广西高等教育投入与区域经济发展的协调关系分析

王杰斌，韦海韬 ,李小红

(1.广西财经学院 财务处,广西 南宁 530007； 2.广西财经学院 广西教育绩效评价研究协同创新中心,广西南宁 530007；3.广西教育研究院, 广西 南宁 530000；4.广西艺术学院 财务处, 广西 南宁 530000)

根据党的十九大明确提出的建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须“把教育事业放在优先位置，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育。加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展”要求，实现高等教育内涵式发展，高等教育投入建设不仅体现教育资源的有效配置，也是当地经济支持高等教育发展的直接体现，其中财政投入机制的改革和创新是高等教育投入最重要环节。

一、地方高等教育投入与区域经济发展协同效应相关理论概述

一是高等教育已成为区域经济发展新动能。清华大学教授谢维和在《高等教育：区域发展的新地标》一文中认为：“高等教育正在逐渐成为区域和地方经济发展的新动能，成为地方核心竞争力的重要支撑。”[1]现代社会高等教育发展的一个新趋势和新现象是高等学校已成为一个地方或区域社会经济和文化发展的“动能”。这个区域经济发展“新动能”是社会发展的要求，具有现实合理性，是对高等教育改革发展的战略提出了地方化的新要求，反映了高等教育区域性和结构性发展的趋势，也是教育强省的重要特征。这种变化趋势与区域发展在新的发展格局中体现出越来越重要的独特地位，以及不同区域或地方之间的竞争内容与方式的变化是一致的，即为人才的竞争或高等教育的竞争，在这种新的发展模式与治理格局中，高等教育的发展走向了中心，成为了区域和地方发展的新“动能”。

二是高等教育财政投入平衡能促进区域间教育公平。我国高等教育属于准公共产品，对于准公共产品的供给，要采取政府和市场共同分担的原则。当前由于社会经济发展水平、财政拨款供给能力的差别，我国中西部地区高等教育质量和办学水平明显落后于东部地区，差距日益扩大，教育资源不均衡的矛盾日渐凸显。因此根据经济发展程度差异性，将教育资源公平合理的配置，对于中西部地区更应该兼顾质与量的教育资源配比，在高校基础设施、科研创新能力、师资力量等的建设方面，国家财政应重点投入，地方政府应主动承担相应的高等教育投入，减轻社会、家庭在高等教育的学费支出压力，从而进一步改善教育公平问题[2]。

三是地方高等教育与区域经济发展相互促进。区域经济发展就是一定地区内部因素在与外部条件的综合经济发展体现。每个地区因地理环境的不同，国家发展战略、科技创新、基础建设、教育水平等因素的不同，都会造成区域经济发展的不平衡，这当中教育水平的差距主要体现在地区高等教育发展水平层次上。高等教育知识与人力产出能力强的高校会影响区域经济发展，不仅能提供区域地方高素质劳动者，而且能促进区域产业结构与资源优化配置，带动区域内社会、经济、科技、文化等不断发展，推动区域内经济增长由粗放式向集约型转变，实现“低能耗，低投入，高产出，高效率”节约型成熟型的发展模式。同时，区域经济发展后会为高等教育的发展提供更充足的物力和财力支持，促进区域内高等教育在结构、培养目标、教育内容、方法、途径等内涵上发展，它们两者是共生共赢的命运共同体[2]。

四是高等教育的经济贡献率与区域经济发展的收益外溢关系。高等教育存在显著的收益外溢性特点，经济欠发达地区的高等教育对本区域的经济贡献率较低，而经济发达地区的高等教育则相反，主要原因是经济发达地区较优厚的工作环境、工资待遇以及发展前景吸引经济欠发达地区的高校毕业学生流入，经济欠发达地区的高等教育社会收益会下降，而经济发达地区无偿享有流入的高校毕业学生，提高了经济发达地区的高等教育对本区域的经济贡献率，即形成的高等教育在省际之间的收益外溢现象。

总之，地方高等教育与区域经济发展之间存在着紧密的联系，二者互为依存、相互促进、协调发展。加快地方高等教育内涵式发展，提高地方高等教育的质量水平，最大限度地发挥地方高等教育的作用，能有效促进区域经济发展；区域经济的良好发展反过来又有助于地方高等教育的优质发展。二者之间的良性互动发展模式就是：合理的资源配置与有效的资源使用相结合，地方高等教育良性发展，才能更好地与区域经济协调平衡发展。

