易地扶贫搬迁后续扶持产业发展问题思考*以新疆莎车县为例

孙 斌姚艳红阿不都克优木·萨拉木

（1新疆维吾尔自治区政府投资建设项目代建中心 新疆 乌鲁木齐830002；2中共新疆区委党校 新疆 乌鲁木齐830002）

一、易地扶贫搬迁后续扶持工作的重要意义

1.实现新时代党的奋斗目标的需要。习近平总书记指出：“全党必须牢记，为什么人的问题，是检验一个政党、一个政权性质的试金石。带领人民创造美好生活，是我们党始终不渝的奋斗目标。”[1]“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，既尽力而为，又量力而行，一件事情接着一件事情办，一年接着一年干，锲而不舍向前走，让群众看到变化，得到实惠。”[2]易地扶贫搬迁是脱贫攻坚的“头号工程”和“标志性工程”，是解决“一方水土养活不起一方人”的困难群众脱贫的重要民生工程，也是“五个一批”中最难啃的硬骨头。随着“十三五”时期易地扶贫搬迁任务的完成，“十四五”时期易地扶贫搬迁的政策重点从“搬得出”转向“后续发展”，统筹巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，切实加大对已搬迁群众的后续扶持力度，全力推进产业培育、就业帮扶、社区融入等工作已成为当务之急。

2.实现各族群众根本利益的需要。习近平总书记指出：“我们始终坚定人民立场，强调消除贫困、改善民生、实现共同富裕是社会主义的本质要求，是我们党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现，是党和政府的重大责任。”[3]民生连着民心、民心凝聚民力，解决民生问题是最大的政治，改善民生是最大的政绩。就国家治理的一般经验而言，民生建设是社会稳定发展的永恒主题，它直接关系到一个地区乃至一个国家长期稳定与持续发展。“十三五”时期，新疆对建档立卡贫困人口中最困难的16.92万人实施易地扶贫搬迁。经过几年的努力，易地扶贫搬迁进展顺利，已迈入做好后续扶持的关键阶段。总体来看，“搬得出”问题已得到解决，但是能否“稳得住”“能致富”“能融入”则面临着严峻的挑战。

3.巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴的需要。习近平总书记指出：“巩固和拓展产业就业扶贫成果，做好易地扶贫搬迁后续扶持，推动脱贫攻坚和乡村振兴有机衔接。”[4]“对脱贫地区产业要长期培育和支持，促进内生可持续发展。对易地扶贫搬迁群众要搞好后续扶持，多渠道促进就业，强化社会管理，促进社会融入。”[4]当前，我国正处于巩固拓展脱贫攻坚成果与全面推进乡村振兴的战略交汇期、政策叠加期，搬迁群众的后续发展问题已成为易地扶贫搬迁工作的重心，易地扶贫搬迁政策支持仍需要进一步向原深度贫困地区倾斜。巩固易地扶贫搬迁成果，需要结合乡村振兴战略，进一步聚焦后续扶持产业发展和就业增收，抓好社区建设，促进社会融入，严防搬迁“后遗症”，推动各项扶持政策有效接续。

4.发展产业是易地扶贫搬迁后续扶持工作的根本之策。习近平总书记指出：“易地搬迁是解决一方水土养不好一方人、实现贫困群众跨越式发展的根本途径，也是打赢脱贫攻坚战的重要途径。搬得出的问题基本解决后，后续扶持最关键的是就业。”[5]产业发展是就业的重要基础。解决好易地扶贫搬迁后续产业发展问题，才能从根本上解决搬迁群众的后顾之忧。易地扶贫搬迁最终能否取得成功，关键看搬迁群众能否稳得住、逐步致富。莎车县易地扶贫搬迁集中安置区是新疆维吾尔自治区易地扶贫搬迁特大型工程，是全区两个万人集中安置区之一，具有显著的代表性，以此作为研究对象，探究其后续产业发展的存在问题与成功经验，破解实施过程中的难题，对促进莎车县乃至全区其他易地扶贫搬迁大型集中安置区易地扶贫搬迁后续扶持工作健康发展，具有重要的借鉴和启示。

