党建引领与城市社区治理质量提升

何绍辉

引 言

城市社区是国家治理的基本单元，是党领导社会的重要平台。加强和创新城市社区治理，是党领导社会治理的重要方式。党的十九大报告提出：“要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。”党的十九届四中全会强调：“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。”中共中央国务院最近印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化的意见》则明确，要“完善党全面领导基层治理制度，把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒。”加强党的全面领导，发挥党组织引领功能，是基层治理走向善治、推动构建基层治理体系和治理能力现代化的重要保障，是党领导社会、推进社会有效治理及社会和谐稳定的根本途径。

围绕党建引领在基层治理中的普遍运用与实践，学者们进行了多方面的探讨，并形成了一些重要观点和分析框架。比如，有研究者认为，“以党委为主体的政治机制将重要的治理事务转化为中心工作，再通过压力机制、动员机制和行政包干制等机制重构科层结构、整合科层资源，完成具有综合性、紧迫性的中心工作”，进而提出政治统合制。(1)欧阳静：《政治统合制及其运行基础——以县域治理为视角》，《开放时代》2019年第2期。还有研究者提出“高位推动”的分析框架，认为“为防止公共政策在执行中陷入‘碎片化’，可运用中国特色制度的高位推动，采用协调、信任、合作、整合、资源交换和信息交流等相关手段来解决公共政策在央地之间、部门之间的贯彻与落实的问题”。(2)贺东航，孔繁斌：《公共政策执行的中国经验》，《中国社会科学》2011年第5期。也有研究者从历史溯源角度对党建引领在当代中国社会治理领域发展的过程进行深描，认为党建引领已成为推动多方主体协同共治和提升基层治理体系整体治理能力的重要制度安排，对于推动服务型政府改革、引领中国社会公共性有序发展、实现治理网络全覆盖具有重要战略意义。(3)黄晓春：《党建引领下的当代中国社会治理创新》，《中国社会科学》2021年第6期。

党建引领基层治理能否发挥作用、推动治理有效，关键是其实现机制和实践逻辑的构建。对此，学者们进行了相应探讨。比如有研究者认为，党建引领社区治理机制是社区党组织对社区治理领导作用的制度化实践，思想引领、组织引领、资源引领、服务引领是党建引领社区治理的主要逻辑，实现机制有“社区吹哨、部门报到”、机关事业单位基层党组织与社区党组织结对联建等。(4)肖剑忠，吕明艳：《党建引领社区治理的实践逻辑、实现机制及偏差矫正》，《观察与思考》2021年第4期。同样，研究者们也探索了党建带动城市基层治理的具体实现机制，比如有研究者提出，可以“日常生活党建”的方式引领新时代城市基层治理(5)唐亚林，刘 伟：《党建引领：新时代基层公共文化建设的政治逻辑、实现机制与新型空间》，《毛泽东邓小平理论研究》2018年第6期。等等。

“当前我国社区治理进入到后单位时代，社区社会性质已然发生改变，社区治理和建设新议题不断涌现。”(6)何绍辉：《政策演进与城市社区治理70年(1949～2019)》，《求索》2019年第3期。本文聚焦党建引领城市社区治理实现机制，探寻党建引领城市社区治理何以可能、何以可为等具体问题，以期推动新时代城市基层治理体系和治理能力现代化，提升城市社区治理质量。

一、党建引领社区治理的实现机制及内在密码

对世界上最大的执政党中国共产党而言，新时代城市社区治理承载着人民群众对美好生活的向往。美好生活的达成，需要有治理作为保障，更需要有效治理的加持。为了实现和达成这一目标，我们党开展了党建引领社区治理的治理实践。之所以要以党建引领城市社区治理，关键就在于党建引领社区治理不仅有着良好的实现机制，更因其内蕴有效治理的功能作用。

