反洗钱和反恐融资视角下受益所有人透明度问题检视

作者简介：邵朱励（1973-），女，安徽蚌埠人，法学博士，副教授，研究方向：国际税法。

摘 要：根据2019年4月FATF公布的《中华人民共和国反洗钱和反恐怖融资措施互评报告》，我国保障法人和法律安排的受益所有人透明度的执行措施不符合FATF反洗钱和反恐融资国际标准。我国应拓宽法人受益所有人信息获取渠道，规定无记名股票必须实名存放于指定机构，严格规范名义股东名义董事的信息登记和保存制度;应设立民事信托登记中心，登记民事信托的委托人、受托人、受益人身份;应进一步明确金融机构的客户尽职调查义务，并让房产交易机构、会计师事务所、律师事务所、公证机构、公司服务提供商等特定非金融机构切实履行其客户尽职调查义务。

关键词：受益所有人;反洗钱;反恐融资;透明度;FATF互评

中图分类号： D922.281/F832.2   文献标志码： A     文章编号：1672-0539（2021）05-0043-08

一、引言

（一）反洗钱反恐融资视角下受益所有人透明度问题的产生

公司、合伙人、信托、基金等各种类型的实体工具是全球经济活动的重要参与者，在促进全球经济发展方面起到了积极作用，但同时，这些实体工具也经常被不法分子当成其洗钱和恐怖融资的工具，因为通过复杂的法律安排，这些实体背后的真正控制人（受益所有人）可以在不暴露真实身份的情况下将不法资金进行伪装和转换，从而实现洗钱和恐怖融资的目的。罪犯通过在不同管辖区创设、管理、控制、擁有和经营这些实体工具，避免被任何一个管辖区的主管部门获取有关实体工具的受益所有权信息，从而增加反洗钱反恐怖融资的难度。而如果这些实体工具的实际控制人身份是透明的，随时可供政府查询和使用，则会大大减少其对各种实体工具的滥用，有力打击洗钱和恐怖融资行为。

然而，各国在采取措施确保政府获得充足、准确、及时的受益所有人信息时面临重大挑战。在许多国家，由于没有相关规则保证各种实体工具的受益所有人的信息被收集和充分核实，因此受益所有人的信息是不可得的，这阻碍了执法部门和其他主管部门在涉及各类实体工具的财务调查中“跟踪资金”的努力。

反洗钱金融行动特别工作组（FATF）是当前国际社会最具权威的反洗钱和反恐怖融资专业性政府间国际组织[1]，其任务是为打击洗钱、恐怖融资以及其他对国际金融体系完整性造成威胁的行为制定标准并促进其成员遵守这些标准。1990年，FATF首次发布《反洗钱国际标准——40条建议》，2001年后增加为《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资国际标准——40+9条建议》。2003年、2012年进行了修订。在其2012年的修订版本中，FATF在第24、25条中增加了关于受益所有人透明度的建议，要求其成员确保各类实体工具的受益所有权信息能被主管部门充分、准确、及时地获取，以阻止对各类实体工具的滥用。为帮助成员国执行第24、25条建议，FATF又于2014年公布了《透明度和受益所有权指南》。

为促进成员国执行建议标准，FATF对成员国执行标准的情况进行了四轮互评，中国都积极参与其中。2019年4月，FATF公布了第四轮《中华人民共和国反洗钱和反恐怖融资措施互评报告》，其中和受益所有权透明度有关的各项建议的执行措施的互评结果分别为：第24条建议（透明度和法人的受益所有权）执行措施不合规（non compliant），第25条建议（透明度和法律安排的受益所有权）执行措施不合规（non compliant），第10条建议（金融机构客户尽职调查）执行措施大部分合规（largely compliant），第22条建议（特定非金融机构客户尽职调查）执行措施不合规（non compliant）[2]。这说明，中国在各类实体工具受益所有人透明度执行措施上与FATF的建议标准还存在很大差距。

（二）反洗钱和反恐融资视角下受益所有人内涵

根据2014年FATF公布的《透明度和受益所有权指南》，受益所有人是指对客户拥有最终所有权或控制权的自然人，和（或）以其名义开展交易的自然人，也包括对法人或法律安排行使最终有效控制权的自然人[3]。

