以新发展理念为引领 以富民兴陇为目标全力推动县域经济高质量发展

康军

“郡县治，天下则无不治”（出自《史记》）。县的建制最早始于春秋时期。甘肃是历史上最早置县的地方，早在公元前688年，秦国秦武公在邽戎、冀戎地区设立邽县、冀县，即现在天水清水一带和甘谷县境内，开创了中国郡县制的先河。县域自两千多年来一直是我国国家结构的基本单元，稳定存续至今，县级始终处于安邦富民的第一线。

一、把握新时期新阶段新任务，深刻认识加快县域经济发展的重要意义

（一）推动县域经济高质量发展，是贯彻落实习近平总书记关于县域发展和治理重要论述的内在要求

习近平总书记非常重视县域发展和治理，早在正定、宁德等地方工作期间，创造性的提出一系列县域发展和治理的思路，像“正定翻身”“弱鸟先飞”“晋江经验”等等。党的十八大以来，习近平总书记多次作出重要论述，指出“一个县就是一个基本完整的社会，麻雀虽小，五脏俱全”;强调“县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础”;要求“准确把握县域治理特点和规律，把强县和富民统一起来，把改革和发展结合起来，把城镇和乡村贯通起来，不断取得事业发展新成绩”。这些重要论述，为推动新时代县域经济高质量发展指明了方向，提供了遵循。

（二）推动县域经济高质量发展，是开启现代化新征程的现实需要

2019年习近平总书记视察我省工作期间深刻指出：“甘肃发展的阶段特征非常明显，主要表现在城乡发展不平衡、区域发展不平衡、产业发展不平衡”，这些问题在我省县域发展中更为突出。当前，虽然脱贫攻坚撕下了“苦瘠甲天下”历史标签，进入全面建设社会主义现代化的新征程，我省县域经济发展也进入了做大增量、提升质量、转型升级、开放协同的关键阶段。县域作为经济增长稳定器、资源要素贡献者、生态屏障守护者、社会治理主阵地的地位作用进一步凸显。

（三）推动县域经济高质量发展，是实现“两新”任务的必由路径

首先，实现“两新”目标加快建设幸福美好新甘肃、不断开创富民兴陇新局面，短板在县域，潜力在县域，根基在县域，筑不牢县域经济高质量发展这个底盘，就实现不了“两新”目标这个高线。其次，县域经济作为国民经济的基本单元和连城带乡的基础行政区域，是实现现代化的重要环节，也是全面实施乡村振兴战略，推动形成新型工农城乡关系的重要纽带，过不了县域经济高质量发展这一关，就过不了现代化建设这一关。再次，县域经济作为区域经济的重要组成部分，只有把这个“细胞”激活了，把“板块”做大了，把“血脉”打通了，才能更好融入新发展格局。

二、立足省情县情实际，充分认清县域经济发展的挑战和机遇

从全省实际情况看，一是县域普遍较弱。生产总值过百亿的县域只有20个，大多数徘徊在30亿—80亿之间，30亿以下的有18个。二是产业结构不尽合理。一产占比超过20%的有39个，大多县市区工业化依旧处于起步阶段，一产比重过高、二产不强、三产滞后的格局仍未得到根本改善。三是县域税源涵养能力偏低。全省县域平均税收15.01亿元，仅高于青海和西藏，63个县区无纳税亿元以上企业。四是县域财力严重不足。县级平均自给率为13.4%，有39个低于10%，临潭、玛曲、碌曲分别仅为1.2%、1.2%、0.8%。五是城乡收入水平不高。72个县市区农村居民人均可支配收入低于全国平均水平，几乎所有县域的城镇居民人均可支配收入都未达到全国平均水平。从横向比较看，全国百强区里，仅有城关区入围，排第53位，全国百强县市尚无陇籍踪影。原来的西部百强县市中，仅有玉门市入围（排第93位），而四川29个、云南12个、内蒙古12个、新疆11个、贵州10个、陕西9个、广西7个。我们与其他省份的发展差距还在持续拉大。

