监察互涉案件管辖主体配合协助义务之具体化*

王 译

(1.湘潭大学法学院，湖南 湘潭 411105；2.湘潭大学反腐败司法研究基地，湖南 湘潭 411105)

一、问题的提出

从通常意义上理解，“监-检”衔接不仅体现为监察机关在职务犯罪调查与检察机关刑事审查起诉间的衔接，还可从2018年修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)修正案中探知“调查-侦查”之间的配合与协作关系。在剥离检察机关职务犯罪自侦权后，“监-检”衔接关系呈现为监察调查至刑事诉讼的阶段转换过程时，体现的乃是一种程序上的顺次递进逻辑。因有别于党纪调查与刑事处罚，“监-检”衔接在立案管辖上的协作效果主要体现在对于同一案件可确立“调查主导”或“并行侦查”的程序。

正基于刑事司法管辖范围的限缩，国家监察体制改革后的检察机关在职务犯罪案件办理过程中的地位相对从属。为保障诉讼监督的刚性，2018年《刑事诉讼法》修正案仍就部分渎职犯罪保留了检察机关有限的立案管辖权。第170条第1款规定通常被理解为检察机关的职务侦查乃经由权力博弈而保留的备位侦查程序启动权，此与第19条共同形成了检察机关的“机动侦查权”与“补充侦查权”。通过查阅中国裁判文书网，在国家监察体制改革试点期间，三个试点地的“渎职犯罪”案件数保持在相对较低的程度。自《刑事诉讼法》修正案颁布之日起，共查询到刑事判决书619份。而在相同期间内，由监察机关受理的“贪污贿赂犯罪”判决书共4534份，“渎职犯罪”比例较之试点时期有所降低。由此可知，在《刑事诉讼法》修订后，由检察机关自行侦查的司法工作人员渎职犯罪案件占比在整个职务犯罪案件数当中权重并不高(见图1、2)(1)参见中国裁判文书网[EB/OL].(2018-12-17)[2021-03-03].http://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181217BMTKHNT2W0/index.html.。因此，《刑事诉讼法》赋予的检察机关司法渎职犯罪的自侦权，相较于监察调查范围的“全覆盖”可谓是“极为有限的侦查保留”。

图1 监察体制改革试点期间职务犯罪案件类型分布图

图2 《刑事诉讼法》修正案颁布后职务犯罪案件类型分布图

在新时期检察权的重塑与发展过程中，其应被型塑为“以检察审查为核心，以法律监督的重要支撑，贯通审查逮捕、起诉与诉讼监督全过程”的新型法律监督权。检察机关在管辖范围上同监察立案范围形成之重构可作为对“监察全覆盖”的监察监督体制进行司法制衡的有效补充，以实现程序控制上的客观公正(2)苗生明.新时代检察权的定位、特征与发展趋向[J].中国法学,2019,(6):224.。尽管有学者指出，检察机关仅能将审查起诉阶段作为适用刑事诉讼法的必要时间条件。但笔者认为，不可由此得出检察机关在监察职务犯罪调查的立案阶段难以行使法律监督权的结论(3)从《检察院组织法》第20条第2项与第6项的比较可知，刑事审查起诉职能并非应然与法律监督职能对应，故检察机关以法律监督职能提前介入监察立案亦非仅限于适用《刑事诉讼法》。参见朱福惠.论检察机关对监察机关职务犯罪调查的制约[J].法学评论,2018,(3):13.。当前，检察机关对于职务犯罪案件的立案管辖机制，可因国家监察体制改革剥离了其主要的职务犯罪侦查权而处于全面机动化的状态。除了司法渎职犯罪的特定管辖以外，检察机关仅可在监察机关移送审查起诉时享有机动的侦查权，亦即机动的补充侦查权能。为强化诉讼监督之刚性，2018年《刑事诉讼法》修正案保留了检察机关的有限自侦权，此种立法例采取了以“集中管辖为主，属地管辖为辅”的立案管辖权力配置模式。与之相对应的是，监察机关自行立案调查的职务犯罪案件则区分了“以监察机关为主”或“全案管辖”两种管辖衔接机制(4)谢登科.我国检察机关职务犯罪侦查权嬗变与反思[J].警学研究,2019,(5):26.。在现有的检察机关侦查管辖模式中，从侦查职能实现的层面可分为“续行侦查”与“迳行侦查”两种类型。前者为将监察调查延续至刑事诉讼阶段的补充调查在不作为时，可以补充侦查作为替代的权力行使方式；后者则是基于固有的立案管辖权而可直接立案侦查。因此，以现有“调查-侦查”并立的司法衔接格局，检察机关不应过多奢求“迳行侦查”的权限范围，而须注重在前期监察调查结论基础上明确移送审查起诉过程中如何履行“检察官客观义务”。这意味着，检察机关可就前置的监察调查结论在补充侦查过程中形成具有刑事诉讼法意义的司法审查效果(5)对“补充侦查”的强化可避免“退回补充调查”程序属性的探讨。参见郭晶.检察侦查权全面机动化的模式选择及制度准备[J].深圳大学学报(人文社会科学版),2020,(1):107.。还有学者认为，检察机关补充侦查为监察退回补充调查的例外,为避免自行补充侦查产生的错案风险与司法责任，应当构建与监察相统一的责任分担机制。即在监察移送审查起诉后应就审查起诉阶段之补充侦查行为一并纳入监察调查责任体系之中(6)程龙.监督抑或共责：监察调查与刑事诉讼衔接中的补充侦查[J].河北法学,2020,(2):86-87.。笔者认为，不论是基于立案管辖上的司法渎职犯罪直接侦查模式，还是审查起诉期间的补充侦查模式，赋予检察机关相对可控的提前介入权限均属程序控制的客观需要。由此形成的刑事司法审查，不仅可在衔接监察调查程序中体现刑事司法的一般运行规律，还可同步强化以检察机关为主导的诉讼监督效果从而保障法律监督权威。