二、广西高等教育发展与区域经济发展概述

(一)广西高等教育发展的状况

1.高等教育整体水平快速提升。2015年广西高等教育超额完成“十二五”目标任务，高等教育大众化水平显著提升;实现博士学位授权一级学科、国家重点实验室、高校院士、教育部创新团队等4个“零”突破;高校毕业生就业率连续5年高于全国平均水平;留学生人数5年累计超过4万人，成为全国招收东盟国家留学生最多的省区市之一。

2.高等学校数量增多。近10年，广西积极促进大中专院校转型升级，取得良好成效。2008年，广西高校有72所，其中普通本科院校19所，普通高等专科学校8所，高职院校29所(包括民办高校8所)，成人高校7所，独立学院9所。2018年，教育部公布的广西高等学校74所，包括本科院校36所，专科学校及高等职业学院等38所。民办学校发展比较快，占全区高校数量的1/3。按高校所在地划分进行统计，各市差异较大，南宁、柳州、桂林依然是广西的教育大市和教育强市，贵港市、防城港市没有独立举办或管理的高校。

3.财政生均拨款增长较快。2008年全区财政生均拨款4 990.53元，2017年增长到15 366.77元，年增长率为20.79%。高速增长的生均拨款有效促进了广西高等教育办学水平的提高。

4.生均公共财政预算公用经费略高于全国平均数。广西教育生均公共财政预算公用经费金额,2007年为1 662.94元,占全国平均数2 596.77元的64%；到2016年达到8 395.30元，比全国平均数8 067.26元高出4%，在全国属于中等。近年来，广西对高等教育的投入无论是增量还是存量，逐渐高于全国平均数和中位数，这也是广西高等教育发展迅速的主要原因。

(二)广西区域经济发展现状

近几年来，广西落实自治区第十一次党代会提出的“坚定不移推动协调发展，强化‘双核驱动’和‘三区统筹’”战略部署，取得较好的成效。北部湾经济区、珠江—西江经济带、左右江革命老区等三区统筹增速较快，北部湾经济区、珠江—西江经济带两大核心增长明显，成为支撑引领全区加快发展的战略引擎，辐射带动桂西资源富集区和左右江革命老区加快振兴。

各经济区继续保持较快发展态势，增速领跑全区。2017年，北部湾经济区(包括南宁、北海、防城港、钦州四个市)实现生产总值7 400.11亿元，同比增长14.06%，增速高于全区2.61个百分点；珠江—西江经济带广西七市实现生产总值12 227.83亿元，同比增长13.39%，比全区高2.04个百分点；桂西资源富集区(包括百色、河池、崇左三个市)经济实现生产总值3 003.98亿元(2018年《广西统计年鉴》没有2017年数据，此为2016年数据)，同比增长31.68%，比全区高23.10个百分点。2017年北部湾经济区、珠江—西江经济带的GDP分别占全区的36%和59.5%，辐射带动桂西资源富集区效果明显。

从三个经济区域来看，增长趋势明显，但是发展不平衡。因此要下好全区发展这盘棋，协调发展至关重要。特别要持续深入推进沿海沿江沿边协调发展，大力推进城乡发展一体化，全面推进基础设施建设攻坚战，确保“双核驱动”“三区统筹”战略取得实质性进展，充分发挥“双核驱动”支撑引领作用的新局面。