“受益所有人”是和“法律所有人”相对应的概念。在英美法国家的衡平法中，任何财产的所有权都可分为法律所有权（legal ownership）和受益所有权（beneficial ownership），两种所有权既可以归属于同一人，也可以归属于不同的人[4]。正是由于两种所有权的存在，FATF的建议才特别强调应把受益所有人的定义与法律所有人的定义区别开来。

按照FATF的建议，各国应对两类实体工具——法人和法律安排——的受益所有人进行识别和确认。

就法人而言，其法律所有人是指依照法律规定拥有法人所有者权益的自然人或者法人，其法律控制人则是指具有在法人内部依法做出相关决议并实施这些决议的能力的人。而法人的受益所有人的概念则强调最终（或者实际）拥有和利用法人资本或资产的自然人（不包括法人），以及真正有效控制法人资本或资产的自然人，而不仅仅是从法律上有权这样做的自然人或法人。例如，如果根据公司注册信息，第一家公司是由第二家公司合法拥有全部股权的，那么第一家公司的法律所有人是第二家公司，但其受益所有人实际上是控制第二家公司的自然人。同样，在公司注册信息中被列为在公司内部担任控制职务但实际代表他人行事的人不能被视为受益所有人，因为他们最终被其他人用来对公司行使有效控制权[3]。

就法律安排而言，其受益所有人也是最终拥有或控制法律安排的自然人，包括对法律安排行使最终有效控制权的人，和/或代表其进行交易的自然人。但是，在实践中，法律安排的受益所有人的确定往往比法人更为复杂。例如，信托是典型的法律安排，是委托人委托受托人为受益人的利益代为管理财产的行为，信托财产的法律所有权属于受托人，但其受益所有权则视各国信托法和信托文件的不同而可能归属于委托人、受益人、受托人或其他人。比如说，有些国家信托法允许委托人和受益人（有时甚至是受托人）为同一人，而有些信托契约则可能包含影响信托资产最终控制权的条款，如委托人保留某些权力的条款（例如撤销信托并返还信托资产的权力）。这就增加了确定信托受益所有人的复杂性。

二、法人受益所有人透明度问题

（一）FATF关于法人受益所有人透明度的建议

FATF第24条所指的“法人”，是除自然人外，能够与金融机构建立永久客户关系或以其他方式拥有财产的任何实体。这可能包括公司、法人团体、基金会、慈善机构、合伙企业或协会以及其他具有法人资格的相关类似实体[5]。不法分子可能通过设立空壳公司、多层级复杂的所有权和控制权架构、发行无记名股票或无记名股权凭证、使用名义股东和董事等方式隐匿法人的受益所有人，达到洗钱和恐怖融资的目的。

根据FATF第24条的建议，各国应确保主管当局能够获得或及时获得关于在该国创建的公司和其他法人的受益所有权和控制权的充分、准确和最新信息，打破获取法人受益所有权信息的障碍。其要求如下：

1.关于法人受益所有人信息的获取渠道

各国应采用下列一种或几种机制确保法人受益所有人信息的可获取性：一是要求企业登记部门获取和保存有关企业受益所有权的最新信息;二是要求企业采取合理措施获取和保存有关企业受益所有权的最新信息;三是使用现有信息，包括：金融机构或指定的非金融机构为履行其尽职调查义务而获取的信息、其他主管当局（例如公司登记处、税务机关或金融或其他监管机构）持有的关于企业法律和受益所有权的信息、企业按照法律要求持有的信息、在证券交易所上市的企业按照披露要求（通过证券交易所规则或通过法律或可强制执行的手段）提供给证券交易所的可用信息[5]。

2.避免滥用无记名股票、名义股东和名义董事的措施

各国应采取措施防止滥用无记名股票和无记名认股权证，例如采用下列一种或多种机制：（1）禁止发行;（2）将其转换为记名股票或认股权证;（3）要求其存放在受监管的金融机构或专业中介机构;或（4）要求拥有控股权益的股东通知公司，并由公司记录其身份。