从国家监察体制改革的阶段性制度成果中可知，2017年以来中央纪委、国家监察委制定出台了一系列工作规定，包括《国家监察委员会管辖规定(试行)》《中央纪委国家监委监督检查审查调查措施使用规定(试行)》《中央纪委国家监委立案相关工作程序规定(试行)》等规范性文件，将监察机关可立案的88个罪名以及将《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》当中的14个罪名全部纳入了管辖范围之内，充分体现了“监察全覆盖”的要求。基于《刑事诉讼法》保留的部分侦查权规定，上述罪名中涉及司法工作人员渎职犯罪的亦属刑事司法管辖。因而，对于此类互涉的职务犯罪案件，实际运行中仍存在立案管辖主体的管辖权重叠现象。监察立案前，监察机关可与公安机关、检察机关等机关在线索收集、管理与处置上的积极配合，具体表现在《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)第4条第2款、第34条，《人民检察院刑事诉讼规则》第17条等规范当中。早在改革之初，国家监察业已承继了党纪审查当中的部分调查职能，线索收集、管理与处置亦应包涵在广义的监察“调查”职能之中，这也就意味着监察立案前期的“初查”活动存在与其他刑事司法业务部门工作配合的可能。当监察机关作为独立的调查主体时，其就职务犯罪开展初查及线索收集活动可因调查经验、技术资源、人力资本与工作效率等方面的考虑，在具备必要的线索处置条件下，借助刑事司法业务部门的信息技术来辅助线索收集。基于此种协助配合形成的信息来源无疑是情报线索的重要产生渠道，这不仅体现了《监察法》第3条“互相配合”的精神，更可为不同主体之间办理互涉案件提供充分便利，实现证据收集、移送和处置上的资源共享与互通。

然而，实践中却存在着难以忽视的一类情形，即监察机关依托技术手段获取的犯罪线索能否在案件的初查阶段未经司法审查而径行取得证据能力？其次，该类线索应经由何种审查程序后方可具备移送与处置的前提条件？再者，此类线索的合法性审查应如何进行？这些问题均难以从当前的监察法规范中找到答案，而只能从与办案主体相关联的部门法规范中寻根溯源。且参考我国台湾地区卧底警员的使用及“线民活动”等实践，我国公安机关在协助办理职务犯罪案件时亦可借鉴“线民活动”通过警员在前期调查阶段“卧底”，以完成职务犯罪线索的收集，这即可体现以“线民”为媒介的监察协助调查义务。但是，该义务的履行则受到案件立案管辖规则的约束，这涉及两个方面：其一，在实行并案管辖的立案模式时，基于监察调查的主导地位，公安机关仅可作为线索收集的提供者，并不当然具备线索管理和处置上的权限；其二，在实行分案管辖的立案模式时，公安机关根据罪名管辖的法定权限可取得相应的线索处置权限。并且，此种类似“钓鱼”的“线民活动”在证据取得的合法性层面当如何判断，现有证据规则亦未予具体化。

有别于刑事立案，以职能、地域和级别为标准划分的监察立案管辖规则初步反映了线索发现与收集、管理与移送的协助配合义务须满足监察机关的职能和层级划分特点。而在现有的“条块结合”管辖模式中，当前立法尚未就分案管辖与并案管辖的配合协助机制予以有效区分，以至于在线索管理和移送的义务履行上表现为模糊混同。对于以监察为主导的立案管辖模式，往往容易存在分级管辖和分案管辖上不协调的问题，包括管辖能力不足、指定管辖存在任意性以及其他协助主体在并案管辖中并无程序上的参与和处分权限等。对此，立法应就监察调查的“优先主义”予以必要的回正，在保障以“审判为中心”的庭审实质化要求的同时，避免以刑事诉讼为目的的监察职务犯罪调查程序偏高运行轨道(7)钱小平.监察管辖制度的适用问题及完善对策[J].南京师大学报(社会科学版),2020,(1):131.。