(一)党建引领提升城市社区组织力

中国共产党在建设新的社会过程中，并没有单从已有社会结构和社会基础中去寻找对接力量，而是注重发动群众，实施组织化策略，注重把广大人民群众组织起来。正如毛泽东所言：“说有人民罢，人民只是散的，‘一盘散沙’，实在形容得真冤枉！中国人生息了四千多年，不知干什么去了，一点没有组织，一个有组织的社会看不见，一块有组织的地方看不见。”(7)中共中央文献研究室，中共湖南省委《毛泽东早期文稿》编辑组：《毛泽东早期文稿》，长沙：湖南出版社，1990年，第530页。为了治理好中国社会的这种散漫状态，中国共产党采取的策略就是“组织起来”。在组织起来的过程中，中国共产党既注意把自己的组织建立在基层，即“支部建在连上”，又注重加强基层政权建设，不断创新基层社会治理。

城市社区治理，是城市治理中的基础性工作，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。城市社区治理工作，是中国特色社会主义事业的重要构成。城市社区治理工作搞得好不好，居民群众对城市社区治理满意不满意，直接关系到人民群众对中国特色社会主义事业的切身感受。作为中国特色社会主义事业重要构成的城市社区治理，不能脱离而只能加强党的领导。党对城市社区治理工作的领导，不是对具体业务的指导，而是从整体上谋划社区发展，推进城市社区整体治理，形成城市社区治理的整体合力。加强党对城市社区治理工作的领导，可以确保城市社区治理工作始终坚持为居民群众服务的根本宗旨定位，可以确保城市社区治理工作为最大多数居民群众服务，可以确保城市社区治理工作不偏离不偏向、少走弯路不走邪路，构建起符合中国社区实际和社会发展实际的城市社区治理道路。因此，加强党对城市社区治理工作的领导，这是社区治理中国道路的根本特征，是城市社区治理质量提升的前提基础。

(二)党建引领形成城市社区治理整体合力

新时代的城市社区治理，是党领导社会治理实践的重要体现和基本载体，是现代国家治理中所不可或缺的基础环节。党的领导在治理领域的重要优势体现，就是形成治理体系和治理整体合力。城市社区治理看似很微观，城市社区治理工作也的确很琐碎，城市社区治理涉及到方方面面，几乎涵盖了社会发展的各个领域。在城市社区治理推进过程中，从涉及主体来看，就有社区党组织、居委会、业主委员会、物业公司、社区社会组织、社区志愿者等等。多主体治理，是社会治理尤其是社区治理的基本趋势，也是发挥各方面优势特色的重要制度设计。这些社区治理力量，各自优势特色明显，但如果没有形成整体合力，不仅整体协同优势得不到有效发挥，各自特色优势也会受到极大局限。

党的领导制度是中国特色社会主义制度体系的根本标志，更是社区治理体系和治理能力的根本保障。我们党带领人民在革命、建设与改革长期实践探索中，形成了科学的制度体系。“在中国特色社会主义制度体系中，起四梁八柱作用的是根本制度、基本制度、重要制度，其中具有统领地位的是党的领导制度。”(8)何毅亭：《论中国特色社会主义制度》，北京：人民出版社，2020年，第3页。“在当代中国国家治理体系中，中国共产党是最高政治领导力量，党的领导制度是党和国家各领域各方面制度的‘纲’，处于统筹、统领、统帅地位，是我国最重要最根本的制度。”(9)何毅亭：《论中国特色社会主义制度》，北京：人民出版社，2020年，第54页。没有中国共产党的领导，城市社区治理制度的形成和城市社区治理体系的建立完善，就难以可能。中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，其所内蕴的制度信任、制度规范和制度网络，可以成为推进城市社区治理各方面力量合作行动的重要基础。我们党的领导制度体系嵌入到各领域各方面，在各级组织中建立起了完备的组织体系。有学者认为，“社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率”。(10)[美]罗伯特·D.帕特南：《使民主运转起来》，王 列，赖海榕译，南昌：江西人民出版社，2001年，第195页。中国共产党作为城市社区治理工作的领导力量，其内涵的制度优势和制度效能，可以为社区治理整体合力的形成提供根本保证，进而提高城市社区治理的效率。社区党组织要承担起领导、统筹和整合社区治理各方面力量的角色，充分发挥自身的组织优势，充分发挥统筹、统领、统帅地位和作用。在城市社区治理中加强党的领导，本质上是提升基层党组织领导、统筹和整合各方面治理力量的重要作用，为城市社区治理整体合力形成和治理效能提升准备重要基础。