各国应采取措施防止滥用名义股东和名义董事制度，例如采用以下一种或多种机制：（1）要求名义股东和名义董事向公司和任何相关登记处披露被代为持有人的身份，并登记这些信息;或（2）要求需经许可才可取得名义股东和名义董事的资格，且其名义持有人身份必须登记在公司或任何登记机构，名义持有人必须保存被代为持有人的身份信息，并在主管当局要求其提供这些信息时能够提供[5]。

（二）我国的做法

我国在法人的受益所有人透明度问题上存在如下问题：

1.法人受益所有人信息获取渠道狭窄

一是企业内部没有持有和保存受益所有人信息的机制。《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）第二十五条第一款规定，有限责任公司章程中必须记载股东的身份、出资额、出资方式、出资时间;《公司法》第三十二条第一款规定，股东名册中应当记载股东的姓名或者名称及住所、出资额、出资证明书编号;《公司法》第八十一条规定，股份有限公司章程中必须记载发起人的姓名或者名称、认购的股份数、出资方式和出资时间;《公司法》第一百三十条规定，股东名册中应记载记名股票股东的姓名或者名称及住所、各股东所持股份数、股票编号、取得股份日期;《公司法》第九十六条规定，两类公司都必须将公司章程、股东名册置备于本公司。但《公司法》没有要求应当记载公司的实际所有权和控制权信息，这也意味着公司的法律所有人信息记录和保存是完备的，但公司的受益所有人信息的记录和保存则是欠缺的。

二是企业登记部门也不要求企业登记受益所有权信息。依据《公司法》第六条、第三十二条第三款、《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条、第九条的规定，公司设立后必须在企业登记机关（即市场监督管理局）登记有限责任公司股东或者股份有限公司发起人的姓名或者名称。对于上市公司，《中华人民共和国证券法》第一条、第五十四条还規定，前10名股东和持股数量必须公开。但这里的股东或发起人仅指法律所有人，而非受益所有人。这也意味着公司登记部门欠缺对公司受益所有人信息的记录和保存。

三是反洗钱义务机构为履行其尽职调查义务而获取的受益所有人信息不准确、及时或完整。按照2006年《中华人民共和国反洗钱法》、2017年《中国人民银行关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》、2018年《中国人民银行关于进一步做好受益所有人身份识别工作有关问题的通知》等文件要求收集、保存其客户的受益所有人信息，是反洗钱义务机构（金融机构或特定非金融机构）尽职调查义务的内容之一，但问题是我国有关反洗钱义务机构对受益所有人的尽职调查措施也被FATF互评为大部分合规。

2.无记名股票背后的受益所有人信息不透明

根据《公司法》第一百二十九条、第一百三十条、第一百四十条的规定，发行股票的公司除必须向发起人和法人发行记名股票外，均可向其他人发行无记名股票，股东姓名无需在无记名股票上登记，股东名册上也只需记载公司发行的无记名股票数量、编号及发行日期。无记名股票的优点是便于流通，因为无记名股票的转让在股东向受让人交付股份后立即生效。但无记名股票的缺点是公司、主管当局都无法掌握这部分股东的身份信息，不满足反洗钱反恐怖融资透明度的要求。

按照《公司法》第一百三十八条的规定，股东转让股份，必须在依法设立的证券交易场所或者国务院规定的其他方式进行。而按照《中华人民共和国证券法》（以下简称《证券法》）第一百五十七条的规定，“在依法设立的证券交易场所”转让股份应当通过证券公司申请在证券登记结算机构开立证券账户，且申请开户时应当持有证明中华人民共和国公民、法人、合伙企业身份的合法证件，即交易双方必须开立实名账户，因此其身份是可查的;但“其他方式”的含义非常广泛，如《证券法》第三十七条规定，非公开发行的证券，除了可以在证券交易所转让外，还可以在“国务院批准的其他全国性证券交易场所、按照国务院规定设立的区域性股权市场”转让，法律也没有禁止在任何其他场所转让，这就很难查明交易双方身份。此外，中国证券登记结算公司是纸面发行的无记名股票的托管人，但也没有规定要求所有以纸面发行的无记名股票必须存放在中国证券结算公司，或禁止发行新的纸面无记名股票。