挑战和机遇并存。在看到困难的同时，也要看到克难而进、乘势而上的有利形势。一是有潜力可挖。甘肃除了地形地貌的丰富多样、文化底蕴的厚重多元，在特色资源上也拥有很多比较优势甚至是绝对优势。比如农产品方面，“甘味”品牌獨树一帜。据不完全统计，甘肃县市区获得了90多个“中国之乡”美誉，像“苹果之乡”静宁、“黄芪之乡”陇西等在国内外都有较大知名度。二是有空间可为。甘肃矿产、太阳能、风力等资源丰富，成为与东中部实现资源、资本等要素流动交换的重要依托，我省风、光新能源资源（根据中国气象局2020年资源评估结果，风能、光能技术开发量分别为5.6亿千瓦和95亿千瓦）在全国分别排第4、第5，在“双碳”背景下，拓展好资源空间是县域经济的重要支撑。比如，甘肃还有16个县不通高速，接近10万公里的村组道路需要硬化，一批骨干水网、防洪减灾、生态治理项目急需建设，其投资空间也很可观。全省常住人口城镇化率较全国低11.7个百分点，56个县（市、区）低于全省平均水平，据初步预测，城镇化率每增加1个百分点，可带动消费并拉动经济增长1.5个百分点。三是有机遇可抓。近年来，中央出台的重大战略和重要政策都把县域发展提到突出位置。今年开始将稳步提高土地出让收入用于农业农村比例，随着财政体制省直管县和中央资金直达机制的建立完善，涉农资金县级整合等，县级在项目安排、资金使用、资源调配等方面越来越具有较大的自主性和灵活性。同时，未来五年将是承接产业转移的重要窗口期，紧紧抓住东部产业转移和新一轮东西协作的有利时机，将为县域经济提档升级、动能转换安装新引擎。

三、树立鲜明的发展导向，因地制宜推动县域经济特色化发展

县域经济之争，其本质是特色之争。如何扬长避短、发挥优势、转化动能，需要每个县找准适合自己的跑道。各县（市、区）要结合主体功能区定位，聚焦特色、分类施策、错位发展，树立鲜明的发展导向，按照省委省政府确定的县域发展类型，即城市服务型、工业主导型、农业优先型、文旅赋能型、生态功能型5大类，集聚要素，分类施策，强化产业融合、区域联动，推动错位发展，共同构建特色鲜明、优势互补、繁荣兴旺的县域经济发展新格局。

（一）在工业主导上促增量

按照“强龙头、补链条、聚集群”的总体要求，围绕龙头企业建园区、强配套，引强培优，加快培育壮大一批发展基础好、增长潜力大、产业链条长、市场竞争力强的产业集群，大幅提升新型工业化水平。一是在依托资源上做足文章。资源富集是外在比较优势，关键是要转化为发展动能，不能守着“金碗碗”没饭吃。在当前“双碳”背景下，甘肃正值新能源项目大干快上的绝佳时期，要推动项目加快建设，打造河西新能源基地，把风光资源优势尽快转化为经济效益。进一步加大煤炭油气勘探、综合开发和清洁高效利用力度，有序释放产能，强化产业配套，推动陇东综合能源化工基地加快建设，支撑县域发展充能续航。二是在延链补链上下足功夫。围绕构建“1+N+X”产业链布局，本着“差什么引什么、弱什么补什么”的原则，深入推进产业链“链长制”，筛选一批基础良好、链条清晰、龙头支撑明显的产业链，选好定准“链主”企业，让“链主”自主延链补链，弥补市场缺失。三是在培育集群上铆足干劲。要推动县域产业链条稳定可持续发展，集聚更多的市场主体，做大产业规模，培育产业集群。要积极争取引进头部企业、培育龙头企业、集聚配套上下游企业，打造完整的产业集聚区。天水长城开关从当初“三线”布局建设的老国营企业，通过技术创新、延伸链条，不断扩大规模，强化产业体系建设，转型发展为集设备研发、制造、销售和服务一体的大型国有控股公司，成为天水先进制造基地的龙头集群。

（二）在城市服务上拓体量

城市型区县大部分是市辖区或者紧邻中心城市县，区位优势明显，是承载经济、人口的核心区域。要突出优先发展、创新发展，加快构建以快速路网为基础的综合交通运输体系，加强商贸流通和物流通道体系建设，要注重拓展城市发展空间，合理谋划新区新城，加快老旧城区改造升级和“腾笼换鸟”，大力发展战略性新兴产业、生产性服务业、总部经济、夜间经济等，培育区域性金融服务、人才交流、产业集聚、科技创新中心和增长极，全面提升城市综合服务功能，提升城市生活品质，打造城市独特魅力，吸引和承载更多人力资源要素，带动消费升级，做大经济规模，当好经济发展的主力军。

（三）在农业优先上提质量

加快建立健全现代农业产业体系，推进县域农业产业化规模化发展，推动品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产，持续加强农业产业前沿和核心方向投入，促进农业产业向高端化发展、向市场需求端对接。甘肃静宁苹果产业种植面积持续保持在100万亩以上，位列全国第一，是名副其实的“中国苹果之乡”，也是全国苹果价格最高、储藏能力最强的果品大县。大面积、高品质，释放出巨大的品牌效能。全国苹果产业50强县中前12名均来自甘肃，百强镇中前26名均来自甘肃，绝对领先优势十分明显。近年来，国家对农业产业园区的支持力度逐年加大，甘肃作为农业大省，农业产业园区数量和规模也很可观，要按照工业园区的发展思路，强化科技赋能，像静宁苹果一样打造一批现代化农业产业示范园区，以点带面推动农业产业提质增效、强基固本。