(三)党建引领推动治理创新、实现有效治理

实现从传统的权威管控方式向党建引领治理转型，既是社区治理创新的需要，也是党建工作创新的需要。随着现代治理理念在社区层面的推进和探索，行政组织开始受到现代治理理念的影响而去权威化，日渐转向扁平化(11)敬乂嘉：《政府扁平化：通向后科层制的改革与挑战》，《中国行政管理》2010年第10期。和开放式。创新基层党建，成为党密切联系群众、实现党的服务宗旨的现实需要，也成为各地创新城市建设举措的客观需要。

在大规模城市化进程中，城市建设、城市发展和城市管理都得到了长足发展和进步，城镇化率普遍提高，城市人口大幅度增加，城市社区在数量增加的同时规模也不断扩大。但城市基层治理尤其是城市社区治理在面对居民群众利益多元化、公共服务产品供给不足和城市社区功能发挥不够的情况下，面临着一些需要解决的矛盾和问题。然而，一些基层党组织建设依旧延续过去的党建模式，往往存在就党建搞党建、为党建而党建，命令主义、行政主导的方式较多，习惯于用管控思维加强党员教育管理，没有较好地成为领导群众发展基层民主、实现基层自治的领路人，党建观念需要创新。近年来，一些地区以城市基层党建工作为抓手，以基层党建工作创新推动城市基层治理创新。比如，在城市建设上，长沙市将2018年定位为“城市基层党建年”，出台“城市基层党建20条”，(12)2018年3月，长沙首次列出城市社区党建“重点任务清单”，包括全面学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想、推进城市社区基层党组织“五化”建设、实行城市社区党组织对党员的兜底教育管理、构建“党建引领、多方共治”小区治理架构、加强楼宇商圈等“两新”组织党建工作、建强城市社区党建骨干队伍等六个方面。2018年9月，长沙市委办公厅印发《关于全面加强和改进城市基层党建工作的意见》，从强化街道党工委统筹协调功能、激发社区党组织内在活力、扩大城市新兴楼宇党建工作覆盖等6个方面提出“城市基层党建20条”：即推动街道聚焦主责主业、赋予街道相应职责职权、调整优化街道机构设置、增强社区党组织服务功能、推进社区减负增效、完善社区党群服务平台、增强城市社区党建骨干队伍、健全楼宇商圈党建服务阵地、加强组织连结纽带、凝聚服务群众合力、发挥党员先锋模范作用、完善理顺组织架构、推进党组织务实规范运行、完善共建评价机制、加强各领域党建工作、构建“党建引领、多方共治”小区治理架构、推进党建信息化整合工程、深化党建带群建促社建、完善联动机制、鼓励创新实践。积极推进重点任务落实，架设基层党建“四梁八柱”，把城市基层搭建工作作为区委书记、街道书记抓党建述职评议考核和社区书记“双述双评”的重要内容，形成了各级书记抓基层党建的新格局。

完善城市社区治理体系，要构建自治、法治、德治相结合的治理体系。自治、法治、德治相结合的城市社区治理体系，必须是党组织领导下的自治、法治、德治相结合的治理体系。党的十九届四中全会在论及“构建基层社会治理新格局”时，就特别强调“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。因此，构建“党建引领、多方共治”的社区治理架构，是各地推进基层党建引领社区治理创新、提升社区治理质量的重要切口。长沙市在以“城市基层党建20条”创新社区党建、引领基层治理中，就尤为注重构建“党建引领、多方共治”的小区治理架构，在小区建立党支部，搭建起“街道工委—社区总支—小区支部—楼栋小组”的4级党组织架构。

二、社区党建实践及其创新：关系与问题

在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的社会转型期，巨变是社会发展与变迁的首要特征。城市社区尤其是新型商品房社区，就是在社会巨变过程中所产生和出现的。巨变中的城市社区治理，以及城市社区党建，面临着发展所带来的诸多便利，同时也需面对巨变所带来的诸多挑战。推动党建引领城市社区治理落到实处，就要在城市社区党建工作中抓住机遇、应对挑战，切实解决好约制城市社区党建工作的瓶颈，重点解决好社区党建中的3对基本关系：