3.名义股东和名义董事背后的受益所有人信息不透明

在正常情况下，公司法律上的持股人和董事就是实际持股人和董事，但是，有些公司的实际出资人或者认购股份的人可能出于特定目的或考虑，选择“藏身幕后”，委托他人代持股权[6]，此即隐名投资、股权代持，代持股权者即是名义股东和名义董事。如果洗钱者想利用隐名投资、股权代持进行洗钱，则名义股东和名义董事是法律上的持股人和董事，但股权的实际受益方却是洗钱者。

在合同自由和意思自治原则的支撑下，实践中我国隐名投资、股权代持的现象普遍存在，但却没有相应的法律监管制度。这就意味着，各类实体工具不需要保存和登记、也不需要向第三方机构登记、向主管当局报告名义股东和名义董事背后的实际受益人身份信息，主管当局也无法了解名义股东和名义董事背后的实际受益人身份信息。这不利于保护商业交易和保护善意的第三方，也不利于打击利用隐名投资、股权代持进行洗钱的行为。

因此，FATF第四轮评估将中国的法人受益所有人透明度评为不合规[2]。

（三）我国相关措施的完善

1.拓宽法人受益所有人信息来源渠道

首先，法人应在其公司章程、股东名册中登记公司的实际所有人和控制人身份信息，并由专人负责至少保存至法定最低年限;其次，修改现有企业登记管理办法，要求企业不仅要在企业登记部门（市场监督管理局）登记法律所有人信息，还要登记受益所有人信息;再次，抓紧建设企业登记信息的信息共享系统，让相关金融机构、特定非金融机构和政府部门能够进入系统查询企业所有权信息（包括未来应该登记的受益所有权信息），以便金融机构和特定非金融机构在履行对受益所有人的客户尽职调查义务时能够在可靠的信息平台上查询客户的受益所有人信息，并与自身掌握的客户信息相比对，最终准确判定客户的受益所有人。目前虽然中国人民银行、国家和信息化部、国家税务总局、国家市场监督管理总局等四部委联合建立了企业信息联网核查系统，但只在部分金融机构试点[7]，且系统中不包括企业的受益所有人信息，未来应该在系统中纳入企业受益所有人信息，并将系统全面推广至所有金融机构和特定非金融机构。

2.无记名股票需实名存放在指定机构

现有法律允许发行无记名股票，但又没有周全的制度设计保证无记名股票背后的真正受益人身份是可查的，有人建议为彻底杜绝对无记名股票的滥用，应当禁止发行无记名股票[8]，但由于开放型公司股东的流通性太强，在股东名册上记载所有股东的身份可操作性不大，最好的办法是要求无记名股票的持有人必须将无记名股票实名存放在指定机构（如中国证券结算公司），做到有据可查，保证其受益所有人信息的透明度。

3.规范名义股东名义董事信息登记和保存制度

隐名投资、代持股權背后的原因有很多，有的原因是正当的，比如为了保护个人隐私，但有的则是不正当的，如规避国家法律对投资主体的限制或其他国家强制性规定、逃废债务等[9]，其中难免有为了洗钱和恐怖融资而让他人代持股份的情形。对于名义股东名义董事，不能一概禁止存在，但我国应严格规范名义股东名义董事的信息登记和保存制度，名义股东名义董事应向公司和法定登记机构披露被代为持有人身份，公司和法定登记机构应妥善记录并保存，同时只对外公开其名义股东和名义董事身份，不对外公开被代为持有人身份，这样既满足了正当的代持股份需求，也满足了反洗钱和反恐怖融资对受益所有人信息的透明度要求。

三、法律安排受益所有人透明度问题

（一）FATF关于法律安排受益所有人透明度的建议

FATF第25条建议涉及“透明度和法律安排”。该条建议所指的“法律安排”指明示信托（express trust）或其他类似安排，包括信托（fiducie）、信托公司（treuhand）和信托基金（fideicomiso）。明示信托是指委托人明确设立的信托，通常以文件（如书面信托契约）的形式存在。信托能够使受托人代委托人或受益人管理财产，因此信托能够隐匿信托财产的实质所有人。信托财产一旦移转于受托人，受托人拥有了名义上的所有权，委托人及受益人即处于隐匿的地位[8]，这就为洗钱者掩盖犯罪所得的来源、恐怖融资者掩盖资金的非法用途提供了可能。