由此，考量我国台湾地区“线民活动”对国家监察协助配合主体可产生的制度影响，其可从两类情形上予以分别理解：一是公民的举报或扭送行为，主要在监察实践中通过“举报线索受理”环节得到体现；二是借助“卧底”收集犯罪线索的行为，主要从主体、程序及证据能力认定上应受到侦查行为必要性与合法性审查的约束。对于以警员身份作为卧底的侦查线索收集行为，从内容上亦存在着亲历性证言、情报来源、物证来源等方面的要求(8)祁亚平.技术侦查行为的“概括性否定”[J].甘肃政法学院学报,2020,(1):102.。因此，监察互涉案件的管辖主体在履行协助配合义务过程中，履行义务的内容应具备可操作性。从线索处置角度，立法须将监察立案前期协助配合义务的具体内容融入监察调查程序启动的评估过程当中，以凸显监察立案审查的客观性与必要性。因职务犯罪互涉案件主要协助主体为刑事司法机关，本文藉以检察机关与公安机关作为研究对象，探讨当以职务犯罪为主罪时如何平衡多元刑事司法主体的不同协助配合义务，以期为优化完善监察调查职能立法贡献些许智慧。

二、立案管辖重构视域下检察机关协助配合义务之具体化

检察机关基于是否具有立案管辖权，可将与监察调查衔接配合的情形作区分，其具体表现为有管辖权的案件协助义务与无管辖权的案件配合义务。在财产型职务犯罪中，检察机关仅可就移送审查起诉案件进行补充侦查，其乃以监察调查终结作为“补充侦查”的“立案时间”起算点(9)自行补充侦查因从阶段上仍属审查起诉环节，因而对补充侦查的程序启动并无刑事诉讼法上的“立案”意义。。对于司法渎职犯罪的特定情形，则须从刑事立案管辖之时起算。同时，检察机关应就监察机关是否决定立案调查进行前期协调沟通，因而可以检察机关自行决定“立案侦查”之日作为时间起算点。在自行侦查的司法实践中，检察机关与监察机关之间还可存在案件办理上的程序转换。即检察机关可根据监察决定，将案件移送至监察机关立案调查。这意味着不论检察机关是否具备立案管辖权，基于法律监督的宪法职责本位，均可在与监察机关立案管辖衔接过程中明确提前介入监察调查过程中的具体职责，从履职方式上可通过检察建议或纠正意见实现法律监督效能。

(一)线索管理义务

基于对监察管辖案件形成立案管辖重构，可将线索处置义务予以具体化。尽管国家监察体制改革剥离了检察机关原有的大部分职务犯罪自行侦查权，但在审查起诉阶段仍保留了职务犯罪案件的退回补充侦查权。尤其作为自侦主体，检察机关对于司法渎职犯罪的线索来源获取、移送及处置上存在着天然的侦查优势。监察体制改革虽“转隶”了检察机关的部分办案人员，但并非意味着原有的侦查设备及相应硬件设施被一并移转(10)王小光,米卿.完善检察机关自行补充侦查制度的思考[J].河南财经政法大学学报,2018,(6):134.。基于刑事侦查的硬件环境并未过多地受到转隶的影响，检察机关仍具有实施刑事侦查的客观外部条件，由此可形成线索发现、管理与处置上的侦查便利。因此，在线索管理的义务履行层面，检察机关可就司法渎职犯罪中的线索发现、取得、保管与处置等方面向监察机关提供便利，具体表现在向监察机关提供举报线索的告知义务、监察机关是否立案调查的报请义务以及以监察机关不予调查结论为前提予以立案侦查的通知义务等。

(二)案件移送义务

当检察机关对职务犯罪案件无管辖权时，即《刑事诉讼法》第19条规定受案范围以外的职务犯罪案件，立法应确立其向监察机关移送线索的义务。基于立案管辖权的缺失，检察机关仅可就线索发现的保管与案件移送承担义务履行职责。基于举报受理的内在要求，司法渎职犯罪案件的办案主体应与其他普通刑事案件的办案主体一样，当存在互涉牵连的案件线索时，不仅须就本案的举报线索承担保管义务，还应就他案线索担负移送义务。尤其在司法渎职犯罪自行侦查过程中，当检察机关发现犯罪嫌疑人同时涉嫌其他犯罪的，应根据线索性质作初步归类。若属于监察机关立案范围的，应妥善保管并及时告知监察机关接收线索。若属于公安机关受理的刑事案件，则应考量新的线索是否属于并案调查当中的次罪情形。在此前提下，检察机关应商请监察机关是否将新线索移送至公安机关处理。值得注意的是，此种情形若为自行侦查罪名以外的司法渎职犯罪，则须由其内部参照上述立案管辖规则进行线索处置。质言之，从立法具体规制层面考量检察机关在不具有管辖权前提下的案件移送义务，其乃为保障监检衔接过程中线索情报的完整性。检察机关作为刑事追诉的法定主体，在惩治犯罪刑罚目的上具备向监察机关乃至公安机关提供立案情报协助的可能。同时，对于案件线索之保管义务，立法还应就线索评估中的“初步核实”与“暂存待查”义务予以具体化。对线索移送与保管须遵从“逐级上报”“平级协商”以及“分类处置”的要求，同时还应完善“三级联审”机制与“了结归档”程序，防止案件的移送因线索不明而被虚置或因擅自处置而导致移送管辖程序被不当终结。此种以立案管辖权有无作为标准而确立线索移送的不同义务类型，可避免线索处置上“多头管理”造成的效率迟延乃至管辖混乱等情形(11)秦前红.监察法学教程[M].北京：法律出版社，2019.312-319.。有学者指出，线索移送或处置义务在监察调查与刑事司法衔接中并非为突出“监察管辖”的优越性，亦未忽视既有的主罪侦查管辖规则。倘若监察机关在职务犯罪调查过程中发现存在公益侵害的线索时，理应将此类线索优先移送检察机关处置(12)江国华.国家监察与刑事司法的衔接机制研究[J].当代法学,2019,(2):25-27.。