(一)社区党建与社区自治的关系

“巨大的社会转型给中国执政党的组织建设带来极大冲击，如何通过组织建设来覆盖新经济领域与新社会阶层，如何重新凝聚流散于社会不同阶层和不同利益群体的党员，如何继续保持基层党组织在基层社会的领导核心作用，等等，已成为中国共产党面临的紧迫任务。”(13)陈家喜，黄卫平：《把组织嵌入社会：对深圳市南山区社区党建的考察》，《马克思主义与现实》2007年第6期。政党与社会的关系，是我们分析和理解党的建设与社会治理所绕不开的第一个关系问题。一般来说，政党与社会有3种理想类型，即政党主导型、社会主导型和政党与社会平衡型。不论哪种类型的关系，促进社会治理实现善治，这都是终极目标。“在社区复合多元治理的环境下，党同社会组织在工作对象和服务对象上存在交叉重叠，在建设目标上存在一致的地方，只有互相‘赋权’支持，才能发挥1+1>2的效果，实现共赢。”(14)冉茜仪，郭 玥：《政党与社会双向赋权：研究社区治理的一个分析框架》，《陕西行政学院学报》2015年第3期。

在民主革命时期，中国共产党正是通过“把支部建立在连上”的具体举措，来对基层社会进行有效动员和领导。新民主主义革命胜利后，党又开始了对基层社会的重建，建立起党的基层组织网络，党组织开始嵌入到社会生活与治理的各个方面，成为党在基层社会执政的重要基础。分散在各个领域中的党的基层组织，是党联系社会成员的触角，也是党宣传组织群众的重要方式。基层党组织在宣传党的大政方针、工作路线、政策主张等的同时，也把从所在单位或领域收集的群众建议、呼声和要求反馈给上级组织。

党的基层组织由于承接了党的体制权威，作为上级组织的依靠对象，因此在基层治理中居于领导地位。党组织不仅在企业中设置了组织架构，在社会组织、新型社会组织、非公有制经济组织等领域也设置了党的基层组织。在计划经济时代的城市地区，单位体制几乎囊括了所有社会成员。全面改革开放后，城市社区社会成员发生了深刻变化，单位不再是所有城市社会成员的生产工作场所，新的经济组织和业态容纳了不少就业。因此，以单位为基础构建起来的城市基层社会治理体制，也需要适应经济社会结构的这一变化。在新型业态和经济组织中建立党组织，加强基层党组织建设，成为加强执政党对基层社会驾驭能力的重要选择。正如有学者指出：“改革和社会发展使党的建设和发展处于这样两难境地：社会结构的分化和社会形态的转型，使党的基层组织出现弱化趋势；而在改革和发展这个时代，党的基层组织对新时期党建与中国社会发展的战略重要性却在不断地增强。”(15)林尚立：《基层组织：执政能力与和谐社会建设的战略资源》，《理论前沿》2006年第9期。在面对党建的组织合力形成困难、基层党建资源缺乏和形式化严重、党员管理和教育困难的大背景下，加强党的基层组织建设成为我国城市基层社会治理中的突出问题。

在全面从严治党和加强党对社会治理工作全面领导的大背景下，加强社区党建成为基层社会治理中的必选项。面对基层社区加强党建，一些国外学者认为社区党建的强化不利于社区自治甚至会阻碍社区自治的实现。“他们通过具体的案例比较认为，沿海富裕城市强化行政干预的社区，通常强调党在社区的核心领导作用从而忽视乃至弱化社区自治，而在不富裕的强调自治的社区，社区党组织所能依靠的权力和资源比较弱，社区自治会作为社会管理较为‘经济’的方式被采用，因此在这类社区中存在着党的控制和社区自治共生的关系。”(16)张 超：《政治学视角下社区党建理论问题评析》，《中国特色社会主义研究》2013年第5期。认为社区党建不利于社区自治，这是对社区党建与社区自治关系的误解。在社区自治实践中，离开了社区党建工作，社区自治不仅会迷失方向，而且很难组织起来。社区党建与社区自治的关系，不仅是一种领导与指导关系，更是一种共生共进关系，二者具有深刻的内在联系。“城市基层群众自治的发展与党的领导具有深刻的内在联系，这种内在联系决定了加强社区党建与发展城市基层群众自治不是相互排斥的，相反，而是相互促进的。”(17)林尚立：《社区党建：中国政治发展的新生长点》，《上海党史与党建》2001年3月号。在社区党建工作做得好的地方，社区自治也往往做得好。同时，社区自治程度高的地区，社区党建工作也不错。究其根由，主要是社区党建与社区自治实现了良性互动。这种互动来自两个方面：一方面是社区自治在党组织引导下开展，社区党建确保了社区自治保持正确的方向，社区党建的组织资源和人才资源夯实了社区自治的根基。另一方面，以社区自治促进社区党建，社区自治的良性运行可为社区党建提供良好的群众基础，有助于党的群众路线和群众工作的顺利推进，从而提高基层党建工作质量和夯实群众根基。

