复“短工计划”，以免作茧自缚。1974年10月，埃切维里亚总统通知福特总统，墨西哥不再寻求延长短工计划(14)Fitzgerald D. Inside the sending state: The politics of Mexican emigration control. International Migration Review, 2006, 40(2): 259-293.。从此之后， 两国政府实际上默认了大规模的无证移民。

美墨两国对墨西哥非法移民的自由放任以及美国的不合作政策引发了严重的边境问题。在美国，边境问题导致了国内反移民情绪的高涨，迫使美国国会于1986年通过了《移民改革和控制法案》，旨在控制非法移民、改进移民执法和规范移民管理，并且允许非法移民在符合条件的情况下加入美国国籍(15)Immigration Reform and Control Act of 1986, Pub. L. 101-238, 103 Stat. 2099.。两年后，墨西哥也尝到了自由放任的苦果，1988年选举凸显了执政了70年之久的革命制度党与海外公民之间日益疏远的关系，选举本身和政府的公信力受到海外墨西哥裔社区的广泛质疑(16)Durand J. From Traitors to Heroes: 100 Years of Mexican Migration Policies. Migration Infor-mation Source. https://www.migrationpolicy.org/article/traitors-heroes-100-years-mexican-migration-policies.。自由放任政策已经难以维系，一个全新的阶段正在悄然到来。

(三)积极保护阶段的侨胞权保障

墨西哥移民政策的彻底转型以及海外侨胞权逐步确立显然是多种因素的作用结果。首先，如前文所述，自由放任政策难以为继；其次，墨西哥政府希望借助海外侨胞助推与美国签署自由贸易协定。1982年发生的经济危机促使墨西哥开始谋求实现与美国的经济一体化，以提振墨西哥的经济，这就使得墨西哥政府开始考虑将移民问题与美国贸易协议谈判挂钩，这就亟需得到在美国的侨胞的支持；最后，海外移民的政治影响力和经济潜力上升，也促使墨西哥政府转变原先消极和被动的移民政策。据统计，1990年墨西哥侨汇流入金额突破30亿美元(17)World Bank Group. Annual Remittances Inflows Data (updated as of Apr. 2019). https://www.worldbank.org/en/topic/migrationremittancesdiasporaissues/brief/migration-remittances-data.，成为墨西哥重要的外汇来源。

基于上述因素，自上世纪80年代中期以后，墨西哥的历届政府都采取了积极措施，墨西哥海外侨胞权得以逐步确立，一系列保障侨胞权的机制也逐渐完备起来。萨利纳斯政府(Carlos Salinas de Gordari，1988—1994)为争取海外侨胞对墨西哥参加北美自由贸易区的支持，主动采取措施修复政府与侨胞之间的不信任关系，包括在1989年启动“同胞”方案(Program Paisano)以便侨胞返回原籍地，以及在1990年出台海外墨西哥裔社区方案(Programa para las Comunidades Mexicanas, PCME)(18)Smith R C. Diasporic Memberships in Historical Perspective: Comparative Insights from the Mexican, Italian and Polish Cases 1. International Migration Review, 2003, 37(3): 724-759.。在塞迪略总统任期内(Ernesto Zedillo Ponce de Leon，1994—2000)，海外侨胞权的保障更是上升到了宪法层面，取得外国国籍即自动丧失墨西哥国籍的宪法条款被废除，不仅为海外侨胞参加国内选举投票铺平了道路，而且为侨胞权的确立奠定了宪法基础。到了福克斯执政时期(Vicente Fox Quesada, 2000—2006)，墨西哥政府对海外侨胞权的保障达到了空前的高度。2000年竞选期间，福克斯在多次访美中将海外侨胞称作“墨西哥的英雄”，公开承认侨民的努力和成就(19)ibid或id.。为实现《国家发展计划2001—2006》中提出的“加强墨西哥关于移民流动和迁徙的主权决定，并向在国外旅行或居住的国民提供和寻求有尊严的待遇”的目标(20)México presidencia de la república. Plan Nacionalde Desarrollo 2000—2006. México: Gobierno de los estadosunidos mexicanos, 2001.，福克斯政府对内整合原有资源组建了三个专门机构(IME、CNCME和CCIME)协作推行海外侨胞政策(21)Domínguez J I, De Castro R F. The United States and Mexico: between partnership and conflict. Routledge, 2009.，对外将移民问题的全面解决列为美墨双边谈判议程中的优先事项(22)Castaeda J G. Los ejes de la política exterior en México. Nexos. https://www.nexos.com.mx/?p=10240.，并在任期内持续努力寻求与美国的合作。这些举措全面推进了墨西哥侨胞权保障的制度化和体系化，从而使墨西哥海外侨胞权的保障政策与措施保持了延续性和稳定性。

二、墨西哥侨胞权保障根本性突破的内在逻辑与法律基础

(一)根本性突破的内在逻辑

历经三个阶段的演变，墨西哥侨胞的身份实现了从“叛徒”到“英雄”的嬗变，墨西哥侨胞权的保障也实现了根本性的突破。这一根本性突破的内在逻辑主要在于以下两个方面：一是重新定义不干涉的外交原则，海外侨胞权的保障不再视为是不可干涉的他国内政，而是一项跨国性的本国行政管理事项；二是重新构建国家与海外侨胞的关系，并在此基础上重构海外侨胞的治理逻辑，将侨胞视为墨西哥海外事务的参与主体，而不仅仅是政府行政管理的客体。