(三)提前介入义务

探讨检察机关提前介入监察立案管辖的程序设计，仅可作为学理上的理论假设，现实意义上存在着超出当前监察立法文本设定的预期之虞。假定检察机关可允许提前介入监察立案，这亦是行使法律监督权的体现，因而具备了司法审查的价值实现功能。尽管《刑事诉讼法》修正案将检察机关有限的自侦权保留作为平衡监察调查“全覆盖”的例外，但根据《检察院组织法》第20条规定，法律监督职能仍可在立案监督上发挥实际功效。国家监察体制改革并未动摇检察机关在宪法意义上的法律监督角色定位，作为“程序正义守护者”，检察机关不仅具有变更审查批准逮捕与提起公诉等职能的运行范式，还应扩展令状范围以重塑“诉讼监督”的新貌(13)李奋飞.检察再造论——以职务犯罪侦查权的转隶为基点[J].政法论坛,2018,(1):29-32.。“调查-公诉”的管辖模式使得监察机关对职务犯罪案件可预先公布立案决定。对于检察机关而言，仅可通过“调查结论”作为审查对象，因而易对不起诉决定的作出造成客观障碍(14)李奋飞.“调查—公诉”模式研究[J].法学杂志,2018,(6):18-19.。因此，监察立案管辖的程序衔接还可通过预设检察机关提前介入监察立案阶段的监督规则予以完善。有学者提出，正因监察职务犯罪立案管辖模式游离在“刑事诉讼”之外，为避免“调查中心主义”的风险，须在“以审判为中心”的视域下确立检察引导制度(15)笔者发现，“以审判为中心”的庭审实质化改革侧重于法院证据调查内容相关性的采信制度，其在比较立法中往往强调起诉、辩护与审判的三方主体关系与对服务于庭审之证据功能进行必要限制而欠缺了刑事立案阶段作为独立诉讼程序的客观评价。因此，检察引导中的提前介入程序并非为参考我国台湾地区刑事侦查主导程序，而为实现监察立案中非刑事诉讼化的权力平衡与程序控制。参见李奋飞.职务犯罪调查中的检察引导问题研究[J].比较法研究,2019,(1):37.。此种检察引导制度乃是为避免在审查起诉阶段过度侧重不起诉的困难或风险，从内容上也涵盖了监察立案阶段的检察介入制度。对检察引导的提前介入程序规制可从以下几方面考量：

其一，从立案管辖的介入案件范围层面，立法须得明确案件仅在符合“重大疑难”或“存在明显错误”时，检察机关方可提前介入。对“重大疑难”的认定可参照法院级别管辖的立案标准，对“存在明显错误”的审查应以初查线索是否符合犯罪立案标准予以确定。对于一般的职务犯罪案件，检察机关提前介入可根据实际需要从“立案是否存在错误”予以评判(16)朱孝清.检察机关如何行使好保留的职务犯罪侦查权[J].中国刑事法杂志,2019,(1):4-5.。其二，从立案监督的内容和效果层面，“提前介入程序”应涉及线索审查、监督建议与纠正意见等方面。在介入的启动条件上，提前介入应避免监察立案中可能存在“降格不立案”或“升格立案”的情形(17)倘若“四种形态”之间存在转化不当，案件线索初查环节中极易因线索提前“公开”而造成流失。由此，可导致监察机关在线索处置上将涉嫌犯罪的被调查人作“非刑事立案调查”的“降格处理”。参见刘艳红.《监察法》与其他规范衔接的基本问题研究[J].法学论坛,2019,(1):7-9.。对此，立法可允许检察机关就监察机关“升/降格立案”的决定通过提出检察建议、报请同级人大或上级监察机关等方式实现监督效果。其三，从介入时机与方式层面，立法可依照《检察院组织法》第21条规定，对于监察机关应予立案而不立案的行为，应在监察决定作出之日起一定期间内，允许检察机关向同级监察机关发出检察建议或纠正意见，这具体包括两种情形：一是督促其就符合职务犯罪监察立案标准的案件予以及时立案或对不应立案监察决定予以纠正；二是监察机关若就检察建议或纠正意见提出异议的，立法还可参照《监察法》第47条第4款的不起诉复议程序，允许监察机关在检察介入后的立案异议问题上可交由上级监察机关进行复议。