(二)社区党员与社区治理的关系

党的十九大报告提出，要加强社会治理制度体系建设，构建共建共治共享的社会治理制度。社区治理制度体系是社会治理制度体系建设的重要内容，构建共建共治共享的社会治理制度的重要方面，就是构建共建共治共享的社区治理制度，形成人人负责、人人参与、人人共享的共建共治共享的社区治理格局。社区党员作为社区日常生活中的普通居民，既是社区共建共治共享的主体，也是现代社区治理所依赖的重要力量。因社区党员政治觉悟较高和社区参与能力较强，在社区治理中有着独特作用。一方面，社区党员参与社区治理是社会治理体系演进的客观要求，也是完善社区治理体系的基本要求。社区党员是重要的社区成员。在单位制时代，由于单位与社区合一，社区党员参与社区治理较为普遍，参与程度较高，参与渠道较畅。但这种参与多半是因为党员依存于单位，被动式参与成分较多。单位制解体后，社区党员开始成为社区管理和社会治理的对象，是社区建设和服务的主体，社区党员与社区的关系发生了变化。社区党员参与社区治理渠道虽然更加畅通了，主动式参与也增多了，但参与的面和度还不够高。因此，这也客观上需要积极回应社区治理的时代呼应，在推进社区党员参与社区治理上想办法。另一方面，社区党员参与社区治理是党建工作创新和社会治理重心下移的必然要求。加强党组织对社区治理工作的领导，确保党的路线方针政策和决策部署在社区得到落实，进而巩固社区党组织在基层的战斗堡垒作用，需要以党建引领社区治理。从创新社区党建和巩固基层党组织的战斗堡垒作用而言，要注重发挥社区党员的主动性和创造性，发挥社区党员与居民之间有效联系的优势作用，收集反映社区治理中的各种问题和意见建议，构建起党组织与社区居民之间的有效沟通桥梁。

社区党员参与社区治理，就要注重发挥党员的先锋模范带头作用，切实让他们成长为社区治理的带头人。然而，“在现有党建引领社区治理中，主要还是普通党员下沉和服务，必须在社区层面打破科层制和等级制观念，党政干部以普通党员身份、企业老总以社区居民身份进行平等的社会服务，让精英人士回归社区人，发挥党员先锋带头的作用”。(18)李 浩，原 珂：《新时代社区党建创新：社区党建与社区治理复合体系》，《科学社会主义》2019年第3期。如何真正提升社区党员参与社区治理的质量，提高社区党建工作创新程度和水平，这是促进社区党员参与社区治理的首要问题。为此，要构建好社区党员服务社区治理的有效机制，推动社区党员参与社区治理制度化、常态化和规范化，而不是成为党建工作创新的“指标”，或只是为了参与而参与。

社区党员既是社区治理的主体，也是社区治理的受益者。因此，建立社区党员服务社区治理机制的同时，也要建立对社区党员有效服务的机制。在推动党员和干部下沉社区、服务社区的同时，社区党员自身也需要得到服务。社区党员与社区之间本身就是服务与被服务的关系，要科学合理地确定社区党员在服务社区时的定位和角色，既不能把党员下沉社区、服务社区变成“走过场”、搞形式，甚至是加重基层负担的简单化做法，也不能把党员下沉、服务社区“万能化”。社区党员只是协助、配合，无法起到替代、组织和领导关系，只有科学精准定位社区党员的角色和地位，才能实现社区党员下沉社区的最佳效果。