1.“不干涉原则”的重新定义

不干涉内政原则(non-intervention)是国际法的一项基本原则。墨西哥在历史上曾遭受过美国等国家的入侵，向来特别重视重视并严格执行不干涉原则，即便对于政府承认也是如此(23)1930年，墨西哥时任外交部长艾斯特拉达在新政府承认问题上表示，承认本身构成对一国主权侵犯，并意味着其他政府可以对一国的内部事务作出某种判断，墨西哥将避免作承认或不承认的意思表示。Estrada Doctrine of Recognition. The American Journal of International Law, 1931, 25(4).。正是通过不干涉他国内政以换取他国不干涉墨西哥内政这一理念和实践，墨西哥得以保护自身免受外国的干预和威胁。1988年，墨西哥正式将不干涉原则写入本国宪法(24)Verduzco A G R. Mexican foreign policy: its fundamental principals. Mexican Law Review, 2005 (3): 5.，规定总统在执行外交政策时应遵守包括不干涉原则在内的七项原则(25)Political Constitution of the United Mexican States, Article 89-X.。

按照墨西哥传统的主权观点，移民一旦进入美国，就受美国的管辖，会受到怎样的对待，属于美国主权范围内的问题。因此，传统主权观念下，不干涉规范禁止墨西哥直接就墨西哥在美国的移民制定外交政策，因为这会干涉美国的管辖权(26)Hernández-López E. International Migration and Sovereignty Reinterpretation in Mexico. Cal. WL Rev., 2006, 43: 203.。一方面，墨西哥如果插手美国对其移民的政策，有可能导致美国反过来对墨西哥事务采取类似的干涉行为。另一方面，护侨政策是一国行政管理职能在他国领土的延伸，政策的跨国性限制了墨西哥政府采取行动的能力。而且，侨胞保护行动一旦影响美国某些群体利益而激起大范围的消极情绪，反而对海外侨胞不利。因此，墨西哥在很长的一段时间内，甚至没有尝试介入美国对墨西哥移民的政策。可见，如果不能从观念上破除刻板的不干涉原则的禁锢，要想实现海外侨胞权保障的根本性突破，就是一句空话。

墨西哥严格的不干涉主张很大程度上是为了避免引发他国对其国内事务的干涉。但是到了1990年代，墨西哥外交政策的主题转变为外交“经济化”以及与美国的一体化。不干涉的概念已经不符合萨利纳斯政府时期发展起来的进一步开放和融入世界经济的政策趋势(27)Chabat J. Mexico’s Foreign Policy in 1990: electoral sovereignty and integration with the United States. Journal of Interamerican Studies and World Affairs, 1991, 33(4): 1-25.。实际上，上世纪90年代中期，墨西哥的外交实践开始以不那么绝对的方式在外交上运用不干涉原则，最明显的例子是墨西哥在《北美自由贸易协定》(NAFTA)谈判中对美国国会所进行的广泛的立法游说。1993年到1994年间，墨西哥雇佣了令人印象深刻的一系列公关公司、政治咨询公司和律师事务所，努力确保NAFTA谈判成功并作为美国法律付诸实施。如果基于传统的绝对的主权观念，墨西哥理应避免为了NAFTA的通过而干预美国的立法过程、游说美国的立法者，因为游说美国国会显然违反了传统主权观念下的不干涉原则。正是在这个意义上，墨西哥迈出游说美国立法者的这一步，标志着墨西哥在主权观念上的重大转折(28)Hernández-López E. International Migration and Sovereignty Reinterpretation in Mexico. Cal. WL Rev., 2006, 43: 203.。这一重大转折的法理基础应该是：尽管某一事项属于他国的内政，但只要这一事项与本国的利益息息相关，那么他国对于这一事项的管辖权就不是绝对的，本国的适当介入就不能解释为违反了不干涉原则。具体到墨西哥游说美国立法者通过NAFTA这一做法，其正当性在于，NAFTA对于墨西哥的经济来说，有着巨大的潜在利益，所以墨西哥政府将NAFTA的实施视为国内关切事项，尽管这么做意味着实质性地介入美国立法(29)ibid或id。基于这一逻辑，墨西哥海外侨胞对于墨西哥来说不光具有经济利益，而且还有政治和文化利益，那么在有关侨胞权益保障领域，同样可以重新定义不干涉原则。由于海外侨胞涉及到墨西哥的国内利益，实施保护海外侨胞的外交政策就不属于对美国国内事务的干涉。不干涉仍然是墨西哥对外政策的宪法性原则，但该原则已经不再严格地约束政府在侨胞保护方面的跨国性行动。