从监察权运行的实践层面考量，即便在当下的监察立法体系中考量此种理论假设似乎显得过于理想，但检察机关法律监督乃为宪法意义上的职责。就立案衔接上的司法程序控制，并非有意扩大司法令状之适用主体范围，而为平衡非刑事诉讼化的职务犯罪立案管辖权，避免因错误立案造成对法律监督公信力源头上的减损。从2019年修订的《人民检察院刑事诉讼规则》第256条内容可知，检察机关提前介入监察职务犯罪案件已为司法解释肯定。即便司法解释有意平衡当前监察职务犯罪案件办理过程中较为优势的主导权，但对于监察机关如何应对检察提前介入，如何在立案管辖过程中对案件调查的主导地位作出一定让位等一系列问题，该规则尚未给出明确的答案。检察机关以法律监督主体角色提前介入监察立案阶段，这一衔接从法规范的功能主义视角出发应确认其法律效力层级的文本位阶，从而体现人大的权力监督本位。

三、公安机关在监察立案管辖中的配合协助之具体化

有别于检察机关刑事审查起诉与法律监督的职能，公安机关与其他具有行政执法权的行政主体，因而仅可就侦查/调查在立案上的统一归口作管辖上的衔接。当缺失优先管辖权时，公安机关在监察调查的程序中，仅可作为协助义务的履行主体接受监察调查部门的统一指挥。以公安机关是否具备立案管辖权为前提，该部分集中探讨公安机关在职务犯罪案件中如何协助配合，由此明确公安机关线索发现、管理与移送义务的界限。

(一)基于侦查管辖的线索管理义务

公安机关对部分刑事案件可享有对口统一管理的管辖权，即当职务犯罪被调查人同时涉及其他刑事犯罪的，根据线索来源与收集情况，公安机关在与监察机关发生管辖竞合时存在着适用并案管辖或分案管辖的情形。有学者认为，“调查-侦查”双轨并行的程序体系在诉讼构造上借鉴了单轨侦查的体系，这可在保证监察立案管辖范围的完整性基础上弥补特殊职务犯罪调查资源的不足(18)叶青,王小光.职务犯罪双轨调查体系构造及改革展望[J].探索与争鸣,2019,(11):67-70.。笔者认为，监察调查与检察侦查并立的双轨机制不同于公安侦查与监察调查之间的关系。前者并非应然的对立，而为实然的包含与被包含关系。在前述中已经提到，监察机关的管辖罪名已覆盖检察机关的司法渎职犯罪。到刑事审查起诉期间的补充侦查阶段，案件既已到受诉法院而不允许程序回转，因而此种补充调查或补充侦查可同时并存于同一阶段。后者则须回溯至立案管辖之初，公安机关与监察机关在立案管辖竞合上应属互斥关系，盖因二者在罪名管辖上存在职务犯罪与一般刑事犯罪的区别。此即意味着在法定的管辖范围内，几乎看不到可以存在交叉的罪名。在前述中，笔者已明确主、次罪的并案管辖具体限制，此处仅就分案管辖的案件管理与线索移送义务作比较探讨，包括以下两个方面：第一，公安机关对于非职务犯罪案件在刑事立案上具备应然的主导权。在普通刑事犯罪的线索发现与移送程序上，公安机关同具有自侦权的检察机关一样可对线索管理享有自行处置的权限。作为起诉主体，检察机关在侦查期间的案件线索发现与处置权限同公安机关并无二致。

而仅当监察机关调查职务犯罪与公安机关侦查一般刑事犯罪存在管辖牵连时，须得以“分案处置”的办案规则区分分属不同犯罪类型的线索，包括信息传达与线索移送在内，均应由公安机关承担配合与协助义务。第二，职务犯罪若作为次罪，公安机关应承担必要的线索初查与移送义务。有别于前者“分案管辖”的处置规则，在此种情形下，次罪的侦查可作为“并案管辖”的要求体现在线索的移送义务。换言之，在公安机关具备前期的案件管辖权时，可因监察机关的临时立案决定将包括案件线索在内的管理和处置权限予以同步移送。此时，公安机关对前期立案侦查的案件线索，在移送时应然享有并案管辖的异议权。因此，在以职务犯罪为次罪的协助调查情形中，公安机关的配合义务集中表现在为监察机关的案件初查提供线索上的移送协助(19)在不同管辖主体间的办案主导权下，案件管辖规则中的协助义务体现为对主罪与次罪的界定上。参见何旭光,郑凯.职务犯罪侦查流程与规范[M].北京：中国检察出版社，2015.28-30.。