(三)社区党建与社区动员的关系

作为执政党，中国共产党的执政是通过对国家和社会的领导来实现的。对社会的领导，一个重要的体现就是社会动员。正是通过高度的社会动员，将社会组织起来，从而实现整合社会、组织社会的目的。1949年以前，中国社会缺乏一个组织核心，整个社会“一盘散沙”，处于低组织状态。中华人民共和国成立以后，为了巩固新生的人民政权，发展和完善社会主义制度，中国共产党以党的基层组织为单位，对整个社会进行重新组织和整合，这不仅结束了中国社会长达一个多世纪的分散状态，而且实现了对整个社会的有效动员和组织，形成了动员社会的有效机制。这套机制，就是以单位为形式的组织形态。将党的基层组织与单位合二为一进行建设，最终形成了单位制的社会结构形态。

随着社会主义市场经济的发展和社会结构变迁的演化，单位制解体后，以单位组织社会的形式也发生了变化。人民群众从单位人转变为社区人，社区成为重要的组织形态。为了加强对整个社会的有效动员和组织，我们党开始重视社区建设。正如有学者指出：“从实现党在新时期有效领导和执政的角度来看，党重视社区建设的目标选择是：使社区成为社会主义市场经济条件下中国社会的重要组织单位，成为基层党组织建设和发展的主要社会空间，成为党组织社会、整合社会、动员社会，从而实现有效领导和执政的重要工作平台。”(19)林尚立：《社区党建：中国政治发展的新生长点》，《上海党史与党建》2001年3月号。因此，城市社区党组织建设，不仅成为强化党的基层组织的主体，也成为我们党的自身建设的重要内容，更成为我们党推进中国特色社会主义事业、立于不败之地的重要保证。“党必须积极促进社区的发育和成长，并以此为契机和基础，实现自身的组织体系、结构功能和活动方式的战略性转换，适应社会主义市场经济发展所带来的社会结构变化，巩固和发展新时期党的领导与执政，使党能在有效推进中国社会现代化发展中真正立于不败之地。”(20)林尚立：《社区党建：中国政治发展的新生长点》，《上海党史与党建》2001年3月号。

正是这样，为了实现对社会的有效动员和整合，必须将党的基层组织建设与社区建设结合起来。通过社区党建，促进社区发育和成长，也使党的组织网络覆盖到所有社区。社区党建的过程，本身就是动员社区、组织社区和整合社区的过程。在社区党建过程中，通过组织嵌入，将党员与社区关联起来，深入到社区群众中去宣传党的政策和主张，实现对社区的有效整合。

三、以党建引领城市社区治理的实践路径

社区党建是社区治理的重要组成部分，是推动城市社区治理质量提升的引领性力量。加强社区党建，以党建引领城市社区治理，城市社区治理工作才能沿着正确的政治方向前进，社区治理工作才会有坚强的领导核心。“社区党建的具体内涵和目标指向应该是：巩固党的基层组织，改善党的基层组织的活动方式，强化党对社区活动和社区建设的主导，密切党与社会、党与人民群众的联系，构建党的领导和执政的广泛的社会基础，提高党组织整合社会的能力。”(21)林尚立：《合理的定位：社区党建中的理论问题》，《探索与争鸣》2000年第11期。因此，“要善于把党的领导优势转化为社会治理优势”(22)习近平：《习近平谈治国理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第384页。，将基层治理制度优势转化为治理效能，在强化社区党建引领中提升城市社区治理质量。

(一)在党建工作方式创新中做强做实基层党建

社区党建必须适应时代要求和社会发展需要，时代的发展、社会结构的变化和社会需求的多元催生社区党建创新。在社区党建创新中，各地探索实施了区域化党建、智慧化党建，推动党建工作下沉，以党建引领社区治理，党建工作的引领价值得到了充分认同并形成了普遍共识。然而，在实际工作中，也存在党员下沉往往是普通党员下沉社区，党政干部、企业精英与社区依旧处于隔离状态。在一些地方，党建工作看起来热热闹闹，做起来井井有条，说起来头头是道，但往往指标化党建、任务型党建、应付式党建也不少，党建工作推动社区治理的思路方法不够明、务实管用措施不够多的情况不鲜见。