“不干涉原则”的重塑为墨西哥政府突破海外侨胞权保护与不干涉原则遵守之间的两难提供了正当性解释，拓展了墨西哥政府保护海外侨胞权的空间和方式。例如，为海外侨胞提供领事保护的力度大大增强。《墨西哥领事注册条例》规定，只要是墨西哥人，不论其在其居住国的移民身份如何，均有权在与其住所相对应的领事馆进行登记从而获得领事保护(30)Reglamento De Matrícula Consular, Artículo 3 Poder Ejecutivo Secretaria De Relaciones Exteriores.，这就意味着墨西哥不再将海外侨胞仅仅视为驻在国管辖下的移民。美国在911事件之后加强了移民安全审查，针对这一新情况，墨西哥政府加大了领事身份证(Matrícula Consular)的推广力度，并促使美国公私机构在广泛的领域接受了该证件。墨西哥领事身份证的有效期为5年，初次申请只需要提供照片、墨西哥国籍证明文件和现住址证明材料(31)Consulado General De México En Nueva York. Matrícula consular. https://consulmex.sre.gob.mx/nuevayork/index.php/espanol/servicios-consulares/matricula-consular.。目前此卡可在美国用于开设金融机构账户、获得个人纳税人识别号(ITIN)、申请驾驶执照或用于执法目的的身份证明。据墨西哥驻美国大使馆统计，截至2013年8月，有超过371个郡、356个金融机构和1036个警察部门接受了该卡作为身份的有效证明(32)National ismmigration law center. Basic Facts about the Matrícula Consular. https://www.nilc.org/wp-content/uploads/2015/11/Basic-Facts-about-the-Matricula-Consular.pdf.。墨西哥的领事身份证制度为其侨胞在驻在国的生活提供了极大的便利，大大拉近了墨西哥与其海外侨胞的距离，这一做法为许多拉美国家所效仿(33)Bruno A, Storrs K L. Consular identification cards: Domestic and foreign policy implications, the Mexican case, and related legislation. CRS Report for Congress. Washington DC: Library Of Congress, 2005.。

2. 侨胞治理逻辑的深刻转变

对于一种客观存在的现象，不同的视角会形成不同甚至截然相反的认识，进而构成不同甚至截然相反的关系。墨西哥政府之所以能够在上个世纪80年代末开始在海外侨胞权保护方面实现了根本性的转折，除了对不干涉原则的重新认识以外，还有一个重要因素就是根本性地改变了对海外侨胞价值的认识，进而重塑其与海外侨胞的关系，并在此基础上重塑了海外侨胞的治理逻辑。长期以来，墨西哥政府将海外墨西哥人视为一种“资源消耗”，所以也就能理解为什么墨西哥政府先是严格管控甚至阻止移民，不成之后继而放任自由并在侨胞权保护方面消极不作为。20世纪70年代末期之前，在墨西哥国内，上至官员，下至民众，都把移民美国的侨胞视为“叛徒”(34)Patterson R. Transnationalism: diaspora-homeland development. Social forces, 2006, 84(4): 1891-1907.。在这种极端的甚至可以说是敌视的态度下，不可能在母国与海外侨胞之间构建正常的关系，也难以动员海外侨胞的力量助推母国的发展。现实也是如此，在相当长的一段时期，墨西哥在美国的侨胞只能痛苦地、难堪地看着自己的祖国处于持续贫困之中而无能为力。直到上个世纪70年代末，墨西哥政府才开始反思与海外侨胞的关系，那些战略思想家们开始把在美国的侨胞视为“资源收益(resource gain)，而不是资源消耗(resource drain)”(35)ibid或id.。

与此相联系，一系列观念上的变化为侨胞治理逻辑的深刻变化提供了理论和思想准备，这些变化包括：第一，侨胞身份从祖国的“背叛者”转变为国家的“英雄”。在一次著名的演讲中，福克斯总统将海外侨胞称之为“2300万亲爱的墨西哥英雄，2300万在美国生活和工作的墨西哥人”。第二，移民不再是问题而是机会。福克斯总统在2001年断言“移民不是问题，对于两国来说都是机会”。第三，国家被重新定义为一个涵盖海外公民的超越领土限制的存在。为此，福克斯总统自豪地宣称他是第一位为1.18亿墨西哥人执政的总统，其中1亿人在墨西哥国内，1800万生活在国外(36)Kunz R. The discovery of the diaspora. International Political Sociology, 2012, 6(1): 103-107.。上述观念的变化为墨西哥侨胞治理逻辑的变革扫平了道路，新的治理逻辑的核心就是：侨胞是治理的活跃主体，必须以侨胞为中心构建治理体系(37)ibid或id.。这就要求在重构国家与海外侨胞的关系的全过程中，国家必须首先尽到保护海外侨胞的职责，以重新获得侨胞对祖国的认同和信任，在此基础上才能扭转“资源消耗”，实现“资源收益”。墨西哥政府正是基于这一逻辑，一方面加紧实施侨胞保护战略，另一方面引导侨资向墨西哥流动，助力墨西哥经济发展。