FATF第25条建议一国反洗钱主管当局应拥有一切必要的权力获取明示信托或其他类似法律安排的受益所有人信息，而上述信息的获取途径有三种：一是从明示信托受托人处获取。各国应确保任何明示信托的受托人应获得并持有有关信托的充分、准确和及时的受益所有权信息。这应包括委托人、受托人、保护人、受益人以及对信托行使最终有效控制权的任何其他自然人的身份信息。二是从金融机构和特定非金融机构处获取。各国应确保受托人在与金融机构和特定非金融机构形成业务关系或进行超过门槛金额的一次性交易时，向后者披露其身份。在金融机构和特定非金融机构要求受托人提供其持有和管理的信托的受益所有权信息和资产信息时，不应设置法律障碍。三是从其他渠道获取。鼓励各国确保其他有关当局、个人和实体掌握与其有关系的所有信托的信息。这些机构和个人包括：信托或信托资产的中央登记处或土地、财产、车辆、股份或其他资产的资产登记处、持有信托和受托人信息的其他主管当局、信托的其他代理人和服务提供商，包括投资顾问或经理、律师或信托服务提供商[5]。

（二）我国的做法

按照《中华人民共和国信托法》第三条的规定，信托分营业信托、公益信托和民事信托，公益信托是为公益目的成立的信托，没有私益受益人，营业信托是由属于金融机构的信托公司经营的一种金融产品，不是FATF第25条建议的信托，因此FATF只对我国民事信托受益所有人的透明度问题进行了评估。

典型的民事信托包括财富信托、教育信托和遗嘱信托。教育信托旨在为教育提供资金，遗嘱信托旨在确保死者的遗嘱中关于其财产分配的部分得到执行，财富信托旨在把一个人的财富交由另一个人管理。在中国，随着社会老龄化加剧、信托概念普及率上升、个人财富积累量攀升等因素的影响，社会开始大量出现民事信托案例[10]，但相关配套法律却并不完善。

《中华人民共和国信托法》（以下简称《信托法》）第三条认可了民事信托的合法性，且所指的民事信托既包括在国内设立在国内活动的信托，也涵盖在国外设立在国内活动的信托。同时，按照《信托法》第八条、第二十五条、第三十三条的规定，民事信托和其他信托一样，应该有书面的信托文件，受托人也应当遵守信托文件的规定，为受益人的最大利益处理信托事务，必须保存处理信托事务的完整记录，每年定期将信托财产的管理运用、处分及收支情况，报告委托人和受益人。

但我国缺乏对民事信托的登记注册要求，因此国内民事信托以及在国内活动的国外信托设立后，受托人、委托人、受益人的姓名及其他信息都不需向特定部门登记、保存、报告，现有法律规定的反洗钱义务机构也都没有义务去调查民事信托的受益所有人信息，政府监管部门和执法部门虽然有权获取民事信托的受益所有人信息，但在没有任何机构掌握民事信托存在状况的体系下，这种权力聊胜于无。而在主管当局都无法获取民事信托受益所有人信息的情况下，更谈不上与他国反洗钱和反恐怖融资当局的信息交换。

因此，FATF第四轮评估将中国的法律安排的受益所有人透明度评为不合规[2]。

（三）我国相关措施的完善

我国应制定规范民事信托的立法，对民事信托的种类予以明确，同时应该建立民事信托的登记中心，该中心可以由民政部门主管，民事信托的受托人应按照信托法的规定保存书面信托文件、保存委托人、受托人、受益人的身份信息，保存信托业务的完整记录。同时，在民事信托设立之时，委托人和受托人需到民事信托登记中心办理登记手续，登记民事信托的委托人、受托人、受益人身份，明确民事信托的受益所有人，使得民事信托的受益所有人信息透明化。