(三)广西高等教育发展与区域经济发展存在的问题及其分析

1.高等教育自身存在的问题制约经济发展需求的高层次人才供给。尽管广西高等教育的毛入学率、院校数量增多等外延式因素快速发展，但高等教育的人才培养质量和办学效益等重要方面仍需提高。一是不注重质量和内涵的规模扩张过快。在高等教育大众化的影响下，部分高校盲目加入了高职高专升学院，学院升大学的为排位、规模和换档的竞争，追求专业数量和院校面积扩大，忽略了质量和内涵，造成原有优势专业质量下降，新专业质量不高。二是各层次高校未体现优势特色专业。表现在高职高专院校部分专业和课程设置不合理，技能学习实践时间短，培养人才市场就业率低。本科层次教育专业适应性不强，虽然根据市场需要进行专业划分，但忽略了基础知识教育，教育规模偏大，专业质量水平不高，市场竞争力弱，造成学生所学专业社会适应性不强，不利于学生的社会发展。研究生层次教育发展不足，在研究生培养上软硬件都相对不足，研究能力的培养欠缺，质量有待提高。三是生均教育经费不足, 规模扩大的高校办学基本条件趋紧。广西高等教育生均教育经费增长较快，但由于高校专业数量、在校人数和院校面积扩大使用的资金基本上依赖商业银行贷款，贷款还本付息压力大，高校办学基本条件趋紧。四是师资力量配置不合理。体现在数量不足和类型比例不合理。广西是少数民族地区，经济不发达，教师人才聚集吸引力差，高层次的专任教师人才长期处于较大数量的缺人状态。特别是扩招和生源的增长，很多高校难以按专业要求进行有资质专任教师安排，外聘优秀教师占有较大比例。由于高质量的人才培养数量不能满足市场需要，近几年来，广西都在花大力气和高待遇与其他经济发达省份争夺人才[3]。

2.区域经济发展制约高等教育提升速度。当前广西区域经济发展存在以下主要问题：一是经济发展动力不足，经济发展仍然是以传统经济为主，体现在农业、商贸、物流、金融、节能、旅游、医疗、养老、文化等重点行业数字化、网络化、智能化程度低，未能形成能够领导广西经济发展的龙头区域或龙头产业，对外开放和对内合作的互动有待加快，如加强与东盟沿线国家数字经济合作和面向东盟的产能输出，推进与粤港澳、长三角和西南中南等地区的产业合作等。二是经济发展极不平衡，中部核心经济区(“桂林—柳州—南宁—北海”一线)与东部、西部的经济发展水平差异较大，劳动力流失依然严重。三是人才供应不足，特别缺少技术、管理、教育、产业和规划等行业的高端人才，同时未能建立起尊重人才的氛围。四是经济发展不健康，其一是经济结构不健康，规模企业少特别是产业经济占比很少，大量依赖于房地产经济和金融泡沫；其二是高污染高能耗的产业占比大，如钢铁行业、有色金属行业、水泥行业等一些受国家宏观调控的高耗能高污染行业。由于经济总量规模小，用于高校教育上档次发展资金增长缓慢，高等教育提升速度低。

3.区域内高校布局不尽合理。一是广西北部湾经济区的沿海城市防城港市以及位于珠江-西江经济带战略支点和新兴工业基地的贵港市都没有独立设置的本科院校，无法为本地提供更多合格的劳动者。二是高校区域布局结构不合理带来人才分布的不合理。广西人才分布很大程度上依赖于高等学校的布局，特别是在以北部湾经济区、珠江—西江经济带为核心的背景下，R&D人才分布与区域经济发展的要求矛盾很突出。根据广西第二次科学研究与试验发展(R&D)资源清查主要数据公报信息，南宁、柳州、桂林三市的R&D人才占全区的78.97%，南宁市占全区的38.55%；北部湾开发区的三个城市北海钦州防城高层次R&D人才仅占全区的3.37%，人员严重缺乏，直接影响了北部湾开发区的发展。同样珠江—西江经济带的贵港市也存在人才缺乏而影响经济发展的问题，R&D人员仅占全区的0.80%。

4.广西高等教育投入机制不健全。一是以政府投入为主、受教育者合理分担、其他多种渠道筹措经费的机制还不健全；二是财政拨款体系尚不能充分满足地方高校人才培养、科学研究和社会服务等职能需求；三是财政投入的导向作用不明显，不能实现分类支持和引导；四是各市对所在地或管辖的高校总体投入经费仍然偏低，很多市未能对生均教育经费进行配套，区域间差异较大；五是广西高校生均拨款水平仍处在较低层次，根据《教育部 国家统计局 财政部关于2017年全国教育经费执行情况统计公告》(教财〔2018〕14号)，2017年广西生均一般公共预算教育事业费为16 124.80元，全国平均为20 298.63元，基本办学条件仍然有待改善[4]。

三、广西高等教育投入与区域经济发展的协调关系规范研究

(一)影响我区各市高等教育投入的四个因素差异分析

1.各市高等教育财政拨款因素的差异分析。各市高等教育财政投入包括三个方面，一是中央支持地方资金；二是自治区财政拨款；三是当地财政拨款。其中生均财政性教育拨款是衡量各学校财政拨款平衡的有效指标。通过统计2008年至2017年的广西壮族自治区及各市生均财政性教育拨款情况(图1)表明，受区域地理环境的影响，经济发展落后，高校的建设基础不够完善，则需要自治区政府集中投入大量资金进行建设。