在引导侨资向墨西哥流动助力墨西哥经济发展方面，墨西哥政府通过降低侨汇汇款成本和鼓励在本土投资置业等一系列举措，加强海外侨胞与本土的经济联系：实施“直达墨西哥”(Directo a México)项目，实现了美国联邦储备银行与墨西哥银行付款系统的互联互通，大大提升了资金流动的便利化程度(38)Instituto de los Mexicanos en el Exterior. Directo a México. https://www.gob.mx/ime/acciones-y-programas/directo-a-mexico-59159.；推出“你的墨西哥住房”(Tu Vivienda en México)项目，墨西哥政府不仅提供最高可达房屋价值90%的信贷额度，而且还允许海外侨胞授权国内的家庭成员办理相关手续，大大提升了海外墨西哥侨胞在墨西哥购置住房的积极性(39)Secretaría de Gobernación. Tu Vivienda en México. https://www.gob.mx/ime/acciones-y-programas/tu-vivienda-en-mexico.；推广“你的土地，同胞投资”计划(Paisano invierte en tu tierra)，汇款与墨西哥农业转型与发展直接挂钩，鼓励海外侨民成为墨西哥农业发展的直接参与者(40)Instituto de los Mexicanos en el Exterior, Sácale provecho a tus Remesas. https://www.gob.mx/ime/acciones-y-programas/inversion-de-remesas-en-proyectos-productivos-y-empresariales.。

(二)根本性突破的法律基础

侨胞权的保护，既涉及国际关系，也涉及国内关系。就国际关系来说，必然涉及他国的属地管辖权和/或者属人管辖权，特别是对于已经加入或已经取得所在国国籍的侨胞的保护，很可能引发有关国际法依据的争议；就国内关系而言，涉及到海外侨胞与国内国民之间的利益平衡，特别是对于那些已经加入或者取得所在国国籍的侨胞，是否应该享受以及如何享受国内国民的待遇，很可能存在有关正当性的争议。对此，一个较为有效且经由国内法就能解决的方案，就是承认双重国籍。墨西哥政府采取的就是这一路径。1997年3月20日，墨西哥修正了宪法第37条第一款“任何人因出生而获得的墨西哥国籍不受剥夺”的规定，奠定了墨西哥承认双重国籍的宪制基础(41)Political Constitution of the United Mexican States, Article 37.，不仅为墨西哥海外侨胞权的保障提供了国内法基础，而且还在相当程度上扫清了国际法上的障碍。

1. 双重国籍制度的主要内容

第一，取得“国籍”并不意味具有“公民”身份。《墨西哥宪法》第30条、第34条分别对“国籍”和“公民”做出了规定。获得墨西哥国籍有两种途径：一是因出生而获得墨西哥国籍，二是因归化入籍而获得墨西哥国籍(42)Political Constitution of the United Mexican States, Article 30.。而获得墨西哥公民身份需要满足三个条件：一是拥有墨西哥国籍，二是年满18周岁，三是拥有诚信的生活方式(43)Political Constitution of the United Mexican States, Article 34.。拥有墨西哥公民身份是获得选举和被选举权以及参军权等政治权利的基础，这就意味着侨胞并非理所当然拥有墨西哥“公民”权利。

第二，国籍的取得兼采出生地主义和血统主义。墨西哥宪法规定，无论父母的国籍如何，出生在墨西哥国内(包括在军用、民用船舶和航空器内)的人均可获得墨西哥国籍；出生在墨西哥国外且其父母一方或双方是因出生或者因归化入籍而获得墨西哥国籍的，也可以获得墨西哥国籍。

第三，单向承认双重国籍。《墨西哥宪法》第37条有关“任何人因出生而获得的墨西哥国籍不受剥夺”的规定表明，只要出生时取得了墨西哥国籍就永远拥有墨西哥国籍，即便以后加入了他国国籍。而对于他国国民归化入籍者，获得外交部的入籍批准文件，必须提交放弃原有国籍并加入墨西哥国籍的意愿声明书(44)Ley De Nacionalidad, Artículo 19.。可见，墨西哥的双重国籍制度是仅承认因出生而获得墨西哥国籍的人所获得的他国国籍，也即单向承认双重国籍。

2. 双重国籍制度的推动因素

墨西哥双重国籍制度的改革是内外因素共同作用的结果，内部因素主要是墨西哥海外侨胞的强烈呼吁和墨西哥政府政治诉求的需要，外部因素主要是美国移民制度变革和反移民浪潮的兴起。