(二)无管辖权时的技术侦查协助义务

从协助义务履行的必要性观之，为强化监察权在职务犯罪案件办理中的主导地位，应实际考虑在公安机关在自案件管辖阶段之始充分发挥相应的情报收集功能。有学者提出，因监察组织的构建有待进一步细化和完善，当前在调查职能履行中，监察机关并未充分发挥出与刑事司法业务部门相对应的执行效力。在“强制力量缺乏说”和“警监分离说”占主导的理论学说中，监察机关难以就自身权力的“决定性”或“执行性”特征对监察执行权能予以有效界定。因此，不论公安机关的协助配合义务实现形式是否多样，抑或程序设置是否合理，立法均须明确从线索核实到监察立案并非皆可由监察机关独立完成。在监察配合事项范围的界定上，应认可“监-警”协作在监察执行权能延伸的效用与价值(20)唐冬平.公安协助配合监察事项范围之限缩[J].法学,2019,(8):105.。从协助条件的充分性层面考量，公安机关的技术设备覆盖面广、技术人员众多及技术侦查经验相对充足。可从案件发生之始，在具备实施技术调查的依据前提下对与职务犯罪本案相关的线索作进一步排查。由《监察法》第28条关于技术侦查配合协助义务的要求可知，对于无管辖权的职务犯罪，公安机关在前期的线索发现和收集过程中可基于监察管辖事项范围履行技术调查的协助义务。技术调查因较为依赖硬件设备与专业技术，具有情报收集的技术门槛而区别于法律上的专业判断(21)程雷.论检察机关的技术侦查权[J].政法论坛,2011,(5):95.。在受理举报过程中，职务犯罪前期须核实举报信息来源，包括举报人和举报线索内容。监察机关可就信息来源真实性、信息内容的有效性以及可靠性进行初查。这一过程对基于五官感知的传统证据调查方式提出了新的要求，即运用现代情报手段发现与核实线索信息。当公安机关无立案管辖权时，前期的线索发现须采取何种方式体现“协助”义务而非去“主动”强调办案者的主导身份？这应从监察立案的标准来界定技术调查可协助的事项范围，具体涵盖以下两种情形：其一，当尚未形成职务犯罪立案条件时，公安机关基于信息监听、网络监控、出入境管理等技术资源的便利而可具备职务犯罪线索发现的天然优势。在欠缺必要的程序规制前提下，能否将凭借技术手段获取的线索直接移送监察机关用于立案审查？笔者认为，若要证明公安机关前期依照技术手段取得犯罪线索的合法性，须由同级或上级监察机关对公安机关采取技侦手段的必要性作先期判断。若公安机关仅是根据普通刑事犯罪案件的立案管辖权而取得技侦线索，在辅助监察调查的技侦过程中将线索移送监察立案并无可厚非。但若属于公安机关无管辖权的情形时，技术侦查的线索移送便存在着正当性与合法性质疑。公安机关在无案件管辖权时却可超出监察立案管辖范围取得与本案无关的线索，此难以从线索发现的侦查优势视角对公安机关移送技侦线索的合法性予以解释。其二，当监察机关尚未就某一职务犯罪线索决定立案调查，此时监察机关能否径行要求公安机关对职务犯罪的线索发现与核实提供支持与协助。笔者认为，此种情形亦存在拒绝协助的必要。公安机关以其强大的情报网络在线索收集上具有天然的便利，因而技术侦查审批程序的严格设定乃为避免公民隐私受到侵犯。相较于刑事司法机关的技术侦查措施，监察机关可采取的技术调查措施在技术性、有效性与秘密性等方面上具备近似甚至共通的特征。作为调查职务犯罪的专门调查权力，监察机关将技术调查完全交由公安机关协助缺乏程序上的规制。且监察技术调查的审批与执行存在着启动、变更与监督程序上的立法空白(22)倪铁.监察技术调查权运作困境及其破局[J].东方法学,2019,(6):41.。因《监察法》尚未就公安机关可予协助的技术调查种类、幅度及审批程序作具体限定，在前期初查时监察机关要求公安机关协助技术调查，从监察立案的依据正当性视角考量欠缺必要的说理(23)因非监察调查的线索发现行为欠缺监察调查的程序属性，仅可在监察调查程序启动后方可要求公安机关依照技术调查的严格审批程序提供相应协助，且应赋予公安机关此种情形时的拒绝协助权。参见林艺芳.监察机关与公安机关配合衔接机制研究[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版),2018,(5):51.。

由此，当公安机关无立案管辖权时，线索发现与移送的协助须遵循监察职务犯罪调查程序的一般要求，立法仍应对《监察法》关于技术调查的事项规定予以补充完善。对于监察机关与公安机关在技术调查层面如何规范协助义务的具体实施规则，有学者提出可从低位阶效力层级的监察法规中寻求补足。从内容上可包括技术调查线索协助的专业技术人员、配套经费及责任归属等方面，应当进一步规范协助配合的申请、审批和执行程序等(24)《监察法》作为总纲式的程序立法，不宜就过细之配合协助事项面面俱到，而此部分内容可作为监察法规予以补足解释。参见江国华,张硕.监察过程中的公安协助配合机制[J].法学研究,2019,(2):154-155.。同时，根据程序法定原则的内涵，不同阶段的线索取得与证据转化应受到严格的调查方法限制。在监察法规的完善过程中，立法应明确职务犯罪立案应根据法定的管辖范围，要求相关技术调查主体承担必要但非完全的协助义务。