（四）在文旅赋能上挖潜量

甘肃文旅优势得天独厚，资源富集度位居全国第5，曾被“孤独星球”评选为亚洲最佳旅游地第1名，但文旅綜合收入和入境旅游人数等指数与资源优势不够匹配。县域谋划包装文旅项目数量很少，档次低端，体现文旅融合不够。要坚持强化项目带动、科技引领和品牌打造，深入挖掘红色文化、历史遗迹、自然风光、民俗风情等文旅资源，将文化元素融入景区景点，把文旅资源优势转化为产业发展优势。要把文旅资源串点成线，打造精品文旅线路，强化景区服务、交通摆渡、餐宿娱乐配套和品质提升，树立良好口碑，吸引更多文旅消费，共唱“交响丝路，如意甘肃”。

（五）在生态功能上增容量

生态功能区的县市区，往往都面临发展和保护的两难境地，要深入践行绿水青山就是金山银山的理念，坚守生态功能定位，围绕自然保护地体系建设，强化水源涵养功能。要围绕祁连山国家公园、黄河流域生态保护和高质量发展，深入谋划推动实施一批生态修复、水土保持、流域综合治理、生态搬迁等示范带动好的重大工程项目，通过改进生产方式、优化产业结构、转变消费方式等途径，加快绿色低碳发展，提升生态环境容量和生态产品供给能力，力促生态经济加快发展，实现经济与生态共赢、发展与富民同步。

四、抓住重点领域和环节，以务实举措推进县域经济发展取得新突破

推进县域经济高质量发展，不可能面面俱到、四面开花，要善于从战略谋划向中微观操作转变，找准基础支撑点和关键环节发力，拿出过硬举措，抓好各项重点任务。

（一）聚力用好园区平台载体

园区是实现产业集聚效应和规模经济效益的主要载体，强县域必须抓园区，必须强化园区的主体地位，把园区增长极作用发挥出来。要整合优化园区空间布局，提升园区基础设施配套水平，加快培育“首位产业”，推动要素向园区集聚、项目向园区集中、产业向园区集群，打造一批重点特色专业园区。要大力推行“管委会+开发运营公司”管理运行模式，引导各类资本参与园区建设管理，加大向园区放权赋能力度，提高园区能级，推动园区做精做专、做大做强。

（二）合力做好招商引资工作

县域经济不能关起门来搞发展，必须打开门、走出去、引进来。要建立专业招商队伍，把脉政策动向、行业现状，紧盯龙头企业和领军人物，采取“点对点”方式，精准招商、委托招商、以商招商。要处理好“引资”与“选资”的关系，把好项目准入关，统筹算好经济账，选准、选好、选优投资主体。要健全引资项目全生命周期的跟踪协调服务机制，推动项目加快落地投产。要高度重视民营经济发展，用活用好“一企一策”招商引资服务保障机制，发挥好在县域经济发展中的生力军作用。

（三）大力抓好项目投资建设

投资是拉动经济增长的重要手段，是关联产业发展、促进消费升级的关键环节，扩大有效投资，提升投资产出效益，对加快县域经济发展具有不可替代的作用。一是把握好投资重点领域。要聚焦特色产业集群，引导市场主体扩大先进制造、生物医药、新能源等方面的有效投资，谋划包装一批支撑县域发展的基础设施补短板、园区建设、乡村振兴、生态环境、文化旅游等项目。二是引导投资主体多元化。规范有序推广政府和社会资本合作、不动产信托基金（REITs）等新投融资模式，盘活存量资产推动项目尽快落地实施。更好激发民间投资活力，拓展社会资本投资空间，引导民间资本参与公共卫生、仓储物流等短板领域建设。三是拓宽投资筹措渠道。重点对照各类资金投资方向，加大项目申报和资金争取，抢抓地方政府专项债券政策窗口期，用好用活企业债券、产业基金等其它渠道，把有限的资金用在刀刃上，最大限度发挥政府投资“四两拨千斤”的撬动作用。

（四）全力推动改革创新发展

改革的最大动力来源于体制机制创新，但发展的最大束缚也同样来源于体制机制，破解县域经济发展难题，必须从改革中找动能，从体制上激活力。要着力深化重点领域改革。抓好扩权强县、财税让利、基层减负等激发县域积极性的改革，加快符合条件的县撤县设市（区）以及“乡改镇”“镇改街道”“乡镇撤并”等理顺县域发展体制的改革。要着力破解融资难题。进一步推进投融资体制改革，更加注重发挥政府融资平台公司作用，加快市县级融资平台整合升级，提高直接融资能力，破解发展建设融资瓶颈，为县域重大产业、基础设施等项目建设提供资金保障。

（作者为甘肃省发展改革委党组书记、主任）