第一，内部因素的推动。首先，不承认双重国籍使海外侨胞陷入了两难境地，要求承认双重国籍的呼声日益高涨：一方面，如果放弃墨西哥国籍，则意味着放弃既得的合法利益。比如，根据《墨西哥宪法》的“限制区条款”，外国人不能在墨西哥边境100公里以内以及海岸线50公里以内拥有房产(45)Political Constitution of the United Mexican States, Article 27.，这就意味着一旦侨胞加入美国国籍，其在墨西哥边境的财产将被没收。又如，《墨西哥外商投资法》对外国人在国内经济活动设有准入限制和持股比例要求(46)Moore Stephens Mexico. Doing business in Mexico 2017. http://peonderegilvega.moorestephens.com/MediaLibsAndFiles/media/peonderegilvega.moorestephens.com/Images/Doing-business-in-Mexico-2017-spanish.pdf?ext=.pdf，这又意味着如果放弃墨西哥国籍势必增加侨胞在墨西哥投资的障碍和成本。另一方面，放弃加入美国国籍又导致绝大部分墨西哥侨胞因为没有美国国籍，在美国的生活和工作得不到保障(47)Vargas J A. Dual Nationality for Mexicans—A Comparative Legal Analysis of the Dual Nationality Proposal and Its Eventual Political and Socio-Economic Implications. Chicano-Latino L. Rev., 1996, 18: 1.。另外，海外侨胞的后代因为出生在美国而获得美国国籍，由于不能同时获得墨西哥国籍，导致父母与孩子国籍不统一，一旦父母被美国当局遣返，就会造成亲子分离的人伦惨剧。其次，不承认双重国籍使得海外侨胞难以发挥墨西哥政府所期望的对于美国相关政策的政治影响力。如果墨西哥侨胞拥有美国和墨西哥双重国籍，就可以作为美国公民参加美国选举，并影响美国的移民政策，从而实现侨胞权益和国家利益的双赢局面。

第二，外部因素的推动。1986年美国《移民改革和控制法案》(IRCA)旨在对移民进行控制，但同时也为非法移民合法化提供了出路，非法移民在符合条件的情况下可以加入美国国籍，墨西哥政府因此看到了通过双重国籍制度改革引导海外侨胞加入美国国籍的前景。而美国反移民浪潮的兴起则促使墨西哥政府痛定思痛，加快了通过修正宪法承认双重国籍的步伐。1994年，美国加利福尼亚州通过了187提案，否定了非法移民在该州接受教育、医疗保障等诸项权利，并激发了美国国内反移民的浪潮。虽然该提案后来被联邦最高法院判定违宪(48)California: Proposition 187 Unconstitutional. Migration News. https://migration.ucdavis.edu/mn/more.php?id=1391_0_2_0.，但也促使墨西哥政府意识到通过立法消除侨胞加入美国国籍的法律障碍，强化了保障侨胞在美国的合法权利的紧迫性。

3. 双重国籍制度对于侨胞权保护的意义

首先，在双重国籍制度之下，海外墨西哥侨胞在墨西哥国内的权利不再是没有国内法基础的权利，而是一种作为墨西哥人的宪法权利，所有流散海外的墨西哥人都成为了侨胞保护的对象，无论其是否取得海外居留身份。其次，双重国籍制度允许持有外国国籍的侨胞同时保留墨西哥国籍，意味着海外墨西哥人在加入他国国籍后，依然能够继续保有他们在墨西哥的财产利益，实现了国内和海外墨西哥人在经济利益上的平等。最后，在双重国籍制度这一法律基础之上，墨西哥开始了一系列侨胞权保障的探索之旅。比如，1996年墨西哥全面开展选举制度改革，2005年海外侨胞正式获得总统选举的投票权(49)Waldinger R, Soehl T. The bounded polity: the limits to Mexican emigrant political participation. Social Forces, 2013, 91(4): 1239-1266.。根据《墨西哥选举制度和程序通则》第329条的规定，海外侨胞参与选举可以通过邮寄方式投票，也可以在领事馆进行投票(50)Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, Art. 329.，投票方式的便利点燃了海外侨胞的政治参与热情，越来越多的海外侨胞积极地行使投票权。在2005—2006年的选举中，只有40876名海外侨胞参与投票，在2011—2012年的选举中，投票人数增加到了59115名，而在2017—2018年的选举中，投票人数激增到181873名(51)Instituto Nacional Electora. Voto de los mexicanos residentes en el extranjero. http://www.votoextranjero.mx/web/vmre/historico.。

三、墨西哥侨胞权保障的组织结构

(一)国内的组织结构

在墨西哥，侨胞权保障工作由州和联邦具有移民管理职责的机构负责。作为联邦制国家，各州都有隶属州政府的海外移民事务机构。但是，移民政策应该保持全国范围内的一致性，为此，墨西哥成立了全国移民事务协调处(Coordinación Nacional de Oficinas Estatales de Atención a Migrantes，CONOFAM)负责协调各州的移民事务。该机构在墨西哥的29个州政府中都有代表，职责是保护墨西哥境内外移民，为移民提供适当的服务(52)Coordinación Nacional de Oficinas Estatales de Atención a Migrantes. http://www.cursosinea.conevyt.org.mx/cursos/oh/recursos/directorio/dir6.htm#subir.。

在联邦层面，墨西哥海外社区全国委员会(Consejo nacional para las comunidades mexicanas en el exterior, CNCME)负责协调墨西哥政府内部有关海外移民事务的机构运转与政策运行。委员会由联邦行政首长领导，由外交部长等九位部门首长组成，不提供咨询、不推荐或制定行动指南或方案，但拥有建议权，相关政府机构在执行政策时必须对其建议加以考虑(53)Acuerdo por el que se crea el Consejo Nacional para las Comunidades Mexicana en el Exterior 8 agosto 2002, Artículo 3.。