二、莎车县易地扶贫搬迁后续产业发展概况

1.莎车县易地扶贫搬迁工作概况。“十三五”时期，莎车县对“一方水土养活不起一方人”的达木斯乡、霍什拉甫乡、喀群乡等3个山区乡建档立卡1 915户贫困户、10 062人实施易地扶贫搬迁，统一采取集中方式安置搬迁户，搬迁入住率100%，成立搬迁区管委会（永安管委会），设置5个村。集中安置区坚持“挪穷窝与换穷业并举、安居与乐业并重、搬迁与脱贫并进”原则，统筹基础设施、公共服务设施与综合服务设施建设，因地制宜培育壮大特色优势产业，大力开展实用技术培训、组织劳务输出和创业就业，不断拓宽增收渠道，充分实现搬迁户有住房、有产业、有就业的目标。

2.莎车县易地扶贫搬迁后续产业发展现状。莎车县积极扶持易地扶贫搬迁集中安置区后续产业发展，把促进产业兴旺作为巩固提升脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴的基础性工作，强化产业发展引领乡村振兴。其中：一产依托牛、羊、骆驼规模化养殖、日光温室大棚和大拱棚蔬菜种植、高效林果生产、特色种植等解决就业1 109人，搬迁群众通过配置政府资产折股量化参与项目分红，增加收入。二产依托扶贫车间、光伏发电、在建项目吸纳普通用工988人，部分群众通过光伏项目获得固定补贴收入。三产依托农贸市场、十小店铺、商贸流通等解决就业843人；依托劳务输出，拓宽转移就业渠道，解决就业490人；依托政府购买服务、公益性岗位、生态补偿解决就业832人。搬迁群众中有就业劳动能力的4 262人全部就业。搬迁群众人均年收入由搬迁前的1 700—3 050元增加至搬迁后的6 002—50 000元，为巩固拓展脱贫攻坚成果打下坚实的基础。

三、莎车县易地扶贫搬迁集中安置区后续产业发展经验与启示

1.突出谋划长远，科学规划生活生产设施布局。莎车县按照现阶段和长远发展的需求，制定易地扶贫搬迁规划和后续扶持方案，集中安置1 915户、10 062人，统筹集中安置区的水电路房等基础设施、文教卫生等公共服务设施建设，完善农贸市场、超市、客运站、体育娱乐等综合服务设施，周边布局生态林果基地、种养殖基地、扶贫车间等，逐步把安置区建成经济发展、环境优美、功能完备的新城镇，真正使搬迁群众“住有所居、幼有所育、学有所教、病有所医、老有所养、产有所依、劳有所得”，切实做到“既安居又乐业”“逐步能致富”，防止搬迁群众返迁、返贫。

2.因地制宜，统筹产业布局，促进搬迁户脱贫增收。鉴于安置区周边耕地少、土地沙化严重、缺水等制约因素，依据产业发展规划和搬迁群众意愿，积极筹措项目资金，整合各类资源，通过发展现代畜牧业、设施农业、生态林果业、饲草料及加工、乡村扶贫车间、农贸市场和有组织输出就业等方式，拓宽搬迁群众创业就业渠道。大力开展各类实用技术培训，组建农机、手工制作加工、建筑维修、种植等合作社，解决搬迁户就业，确保搬迁户享受后续扶持措施带来的实惠。加大对企业和新型经营主体扶持力度，依托龙头企业发展产业，支持企业优先与搬迁户建立稳定的利益联结机制，引导搬迁户通过资产收益模式，参与、分享产业链增值收益。