(三)“线民”配合协助的义务内涵及限度

在以公安机关作为侦查主体的犯罪案件中，前期线索的收集与处理除了需要用到技术侦查手段之外，往往还需要借助“线民”的配合。“线民”是我国台湾地区对“卧底”的别称。“线民”的概念定位其存在广义与狭义之分，狭义上的“线民”乃指符合“警察职权行使法”与“警察遴选第三人搜集资料办法”规定的“第三人”；广义上的“线民”除上述人员外还包括了“检举人”与“咨询人员”(25)我国台湾地区“警察职权行使法”正式确立了“线民”的法定称谓。参见谢佑平,邓立军.台湾地区的“线民”制度[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2011,(5):146.。“线民活动”即指“线民”通过卧底等方式取得与卧底警员相同的身份，从事线索收集、保管、移送与特定情形下销毁和自我保护等活动。从学理与规范价值考量，“线民”取得的线索可作为犯罪情报收集的重要来源之一。因“线民”活动具备国家性，其可与卧底警察一致经得上级授权时实施相应的线索收集行为。警察与线民之间形成的“脉络”可作为实现刑事侦查效果的具体表现方式(26)按照我国台湾地区立法表述习惯之“脉络”表达，笔者认为可作为“关系”理解，本文在比较概念中仍遵照其用语表达习惯。。从职务犯罪案件的线索发现与移送层面考量，本文探讨的“线民活动”应属广义概念范畴。当前监察立法并未将“线民”排除在前期职务犯罪的线索收集主体范围之外，从公民的扭送义务内容来看，立法实际上间接肯定了卧底取证的有效性，这一点在《刑事诉讼法》第84条当中亦未被否认。

以“线民”为主体，收集职务犯罪线索可作为拓宽监察调查部门情报路径的有效延伸。从身份隐匿上，“线民”与“卧底警察”乃至非国家性的私家侦探行为存在取证上的类似之处。但从证据资格的认定层面，三者之间所具备的身份标识和义务范畴的差异须作有效甄别(27)林钰雄.刑事程序与国际人权[J].中国台北：元照出版有限公司，2007.156.。由于“线民活动”性质上已具备国家行为属性，其合法性可从警察职权的延伸当中得以证成。然而，纵观我国台湾地区的刑事判例，警察运用“线民”实施情报收集和调查证据的行为遭到了来自法院的猛烈抨击。在“脉络”形成的过程中，因触及宪法基本权而产生了诸如“干预脉络”“挑唆脉络”“讯问脉络”以及“直接性脉络”等一系列问题。此类矛盾主要集中在当警察使用线民取证时，此类线索是否应受取证规范约束(28)林钰雄.刑事程序与国际人权[J].中国台北：元照出版有限公司，2007.150-152.。相比于国家监察立案，当前监察立法能否允许“线民活动”的存在？甚至，当线民已经收集到部分有价值的情报时，该部分线索能否会导致取证违法或犯罪？对此类违法取证行为如何从程序上加以规制？这些问题不仅关系到第三人线索收集的认定效果，还牵涉到其他具有执法权的关联主体。在监察立案的前期，这些主体在线索收集、移送与处置上，不仅要考量行为的作出是否合法和正当，更要考量取证行为的程序规范是否具备约束效力。因此，作为法定证据调查方法的例外，比较我国台湾地区“线民活动”中的干预处分行为以及挑唆诱导犯罪等情形，未来我国监察立法须从以下方面对类似“线民活动”的第三人隐蔽身份取证行为之合法性作进一步考量：

其一，线民实施线索收集行为应符合相应的程序要件。在监察立案前期阶段探讨线索收集来源的线民协助义务时，须从两个层面予以关注：一是在公安机关无案件管辖权时，即不存在移送管辖的情形，此时可考虑由监察机关批准方可允许“线民”调查线索；二是公安机关有案件管辖权且已按照分案管辖规则立案后，对由第三人自行取得的职务犯罪线索应予移送监察机关审查，此为广义上的“线民”活动。在不得事先告知的前提下，“线民”与卧底警察同样欠缺实施合法取证行为的身份依据。我国台湾地区学者林钰雄认为，对于线民活动的时空界限，立法应设置“线民”相对固定的活动期限，以便于及时认定取证行为与证据资料的效力。同时，“线民”还可作为证人出庭以强化庭审阶段的质证效果(29)林钰雄.刑事程序与国际人权[J].中国台北：元照出版有限公司，2007.186.。因此，在监察调查中若允许“线民”取证行为，从规则设定上可通过监察机关对“线民”调查线索的程序设定予以补足，因而单独探讨“线民活动”的独立时限并无特殊意义。