主管移民事务的政府部门主要是外交部(Secretaría de Relaciones Exteriores, SRE)及其下设机构。其他政府部门如教育部、卫生部则在其职责范围内配合外交部开展相关工作。例如隶属于内政部(Secretaría de Gobernación，SEGOB)的国家移民办公室(Instituto Nacional de Migración, INM)主要管理移入墨西哥的移民事务，也涉及部分归侨、被遣返侨胞安置等海外侨胞事务。外交部涉及海外移民事务的下设机构众多，主要包括海外墨西哥人保护总局(Dirección General de Protección a Mexicanos en el Exterior)、领事服务总局(Dirección General de Servicios Consulares)、海外墨西哥人办公室(Instituto de los Mexicanos en el Exterior, IME)等。

外交部下设的海外墨西哥人办公室(IME)在移民政策的设计、运行和实施方面发挥着最重要的作用。该办公室的主要工作包括收集来自墨西哥裔社区成员、组织和咨询机构的提案和建议，加强侨胞同墨西哥的联系，帮助侨胞融入当地社会(54)Decreto por el que se crea el Instituto de los Mexicanos en el Exterior, con el carácter de órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Relaciones Exteriores, Publicado en el Diario Oficial de la Federación el, 16 abril 2003.。值得一提的是，IME还牵头成立了海外墨西哥人办公室咨询委员会(Consejo consultivo del Instituto de los Mexicanos en el exterior, CCIME)。CCIME是一个多元化、无党派的咨询机构，由美国和加拿大海外侨胞代表和拉美组织代表等成员组成，旨在调研分析海外墨西哥裔社区面临的问题、挑战和机遇，并向政府提出相关建议，供墨西哥政府决策参考(55)Instituto De Los Mexicanos En El Exterior Consejo Consultivo 14 abril 2011, Artículo 4.。

(二)海外领事网络

墨西哥海外移民法律和政策主要通过驻外使馆和领事馆实施。截至2019年年底，墨西哥在全球共有150个代表机构，其中有80个大使馆，67个领事馆(其中有51个位于美国、6个位于加拿大)以及3个办事处(56)Secretaría de Relaciones Exteriores. México en el mundo. https://www.gob.mx/gobierno/mexico-en-el-mundo.。领事馆在周六、周日仍然正常办公，以方便海外侨胞随时获得领事服务(57)Secretaría de Relaciones Exteriores. Sabes qué son los Consulados Móviles y Sobre Ruedas? https://www.gob.mx/sre/articulos/sabes-que-son-los-consulados-sobre-ruedas.。同时，墨西哥还在教堂、学校等墨西哥裔社区机构设有流动领事馆，以方便那些远离领事馆的墨西哥裔社区获得领事服务。更值得称道的是，墨西哥甚至还把流动领馆设在车内，即所谓的“车轮上的领事馆”。

墨西哥驻外领事馆的领事保护服务范围广泛，海外侨胞可以通过阅览领事保护程序指南(Guía de procedimientos de protección consular)获取服务项目信息和服务流程。除了常规的领事保护之外，领事馆还提供一些比较特殊的领事服务，如海外寻人、向墨西哥运送侨胞遗体、重病患者的遣返与弱势群体的遣返等(58)Secretaría de Relaciones Exteriores. Folletos-Servicios de protección consular. https://www.gob.mx/sre/documentos/folletos-servicios-de-proteccion-consular?idiom=es.。

近年来，墨西哥着力提升领事服务的智能化与便利化。比如，开发运行了海外墨西哥人注册系统(SIRME，Sistema de registro para los mexicanos en el exterior)，该系统便于紧急情况下通过人员定位开展保护工作，并通过电子邮件和社交网络向登记注册的侨胞及时发送通知、警报和具体建议，指引紧急情况下可以求助的领事代表处，提供相关指南和旅行警报链接(59)Secretaría de Relaciones Exteriores. Sistema de Registro para Mexicanos en el Exterior. https://sirme.sre.gob.mx/.。除了该系统之外，墨西哥人信息和援助中心(Centro de Información y Asistencia a Mexicanos, CIAM)也可以为海外侨胞提供可靠、便捷的服务。该机构的特色和优势在于，它有一只训练有素的专业团队，通过墨西哥在美国的领事馆，每天24小时为海外侨胞提供人性化、专业化的服务和响应，不仅提供有关美国移民措施的最新信息和各方面的法律建议，而且还会开展讲习班、社区论坛等各种活动(60)Instituto de los Mexicanosen el Exterior. Centro de Información y Asistencia a Mexicanos (CIAM) . https://www.gob.mx/ime/prensa/centro-de-informacion-y-asistencia-a-mexicanos-ciam-96934?idiom=es.。

(三)海外墨西哥裔社区和组织

墨西哥政府非常重视动员和引导海外侨胞通过社区和侨胞组织保护自己的权益，并将社区和侨胞组织纳入到领事服务与保护网络，取得了良好的效果。从1990年海外墨西哥裔社区方案(PCME)开始，移民社区一直是领事网络开展活动的落脚点，领事服务和保护的触角和覆盖范围因此得以大大延伸。例如从2001年起，墨西哥领事网络与墨西哥裔社区合作开展了社区广场项目(The Plazas comunitarias)，为15岁以上尚未完成基础教育的墨西哥侨胞提供识字、小学及中学教育服务(61)United States of America. UNESCO Institute for Lifelong Learning, Plazas Comunitarias. https://uil.unesco.org/case-study/effective-practices-database-litbase-0/plazas-comunitarias-united-states-america.。