推进党建引领社区治理，就要创新党建工作方式，做强做实基层党建，切实采取一些务实管用的措施和办法。一是要推进网格与党建有机衔接。网格化治理作为社区治理的重要抓手，在社区治理中发挥了重要作用。但是，网格和党建分离、各自推进的情况较为普遍。提高城市社区治理质量，做实基层党建，就要推进网格与党建有机衔接。近年来，南京市在加强区域化党建中着力推进“网格+支部”。据南京市委组织部相关负责人介绍，目前南京共有网格党支部4 747个，网格党小组6 935个，网格党建服务点(站)3 504个，网格党员近22万名。各党建网格在疫情防控中进行监测预警、宣传引导、应急处置、便民服务，助力疫情防控工作快速响应、全网覆盖、落细落实。(23)《网格党建 筑起坚固防线》，《人民日报》2020年4月6日。要把党小组建立在最小网格上，建立在居民日常互动频率最高的基础网格上，把网格化管理和基层党建真正有机结合起来。“网格+支部”的党建工作方式创新，既做实了网格化治理，也做实了社区党建。二是要在社区党建中去科层化、去等级化。要打破等级观念、科层体制，鼓励党政领导干部、企业老总以普通党员身份开展社区服务，发挥各类社区精英人士、社区乡贤的模范带头作用，让他们成为真正的社区人。要创新党员下沉社区的方式方法，防止为了下沉而下沉，提高党员联系社区制度实施的质量。三是要以社区需求为导向推进社区党建。社区党建的一个重要目标就是服务社区治理，满足广大居民群众的日常社区生活需求。基层治理创新如果脱离了民众需求这个基础，创新就会成为形式。要结合社区治理常规工作、社区居民群众的诉求和中心工作在社区的落实来推进社区治理，真正发挥社区党建这一核心生产力的作用，以社区党建促居民需求满足、带动各项工作任务落实。

(二)通过社区党建将社区及社区党员有效组织起来

社区治理质量的提升，需要有强有力的社区组织力量。社区党组织，是整合社区、组织社区的重要力量。加强社区党组织建设，有效地把社区组织起来，是提升社区治理质量、建设和谐社区的重要途径。当前，我国街道社区党组织的统筹协调和服务能力普遍较弱，党建引领社区治理的整体功能发挥和治理合力尚未形成，社区党建乏力、抓手不多、社区内聚力不强的问题较为普遍。提高城市社区治理质量，就要通过社区党建，真正把社区居民组织起来，将党员作用发挥出来，把社区凝聚力激发出来，形成社区治理合力。

通过社区党建将社区有效组织起来，重点应在3个方面发力：一是要通过社区党建把居民群众组织起来。针对居民社区参与不足，对社区建设和治理事务不够关心的情况，要通过社区党建，充分发挥社区党员联系群众的优势，把党的政策主张、社区治理政策和社区服务工作宣传和传播开去，通过党的基层组织和各条战线的党员把分散的群众组织起来，形成社区参与和社区治理的磅礴力量。二是要通过社区党建把党员队伍凝聚起来。党员是社区治理的参与者和引领者，要通过社区党组织的凝聚力把党员队伍凝聚起来。具体可以通过社区党组织文化建设，提升社区治理文化建设的层次和水平，在社区治理文化上下功夫。同时，要注重把社区流动党员、口袋党员紧密联系起来，开展无职党员设岗定责、党员交流日、党员志愿者服务等活动，真正增强党员参与社区治理的积极性。三是要通过社区党建把社区凝聚力提升起来。社区党建，就是在社区开展党建工作。社区党建，也只有嵌入社区，才能取得预期效果。通过社区党建，引导居民群众强化对基层党组织的认同，增强他们对党组织所在社区的认同，进而提升社区凝聚力和邻里凝聚力。只有社区凝聚力提升起来了，社区才能有效组织起来。