注：相关数据由广西壮族自治区教育厅提供，以下同。

2.各市区域经济发展因素的差异分析。各市经济发展会为高等教育的发展提供更充足的人力、物力和财力，会加快高等教育在结构、培养目标、教育内容、方法及途径等内涵上发展，会有助于地方高等教育的优质发展。通过统计2008年至2017年的广西各市区域经济情况(图2)发现，人均GDP收入与生均财政性教育经费投入呈现一定相关性。

图2 广西壮族自治区各市2008—2017年人均地区生产总值柱形图

3.地方家庭对高等教育的支出因素分析。家庭对高等教育的投入，主要是体现在学生个人负担的学费和住宿费上的支出，也就是城乡居民家庭对高等教育学费负担情况。通过统计2008年至2017年广西壮族自治区本级及各市地方家庭对高等教育支出(投入)情况发现，无论是发展较好的市还是暂时落后的市，2017年家庭高等教育投入超过4 000元，占广西2017年中等城镇居民人均可支配收入29 414元的13.60%，占中等农村居民人均可支配收入10 504元的38.08%，可以看出家庭重视教育投入程度相对较高(图3)。

图3 广西壮族自治区本级及各市2008—2017年生均学杂费柱形图

4.地方社会投入因素的差异分析。地方社会投入指社会各界在高校提升捐赠服务水平、高校广开筹资渠道、积极募集办学经费的情况下，对高校的捐赠款项或资产(等价物), 通过统计2008—2017年广西壮族自治区本级及各市生均地方社会投入情况(图4)发现，与当地的区域经济发展情况呈现一定相关性，南宁、柳州、桂林等经济发达地区比其他市拥有大量社会资源投入，但并不具有持续性。

图4 广西壮族自治区本级及各市2008—2017年生均地方社会投入柱形图

(二)数据分析

通过对各市区域地方普通高等教育财政投入与区域发展的规范分析、研究发现：人均GDP发展变化，会影响到生均财政性教育经费，生均学费以及其他投入。即区域经济发展好了，高等教育发展就会更快，反之亦然。

通过对四个因素变化不协调分析发现：财政统筹投入高的市，社会家庭投入水平不一定较高，因为财政投入具有挤出效应，弱化了两者之间的协同关系；财政统筹投入低的市，社会家庭投入不一定较少，因为国家投入不足，需要社会家庭投入承担更多本应由政府承担的责任，这种协同效应是不可持续的，对区域经济的长期稳定发展也是不利的。通过上述分析，在广西高等教育区域平衡发展建设过程中，自治区本级和各市在协调区域发展的职责中，要加大对高等教育投入差异性与针对性的规划：对于经济总量大的市，经济建设与高等教育发展相对成熟，在完善科研建设与科技创新的机制中，鼓励可行的科研项目建设到经济总量小市，协同经济总量小市的高校科研创新与教育发展，并且指导或出台政策鼓励、引导更多的社会资源投入到高等教育发展中，促进教育资源有效流动和配置均衡，如设置分校区等；对于经济总量中等市，结合经济发展与财政支出导向，激励民间资金投入高等教育办学发展，如PPP建设模式，制定量与质的匹配，在平衡发展中向更好突破。对于经济总量小市，坚持依靠经济发展与高等教育重点倾斜政策双动力，落实好国家、自治区的大力扶持政策，逐渐完善高教财政投入与区域建设的协调发展。

四、对广西高等教育投入与区域经济协调发展的建议

(一)加强引导，努力提高高等教育的人才培养质量

一是高校在扩大规模时要量力而行，避免扩张过快而忽略其办学质量和内涵发展；二是各层次高校办学要立足自身优势办出特色，做到人无我有，人有我特，人弱我强；三是利用政府大力推进高校“双一流”建设时机和广西人力资源和社会保障厅给予高校非实名编制政策及人才引进措施，合理配备高素质师资力量；四是教育主管部门要加快地方高等教育模式改革的上层构建，促进高校优秀教学成果的管理和运用，突出优势特色专业办学主线，提高高等教育办学质量。