侨胞组织是墨西哥海内外文化联系的纽带和社会资本流动的桥梁。一方面，侨胞组织通过营造一种超越直接家庭关系身份的氛围，为在美国出生的年轻一代墨西哥人提供了一种与祖先故土更深层次的连结。墨西哥侨胞组织以家乡协会为主，这样更能拉近侨胞与祖国的情感距离，如位于美国宾夕法尼亚州的瓜纳华托之家(Casa Guanjiato)就是在墨西哥瓜纳华托政府的资助下成立的(62)Acerca De Casa Guanajuato. https://www.casagks.org/acerca-de.。另一方面，侨胞组织可以整合墨西哥侨胞的经济资源，为墨西哥本土经济发展服务。由墨西哥社会发展部负责的3x1计划(Programa 3x1 para Migrantes)就是联邦政府、州政府与侨胞组织合作整合侨胞经济资源助推墨西哥国内经济发展的典范。该计划的模式是通过州政府、联邦政府的资金配套，吸引海外侨胞组织整合的资金，用以支持墨西哥社会基础设施、社区服务以及教育等项目建设，促进墨西哥当地的经济转型和发展，其中海外侨胞社会组织和联邦政府各承担25%的资金比例，州政府承担50%的资金比例(63)Secretaría de Bienesta. Programa 3x1 para Migrantes. https://www.gob.mx/bienestar/acciones-y-programas/programa-3x1-para-migrantes.，截止2017年1月，该计划已经支持了8000多个项目(64)Secretaría de Bienestar. Fortalece la Sedesol el Programa 3x1 para Migrantes, lazo entre personas, familias y comunidades. https://www.gob.mx/bienestar/prensa/fortalece-la-sedesol-el-programa-3x1-para-migrantes-lazo-entre-personas-familias-y-comunidades.。

四、墨西哥侨胞权保障的国际合作

(一)与美国的双边合作

基于美墨间不对称的依存关系，墨西哥的侨胞权保护常常受制于美国的移民政策。在“短工计划”终止之后，墨西哥一直希望两国放弃互相指责、重启双边移民协议谈判。福克斯政府与布什政府加强了对话并启动了双边谈判。2001年，一个墨西哥-美国移民问题小组提交《墨西哥-美国移民：共同责任》，提出在共同责任原则下“使美国墨西哥移民关系逐渐成为一种真正的伙伴关系”(65)US-Mexico Migration Panel, Carnegie Endowment for International Peace, Instituto Tecnológico Autónomo de México. Mexico-US Migration: A Shared Responsibility. Carnegie Endowment for International Peace, 2001.。但“911事件”后美国移民政策紧缩，改变了双边移民的议程。不过，墨西哥没有放弃争取改善移民待遇的双边谈判。美国方面坚持认为移民政策是美国政府决定的国家主权问题，墨西哥与美国之间非对称关系导致两国在宏观移民政策上利益分歧严重。

但近年来，美墨两国都在对抗来自中美洲的人道主义和其他移民的大规模混合流动，而且两国的庇护系统都难以满足激增的保护请求。事实上，美国和墨西哥长期以来一直是这些问题上的合作伙伴，两国在移民问题上的结构性关系随着时间的推移也变得更加紧密，虽然国内情况不完全一样，但比以往任何时候都要相似得多(66)Selee A, Ruiz Soto A, Giorguli-Saucedo S, et al. Investing in the Neighborhood: Changing Mexico-US Migration Patterns and Opportunities for Sustainable Cooperation. Washington, DC: Migration Policy Institute, 2019.。众多微观层面的双边合作项目，仍然有效保障部分弱势墨西哥移民的权益。由于许多海外侨胞因其非法身份问题被遣返，为了规范遣返活动和安置被遣返人员，近年来墨西哥政府开展了各种工作，保障被遣返人员在途权益。墨西哥外交部和内政部与美国国土安全部加强了两国在遣返政策执行小组(RESPECT)的框架内的合作。截止至2017年底，墨西哥和美国当局续签了26项地方遣返安排，为遣返人员提供领事援助和保护(67)Secretaría de Relaciones Exteriores. 6to Informe De Labores 2017—2018. México: Gobierno de los estadosunidos mexicanos, 2018.。

(二)与拉丁美洲国家间的区域协作

尽管各国在能力和动机上存在差异，在区域团结和统一的思想的推动下，拉丁美洲国家之间的侨民参与的实践和政策趋于一致。2011年在美国芝加哥举办的拉丁美洲健康周(the Latin American Health Weeks)等活动反映了墨西哥在侨民问题上与其他拉丁美洲国家发展伙伴关系的努力(68)Délano A. The diffusion of diaspora engagement policies: A Latin American agenda. Political Geography, 2014, 41: 90-100.。在特朗普政府极端保守的移民政策和增加关税的威胁下，墨西哥不得不配合打击非法移民。因此，与其他拉丁美洲国家采取共同行动，以应对日益收紧的美国移民政策，成为墨西哥保障在美国侨民权益的突破口。如在2017年，面对奥巴马时期的“抵美儿童暂停遣返计划(Deferred Action for Childhood Arrivals，DACA)”被美国政府终止的困境，墨西哥、萨尔瓦多、危地马拉和洪都拉斯组成中美洲北部三角和墨西哥驻美国领事协调小组(Grupos de Concertación de Cónsules del Triángulo Norte de Centroamérica y México en Estados Unidos，TRICAMEX)，先后与美国当局进行了五次会议和开展了三项预防性保护活动(69)Secretaría de Relaciones Exteriores. 6to Informe De Labores 2017—2018. México: Gobierno de los estadosunidos mexicanos, 2018.。