四、金融机构和特定非金融机构对客户的受益所有人尽职调查义务

金融机构和特定非金融机构对客户的受益所有人尽职调查义务，是指金融机构和特定非金融机构在与新客户开展业务之前和开展业务过程中对新客户的背景进行调查，确定其受益所有人的义务。由于洗钱者和恐怖融资者往往通过金融机构隐匿资金来源和去向，因此金融机构是获取受益所有人信息的重要一环。另外，一些洗钱者和恐怖融资者也可能利用特定非金融机构洗钱（1），因此特定非金融机构也是获取受益所有人信息的来源之一。

因此FATF第10条和第22条建议都提到，各国应要求金融机构和特定非金融机构通过客户尽职调查程序确定在本机构开户的法人和法律安排的受益所有人身份。

（一）FATF建议的主要内容

根据FATF第10条建议的要求，各国应通过法律或者强制性措施要求金融机构确定法人和法律安排的受益所有人身份，并采取合理措施核实受益所有人身份，以使金融机构确信了解其受益所有人。

对于法人而言，金融机构应确认在法人中最终拥有控制性所有权权益的自然人的身份，如没有或存疑，则确认通过其他方式对法人行使控制权的自然人的身份;如仍没有或存疑，金融机构应识别并采取合理措施核实担任高级管理官员职位的相关自然人的身份。对于法律安排而言，金融机构应确认信托中委托人、受托人、保护人、受益人以及任何其他人是否是对信托行使最终有效控制权的自然人，应确认其他类型法人安排中有着类似地位的人的身份。相关的识别数据可以从公共登记簿、客户或其他可靠来源获得。

根据第22条建议，第10条中金融机构对受益所有人的尽职调查义务也适用于特定非金融行业和职业，如不动产中介、贵金属和珠宝交易商、律师、公证人、其他独立法律专业人士及会计师、信托和公司服务提供商。

（二）我国的做法

1.金融机构对客户的受益所有人尽职调查义务

根据2017年《中国人民银行关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》第一条第一款的规定，金融机构应采取合理措施了解非自然人客户的业务性质与股权或者控制权结构，了解相关的受益所有人信息。FATF指出，中国对金融机构执行这些措施的要求似乎过分局限于采取“合理措施”。“合理措施”本身是一个模糊的字眼，金融机构是“需尽最大努力”还是“只需尽最小努力”是不明确的。而根据2017年《中国人民银行关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》第一条第四款的规定，金融机构“可以”采用“询问非自然人客户，要求非自然人客户提供证明材料、查询公开信息、委托有关机构调查”等方式核实受益所有人信息，这也意味着，金融机构没有义务必须运用这些手段，只要其认为其采取的措施是“合理的”即可。

2017年《中国人民银行关于加强反洗钱客户身份识别有关工作的通知》第一条第三款要求金融机构在追溯非自然人客户的受益所有人时，“应当逐层深入”并把受益所有人“最终明确为掌握控制权或者获取收益的自然人”，同时规定了“逐层深入”追溯受益所有人的具体方法。2018年《中国人民银行关于进一步做好受益所有人身份识别工作有关问题的通知》第三条，把“逐层深入追溯法”加以细化。例如，“直接或者間接拥有超过25%公司股权或者表决权的自然人”是确定公司受益所有人的基本方法;如果此法不可行或存疑，则“通过人事、财务等其他方式对公司进行控制的自然人”应被判定为公司的受益所有人，如仍不可行或存疑，则可将“公司高级管理人员”判定为公司的受益所有人。这就意味着，中国法律没有明确要求金融机构一定要识别出最终掌握法人控制权的自然人，金融机构可以把没有明确依据掌握法人控制权的“公司高级管理人员”识别成受益所有人，这与FATF要求识别受益所有人的本意不符。

2.特定非金融机构对客户的受益所有人尽职调查义务

按照FATF第22条建议，信托公司属信托服务提供商，属于特定非金融机构。而根据2007年《信托公司管理办法》第七条的规定，在中国，信托公司是唯一能够从事营业信托业务的实体，信托公司被视作非银行金融机构，接受银监会和中国人民银行的监管，属于反洗钱义务机构，因此中国法律中对金融机构设定的受益所有人的尽职调查义务，信托公司也应遵守。金融机构履行对受益所有人的尽职调查义务存在的问题也适用于信托公司。