其二，“线民活动”的干预效果可形成责任承担的界定要求。“线民活动”可对公民形成干预处分，即“线民”的取证行为可对被调查对象的人身、财产等权利产生羁束效果(30)林钰雄.刑事程序与国际人权[J].中国台北：元照出版有限公司，2007.166-167.。例如，我国台湾地区“线民”在接到警方的委托时，可取得对犯罪嫌疑人或第三人之证物或对通信文件进行检查的权力。基于身份隐匿的取证行为在扣押效果上业已造成了对嫌疑人的安定及隐私的侵犯，因此，规制“线民”的调查手段乃为出于国家权力控制的需要，与私力救济的“公民执法”存在天壤之别。林钰雄认为，“线民”应以其从事的实际活动界定干预程度，而非仅以指派的内容作为认定依据。此还须回归系争基本权利的规范及其保护目的之界定，即是否构成刑法上的犯罪并不能作为判断线民活动是否存在干预性的唯一依据(31)林钰雄.刑事程序与国际人权[J].中国台北：元照出版有限公司，2007.168.。笔者认为，“线民”取得线索行为应严格区别于第三人举报行为。因线民活动具备国家公权属性，而个人举报乃为私力救济行为。由此，“线民活动”的干预性可形成相对明确的责任免除事由，其衡量依据在于调查取证活动是否严格依照法定程序以及是否能够充分代表侦查机关的意志。因而，超出指派内容的行为显然不具备“线民活动”的评价意义。

其三，“线民”调查线索不得造成“诱导”“挑唆”等违法情形。当“线民活动”符合“挑唆脉络”时，此即已构成“钓鱼侦查”或者“诱导犯罪”，线索调查行为亦可作为“诱捕侦查”对待。回归至我国监察立案，因“钓鱼”或“诱导”行为获得的立案线索，存在着手段上的不正当性，该线索的合法性因被否认而丧失作为监察立案依据的能力。例如，某公职人员存在贪污受贿行为，倘若监察机关指派作为该公职人员的“挚友”作为“线民”到其家中饮酒畅谈，借助监听录音录像方式从谈话中获取有用的犯罪线索，此种情形可否作为“钓鱼侦查”对待？再如，当公安机关获取某边境管理部门公职人员利用职权为贩毒团伙提供便利的线索后，而后命令“线民”假扮毒贩要求过关从而进一步挖掘其他的职务犯罪线索。此时，该部分线索在移送监察立案时能否作为监察立案依据？笔者对此持否定态度，因“线民”取证行为具备国家性，免除了取证过程中实施干预处分对公民造成的侵害责任，但这并不意味着“线民”取证可通过不当方法达成侦查机关的办案效果。监察机关的职务犯罪调查活动与刑事侦查活动同样具备秘密性，但其过程应同时受取证程序和方法上的双重限制。

因此，比较我国台湾地区“线民”取证行为的合法性审查制度，这对我国监察立法同样提出了审慎的要求。在前期的监察立案阶段，基于线索收集和处置上的工作配合，公安机关是否必然用到“线民”则须考量客观实际。值得一提的是，台湾地区警察可使用“线民”乃因具有应然的线索处置权。而我国公安机关在处置职务犯罪线索的问题上，仍需依照案件的“并案”或“分案”管辖规则予以类型化处理，二者不可等同视之。以立法的目的性扩张解释为视角，公民举报与即时发现的扭送行为可纳入广义的“线民”活动范畴，以期在监察立案的前期形成有效的线索来源渠道。

四、结语

以侦查程序的运行原理为视角，监察立案作为开启职务犯罪调查程序的阶段性标志，须恪守程序法定与法律保留的要求。而从职务犯罪调查程序运行的启动要件层面出发，监察机关与公安机关、检察机关在立案管辖上的范围重构，实质上反映了在国家监察体制改革背景下国家监察立法对立案管辖模式的总体安排。不同的管辖模式对应了不同主体之间差异化的协助配合义务。在监察调查与刑事侦查程序并立的情形下，检察机关和公安机关对于可自行立案侦查的案件，在办案经验、人力资源乃至技术手段等方面具备线索信息来源渠道和线索收集处置上的优势。在未来立法完善过程中，立法不仅应就不同主体参与职务犯罪办案的管辖模式予以进一步细化，明确不同立案主体间的互涉案件管辖规则，更要从“并案+分案”的条块模式、内部协同管辖模式以及“分案管辖”与“集中管辖”的模式争议中明确监察“并案”规则的具体适用条件。在调查和侦查并行的分案管辖模式中，立法还须明确其他刑事司法主体对互涉案件线索移送的具体义务，确立作为义务违反的负面评价，强化履职过程中的“互相配合”与“互相监督”。对于公安机关以“线民”卧底方式取得的证据，不仅可借鉴大陆法系证据取得的禁止规定予以明确此类证据的证据资格，还可从检察机关提前介入监察职务犯罪案件的义务履行视角，就证据使用禁止作司法审查。由此，在确保此类证据取得符合办案效率的前提下，此种立法考量可避免该类证据在未经有效证据资格审查以前一律被视为可靠证据(32)[德]克劳斯·罗科信.刑事诉讼法(第24版)[M].吴丽琪译.北京：法律出版社，2003.212.的情况。