五、墨西哥侨胞权保障对我国的启示

自从20世纪80年代末期以来，历届墨西哥政府在侨胞权保障方面可谓不遗余力：在宏观层面，在突破不干涉原则的观念误区，实现侨胞治理逻辑深刻变革的前提之下，通过宪法修正案承认双重国籍，奠定了侨胞权保护的法律基础；在微观层面，构建了健全的侨胞权保护组织体系，并努力寻求双边和区域合作争取侨胞利益的最大化。通过持续努力，墨西哥成为保护侨胞权益，引导侨胞助力本土发展的典范。

中国的海外侨胞超过5000万，毫无疑问是海外侨胞最多的国家，侨胞主要分布在东南亚国家和美国。鉴于中国海外侨胞与墨西哥海外侨胞的某些相似性，比如长期受到东道国歧视、拥有高度文化自信、不容易融入东道国社会等，同时鉴于墨西哥在侨胞权保障方面的成功经验，探讨墨西哥侨胞权保障对于我国的启示，具有重要的现实意义。不过，另一方面，我们也应该清醒地认识到，无论是中国本身与墨西哥之间，还是中国海外侨胞与墨西哥海外侨胞之间，又都存在很大的差异。这就决定了我们在借鉴墨西哥海外侨胞权保障时，不能照搬照抄。比如，在如何平衡不干涉内政和海外侨胞权保护方面，我国作为安理会常任理事国和人类命运共同体的倡导国，应该采取更加慎重的态度；又如，在是否承认双重国籍问题上，也应该充分顾及我国海外侨胞数量巨大、分布极广，从而面临与几乎世界上所有国家之间的复杂关系等特点，不宜贸然作出选择。鉴于本文的篇幅限制，关于如何借鉴墨西哥海外侨胞权保障机制，本文只做如下简单陈述。

第一， 海外侨胞与中国的国家利益息息相关，中国对于海外侨胞具有安全、政治、经济和文化意义，确认和保障海外侨胞权具有正当性和法理基础，不能解释为与不干涉内政原则相抵触或者根本就不存在干涉内政的问题。首先，如果海外侨胞的合法权益在他国受到侵害，中国可以视情分别根据或者并用消极属人管辖原则(the passive personality principle)、保护性管辖原则或者普遍管辖原则行使管辖权，保护海外侨胞的合法权益，此时不能解释为与不干涉内政原则相抵触；其次，如果中国通过国内立法或者政策赋予海外侨胞一定权利和利益，此时根本不存在干涉别国内政的问题。

第二，目前我国侨务服务管理机构过于分散，在中央一级就有中共中央统战部、全国人大华侨委员会、外交部、全国政协港澳台侨委员会等，不利于侨胞权保护的集中统一实施；另外，在海外护侨体系方面，我国虽然已经建成了具备事前预防机制和应急响应机制的领事网络，但领事服务总体上还是以应急为核心，欠缺像墨西哥领事网络那样细致全面、深入基层的工作机制。为此，应健全侨胞权保障的海外组织体系，进一步完善领事服务的工作机制。

第三，海外华人社会的内部差异性和复杂性日益显著(70)张秀明. 21世纪以来海外华侨华人社会的变迁与特点探析[J]. 华侨华人历史研究, 2021(1):1-16.，华人社区和组织虽然数量多、规模大、影响广，但整体组织结构显得比较松散。我国侨务机构尚未与海外华人社区组织形成制度化的互动模式，与海外侨胞关系的紧密程度有待提高。因此，有必要鼓励和引导海外华裔社区及华裔社团组织团结合作维护自身利益，并通过华裔社区和组织促进海外侨胞与中国本土的联系，整合海外侨胞的政治和经济资源助力中国发展。

第四， 通过长期开展海外侨胞保护行动，墨西哥在与美国之间就海外侨胞问题创建了一个跨国公共空间(71)Smith R C. Migrant Membership as an Instituted Process: Transnationalization, the State and The Extra Territorial Conduct of Mexican Politics . International Migration Review, 2003, 37(2): 297-343.。利用这一空间，墨西哥能够在两国关系不对称的情况下，推进双边的移民问题谈判，回应美国对海外墨西哥人的法律和政策。针对侨胞保护这一跨国性议题，建议积极谋求与侨胞所在国政府合作，尽可能将侨胞权的保护置于双边合作框架之下，同时应该考虑与东盟合作，应对亚裔所在国移民政策法律的变化。