(二)创造平台，合理布局区域内高校

对高等教育不发达的市，可通过优惠政策引导和鼓励社会资金捐赠或民营企业创办高等教育，如可以借鉴广东省经验，在防城港市、贵港市及金城江市等拟独立设置本科院校的市，政府可以免费或低价提供土地等优惠条件，吸引企业创办高等院校。

(三)多措并举，逐步完善政府对地方高等教育财政投入机制

借鉴部分发达省市的高等教育投入模式，建立符合我区特色的教育财政投入机制。由于我区区域经济发展的差异性，使各市普通高等教育发展程度相差较大，我区高等教育财政投入要形成具有针对性和差异性投入机制。同时，要建立以政府主管部门为导向的评定小组，并制订一套适合我区各市的发展水平、办学特色、管理模式、教育规模等因素评估体系，通过对高等教育的发展程度与财政投入利用效率进行考核，从地方高等教育财政建设的投入绩效、学科方向与水平、学科队伍、人才培养、科学研究与社会服务、国际合作与交流等多维度进行评价，根据评价结果进行教育资源配置，从而使高校财政拨款更趋向科学性和合理性。

1.在政府财政拨款中体现差异化。中央层面上，要改进现有中央高等教育财政转移支付制度，要充分考虑人力资本流动因素，实行省际高等教育经费补偿机制，不断改善地方高等教育发展不平衡问题，帮助经济不发达地区发展高等教育。如建立以毕业生流出净量(流出量减流入量)为其中因素的中央财政对地方财政的高等教育转移支付制度，对毕业生流出净量区域进行财政补偿。

自治区层面上，在政府财政拨款方式中要体现各市高校发展层次差异性：对于当地财政投入充足，高等教育发展基础坚实，自治区层面的政府财政支出则体现在支持高校建设“双一流”，促进高校进一步完善教学环境，提高科研创新水平，提高教育产出效益；对于经济弱市，根据各市发展方向与薄弱环节进行针对性的财政投入，比如，针对普通高等教育建设尚不成熟，基本建设的投入就要大于其他地区，政府投入就要有明显的倾向和导向性，才能不断缓解高等教育发展不足对区域经济发展的制约程度。

2.进一步优化地方政府财政投入机制，引入竞争机制和监督机制。进一步优化地方政府财政投入机制，制定各级财政支出责任分担机制，结合“放管服”政策，进一步加大高校自身的财权和事权，即结合广西区域产业发展的需要和高校“双一流”建设的要求，一是进一步扩大财政投入，努力争取更多的中央资金支持；二是加大生均教育经费的投入，建立大生均拨款概念，统一本专科生生均标准，从目前本科6 800元的生均标准统一提高到11 000元以上标准；三是扩大生均拨款的支出范围，放权由高校自由安排人员经费和商品服务支出(限制不能用于偿还债务和基本建设支出等外，其他开支不作限制)；四是在计算在校学生数权重时考虑规模在4 000人以下的弱势特色学校，建议给予上调10%的系数或给予定额补助，体现“强特色补短板和扶特扶优原则”；五是相对加大基本支出预算安排，减少项目支出预算安排，基本支出与项目支出占比为8：2比较合适；六是在强调高等教育财政投入与产出效率平衡的同时，在项目支出预算安排中引入竞争机制。

(四)营造氛围，吸引社会资金流入高等教育事业

2009年财政部、教育部出台了《中央级普通高校捐赠收入财政配比资金管理暂行办法》，开拓了教育事业的发展思路并引导高校发展渠道从而得到更多支持，调动了捐赠者的主动性与参与性，更是有利于高校对社会资源的引入，在社会层面起到非常好的示范性效应。2017年广西财政厅、教育厅出台《自治区直属普通高校捐赠收入财政激励暂行办法》，对高校捐赠收入实行财政激励，有利于引导高校加快形成多途径争取办学资源的建设思路，有利于推动学校建立健全多渠道筹集办学经费的体制机制，可在一定程度上缓解财政压力。因此广西要建立起高校的社会捐助体制，完善引导社会力量兴办教育的政策制度，落实好公益性捐赠税收优惠政策等税费减免政策，细化社会捐赠收入的财政配比政策，凸显政府政策引导作用，对社会捐赠实行规范管理，确保社会捐赠资金的管理使用公平、透明和有效，切实提高社会资金绩效。