贵金属交易场所也属于FATF建议的特定非金融机构。2017年《中国人民银行关于加强贵金属交易场所反洗钱和反恐怖融资工作的通知》第二条第三款为贵金属交易场所设定了反洗钱义务，要求贵金属交易场所、交易商应勤勉尽责，了解实际控制客户的自然人和交易的实际受益人，但没有明确要求其确定受益所有人，并使用从可靠来源获得的相关信息或数据，采取合理措施核实受益所有人的身份。

其他如不动产中介、律师、公证员、其他独立法律专业人士及会计师、公司服务提供商也都是FATF建议的特定非金融机构。中国相关部门规章虽然规定了这些机构的反洗钱反恐怖融资义务，但这些义务的履行却似乎处于监管真空中。

2018年《中国人民银行办公厅关于加强特定非金融机构反洗钱监管工作的通知》第一条把房地产开发企业、房地产中介机构、贵金属交易商、贵金属交易场所、会计师事务所、律师事务所、公证机构、公司服务提供商认定为应当履行反洗钱和反恐怖融资义务的特定非金融机构，且中国人民银行对未履行义务的这些特定非金融机构有依法处罚的权力，但这些特定非金融机构的行业主管部门并非反洗錢主管部门中国人民银行（贵金属交易机构除外），此通知是由中国人民银行一家发出，而不是由其联合特定非金融机构的行业主管部门发出，因此这些特定非金融机构履行反洗钱义务的可能性有多少无法判断，如果不履行反洗钱义务，中国人民银行的处罚权似乎也难以落到实处。

2017年的《住房城乡建设部、人民银行、银监会关于规范购房融资和加强反洗钱工作的通知》第十条为房地产企业规定了反洗钱义务，虽然有反洗钱主管部门中国人民银行的参与，但没有规定房地产企业违反通知义务的惩罚措施，因此其执行力必然大打折扣。2018年《财政部关于加强注册会计师行业监管有关事项的通知》第八条将反洗钱/反恐融资义务（内控制度、客户尽职调查、记录保存、根据风险评估结果开展强化尽职调查、报告可疑交易）等内容纳入了注册会计师的职责范围，但该通知由财政部下发，反洗钱主管部门中国人民银行并未参与其中，且也没有规定注册会计师违反义务的处罚措施，因此注册会计师行业能否履行反洗钱义务也存在疑问。

总体而言，可能成为洗钱和恐怖融资工具的特定非金融机构（除贵金属交易机构外）履行反洗钱义务存在不确定性，贵金属交易机构、信托公司的受益所有人尽职调查义务也有缺陷。

（三）我国相关措施的完善

首先，中国应对金融机构的受益所有人尽职调查义务。一是应进一步明确“合理措施”的具体含义，监管机构应加大监管力度，监管金融机构是否已经在现有条件下尽自己的最大努力采取了识别受益所有人的合理措施;二是应明确金融机构有义务把最终掌握法人控制权的自然人识别为受益所有人，而不是在没有依据的情况下把“公司高级管理人员”识别为受益所有人。

其次，我国应切实有效建立中国人民银行、财政部、住房建设部以及其他相关部门间相互合作、及时沟通、快速反馈的反洗钱监管机制，明确各成员部门的职责、权力和义务[11]，把特定非金融机构纳入行业监管部门和反洗钱主管部门的共同监管之下，让在现有法律框架下悬空的房产交易机构、会计师事务所、律师事务所、公证机构、公司服务提供商等特定非金融机构的受益所有人尽职调查义务能够落到实处，而不是犹如空中楼阁，可望而不可及。

注释：

（1）例如，洗钱者通过设立“空壳公司”，构建虚假股权关系，虚构交易及制造虚假账目洗钱，并要求注册会计师事务所为该“空壳公司”审验会计资料，如果会计师事务所疏于查验客户资金来源，则会沦为洗钱者洗钱的工具。

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编辑：邹蕊