(三)在增强党员与社区关联中优化社区党建协调机制

社区党员是社区党建的重要主体，也是社区治理的重要力量。社区党员来源多元、社会联系广泛，是社区治理实践中联系群众的重要渠道。当前，尽管各地在社区党建中不断创新协调机制，注重发挥驻区单位和在职党员到社区报到。但调研发现，一些驻区单位参与社区党建的积极性还不够高，“自扫门前雪”的本位意识还比较强，没有较好地发挥出社区党建主人翁精神。一些在职党员也往往是停留于在社区登记造下册、报个到，极少到社区参与实际性的管理服务活动。驻区单位和社区党员参与社区治理积极性不高，究其原因，是缺乏利益关联与有效平台。驻区单位与社区党建组织方隶属于不同的行政管理单位，彼此之间并没有直接的上下级隶属关系，也缺乏直接的利益关联。与单位制下的单位与社区合一不同，社区制下的社区协调能力弱、权威性较小，驻区单位与社区互动的机制缺乏。社区党员同样如此，其党组织关系不在社区，主要参加本单位党员活动，社区党组织生活基本不参与，与居住社区处于疏离状态。同时，因为缺乏相应的责任考核机制和行为激励机制，社区党员参与的积极性也不高。

提高城市社区治理质量，就要完善社区党建工作协调机制，提高驻区单位和社区党员参与社区党建和社区治理工作的积极性主动性创造性。要做到这一点，核心就是要提高驻区单位和社区党员与城市社区治理的关联度。只有驻区单位参与社区党建和社区治理的主人翁精神树立起来了，才可能积极主动参与到社区党建工作当中去。也只有社区党员参与社区党建的渠道畅通了，激励机制和考核机制完善了，而不是走过场、搞形式，社区党员参与社区治理意识才会提高、行动才会生发。不能因为社区党员联系社区就额外增加社区或社区党员的“工作负担”。只有社区党员与社区互动联系真正多了，社区党建协调机制才可能真正健全完善。

建立驻区单位和社区党员与社区治理的关联度，主要应从两个方面入手：一方面是情感链接。就情感链接而言，就是要增强社区党员对于社区的归属感、认同感。在户籍分离、职住分离的大背景下，尤其是不少群众住所流动频繁的背景下，社区党员与社区的情感链接就显得尤为重要。社区党建必须在这方面下足功夫，否则社区党员难以“真心实意”“全身心”投入到社区党建工作中来。另一方面是利益链接。有研究表明，“在相关利益补偿机制和制度规约缺失的前提下，(党组织关系不在社区的党员)这类群体越来越倾向于选择在社区当中隐藏自己的党员身份以逃避在社区当中的政治责任履行”。(24)参见张洋阳《脱嵌与嵌入：“隐身党员”的社区参与研究》，硕士学位论文，苏州大学，2017年。提高党员参与社区治理，就要把社区发展与党员自身利益结合起来，使得广大党员可以从社区建设与发展中“获益”。这种获益，既可以是物质待遇上的，也要包括精神激励方面的。只有社区党员与社区的关系密切起来，社区党员与社区是一体而不是疏离，社区党建工作才会实，以党建引领推进社区治理才算落地。

结 语

基础不牢，地动山摇。基层治理是国家治理的重要基石，推进城市社区治理体系和治理能力现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。推进城市社区治理体系和治理能力现代化的核心是提高城市社区治理质量，是把社区居民参与社区治理的积极性调动起来、把原子化的社区居民组织起来。要实现这个目标，就要充分发挥我们党的领导优势和我国基层治理制度优势。实现城市社区善治，要注重完善党全面领导基层治理制度，充分发挥党建引领基层社会治理功能，坚持以党建带群建、以党建促善治，推动形成城市社区治理的整体合力。要处理好社区党建与社区自治、社区党员与社区治理、社区党建与社区动员的关系，做强做实基层党建，把社区居民组织起来，提高社区社会关联，真正形成党委领导、党政统筹、简约高效的社区治理体制机制。中国发展奇迹的取得，关键在于走中国道路。同样地，城市社区善治目标的实现，也要走社区治理的中国道路。充分发挥党建引领功能，把社区居民有效组织起来，就是社区治理中国道路的内在奥秘。真正有效地把社区居民组织起来，离不开社区党组织的引领。只有加强社区党建，通过社区党组织和社区党员将社区居民有机地团结起来，才可能真正组织起来。在这方面，一些地方做出了探索，理论研究也有跟进，今后还可以也需要继续强化和深入。