3.精准施策，强化就业帮扶力度。按照“不漏一户、不落一人”和“一人一岗”要求，根据搬迁对象家庭状况、文化素质、就业技能等实际，分成“弱劳力、半劳力、全劳力”三类，因人因户引导他们参与产业发展，精准施策帮助他们实现增收。针对“弱劳力”搬迁对象，实施“兜底型”帮扶。利用光伏、生态林果等产业，按照“因人定岗、以岗定酬”的原则设置公益性岗位、政府购买服务等，实现756名弱劳力收入稳定。针对“半劳力”搬迁对象，大力实施“技能型”帮扶。依托扶贫车间、设施农业等产业，按照“精准定位、按需培训、分类就业”的思路，把发展劳务经济作为持续增加工资性收入的重要途径，通过“造血式”技能培训，实现1 508名搬迁群众稳定增收。针对“全劳力”搬迁对象，大力实施“创新型”帮扶。利用农贸市场、创业就业基地、畜禽交易市场、蔬菜交易市场等场所，按照“技术服务、创业指导、金融扶持”等方式，帮扶1 635名搬迁群众自主创业、灵活就业，并带动更多的脱贫群众增收。

四、莎车县集中安置点后续产业发展面临的问题及原因分析

1.搬迁群众人均收入中政策性补贴收入比例较高，产业发展带动就业增收不足。据调查统计，莎车县搬迁群众100%享受资产收益项目分红，51%的人享受低保兜底政策。22%的有劳动力的搬迁群众享受光伏项目补贴，20%的享受政府购买服务的生态补偿和公益性岗位补助；有劳动力的搬迁群众中，安置区本地就业的劳动力仅占20%。究其原因，劳动力文化素质较低，劳动技能比较欠缺，加之企业规模小、技术含量低，市场竞争力不强，产业发展起步晚、发展水平不高，带动就业和增收能力不足。

2.产业结构不尽合理，产业规模较小，市场风险较大。从统计数据来看，安置区产业发展仍以第一产业为主，吸纳劳动力约26%，且就业增收效果不明显，第二、三产业所占比例较低，吸纳就业人数较少，加之受新冠肺炎疫情影响，停工停产问题突出，企业抵御市场风险能力弱的问题更加凸显。究其原因，受自然、地理、资源、市场、投资等因素影响，围绕安置区的特色农林牧产业、纺织服装和食品加工等劳动密集型产业起步晚，企业规模较小、技术含量低，远离主销售市场，运输成本较高，市场竞争力不足。

3.利益联结机制形式大于内容。目前，安置区后续产业发展较多地采用资产收益模式。搬迁户与企业或合作社等经营主体建立的利益联结方式主要是各类政府配置资产折股量化给搬迁群众，企业或其他经营主体给搬迁群众分红（资金或生产资料）和吸纳就业。从实地调研情况来看，搬迁群众从中获利较少，吸纳的劳动力数量较少、工资收益较低。究其原因，当地资产收益模式相对简单，只是将政府配置的项目资产折股量化给脱贫群众，脱贫群众享受分红。脱贫群众原有的生产资料、企业占用当地资源、生态资源等都没有算作资本投入，当地政府招商引资的优惠政策多，对企业发展和成长性考核不多，而企业自身投入不足、成本不高、投资回收压力不大，短期性和低效性问题较突出。

4.安置区产业发展同质化现象比较严重。主要原因在于，安置区产业规划不尽合理，产业布局设计简单，新产业、新业态较少。围绕安置区布局的后续扶持产业主要是劳动密集型产业和传统种养殖特色产业，这些产业与周边地州县市相关产业高度同质化，因此市场竞争比较充分、利润不高，加之传统特色产业提质增效不明显，劳动密集型产业集约化程度低、生产效率不高，产品竞争力不足，企业利润不高，吸纳就业和创收能力有限，搬迁群众通过这些产业增收致富有一定难度。

5.搬迁群众存在“等靠要”思想，内生动力不足，稳岗就业有隐忧。安置区搬迁群众文化水平普遍较低，传统种养殖之外的劳动技能不足，对外交流和外出就业受到严重影响，原有的生产资料转换不足，安置区的自主创业人员比例较低，而灵活就业人员比例较大，需提供稳定就业机会，稳岗就业还有差距。究其原因，当地群众思想相对封闭保守落后，外出转移就业积极性不高，自主发展意识不强；有些群众自身“造血”功能弱，不愿意参与产业帮扶，怕承担风险；有些用工单位在劳动合同签订、社保缴纳上不规范，有的工资发放不及时等，这些在一定程度上会影响安置群众的就业积极性。

五、易地扶贫搬迁后续扶持工作的对策建议

1.将搬迁后续扶持规划与乡村振兴战略有效衔接。在编制“十四五”经济社会发展规划、乡村振兴规划时，做到与搬迁后续扶持规划有机衔接、互促共进，坚持把促进产业兴旺作为巩固提升脱贫攻坚成果、实现乡村振兴的基础性工作来抓，强化产业引领乡村振兴；将乡村振兴有关政策举措向安置区倾斜，主要帮扶政策保持总体稳定，严格落实“四个不摘”；在加强原扶贫项目资产管理、持续发挥增收作用基础上，建议继续增加中央财政专项扶持资金规模，县级政府可继续统筹各专项资金用于民生建设，持续推动经济社会发展和搬迁群众生活改善。

2.强化安置区后续产业和就业创业扶持。一是安置区产业发展须以县域产业发展为依托，加快产业扶持动能转换，从根本上破解单一化、短期化产业发展方式，加大安置区招商引资力度，引进一批发展前景好、带动能力强的劳动密集型、生态友好型企业，坚持新发展理念，加快融入国内国际双循环格局，加强东联西出，拓展两个市场，延长产业链条，增加产品竞争力。扩大一产规模，优化种植养殖结构，力促提质增效，进一步扩大生态林建设规模，增加适销对路的特色林果品种，积极发展林下养殖，形成绿色可持续生态系统，不但建成防风林、生态林，还要建成增收致富的经济林。二是引导农产品加工产能向安置区周边集聚，提升安置区农产品加工业发展水平，给予带动就业增收效益明显的经营主体一定资金奖补、企业贷款担保和贴息等奖励，加大交通、物流、电子商务等服务产业扶持力度，培育新产业、新业态，优化产业结构，多措并举促进安置区一二三产业融合发展，让更多的搬迁群众在家门口有事可做、有业可就。三是强化利益联结机制，鼓励各类经营主体与搬迁群众建立契约型、分红型、股权型等合作方式，在聚力培育和扶持产业发展、提高企业和其他经济组织的产出效益基础上，逐步提高资产收益分红比例和就业群众工资收入。同时，创新利益联结方式，把企业集约式发展与搬迁户分散种养殖结合起来，利用好庭院经济项目形成的有效资产，发挥各自优势，让小生产对接大市场，让搬迁群众共享企业发展带来的红利。

3.强化宣传引导，加强技能培训，促进稳岗就业。一是创新教育引导方式，改大水漫灌式教育培训为精准滴灌式个性培训，分门别类，精准教育，切实激发搬迁群众自我发展意识，真正发挥发展致富的主体作用。二是实施职业培训促进计划专项行动，统筹整合各类培训资源，持续提高搬迁群众的文化技能素质、国语水平，开展就业技能和产业实用技术培训进乡村、进扶贫车间、进产业基地等活动，通过“造血式”技能培训和采取订单式、定向式的就业培训模式，不断提升搬迁群众就业水平和就业质量。三是强化转移就业，组织搬迁群众赴疆内外转移就业，实现有劳动能力的贫困户家庭至少有一人稳定转移就业，鼓励引导搬迁劳动力自主创业，降低易地扶贫搬迁劳动力创业放贷门槛，有效解决就业创业难问题。与此同时，要深入实施文化润疆工程，充分发挥文化的文教和文治的功能，激发群众的内生动力。

4.开展监测预警和动态帮扶。继续落实动态管理机制，依托脱贫攻坚大数据平台，对已脱贫对象开展“回头看、回头帮”工作。加强动态监测，实行动态管理，按照“缺什么、补什么”的原则，采取针对性措施，精准帮扶，保障搬迁群众能持续增收，全面巩固拓展脱贫攻坚成果，确保实现“稳得住、有就业、逐步能致富”。